Urteil des Gerichtshofs (Achte Kammer) vom 10. September 2026. – Ithaque Sécurité SAS gegen État belge.

1

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 56 Abs. 1 AEUV.

2

Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Ithaque Sécurité SAS, einer Gesellschaft französischen Rechts (im Folgenden: Ithaque), und dem belgischen Staat über die Entscheidung des Beraters der Generaldirektion für Sicherheitspolitik und Prävention des „Service public fédéral Intérieur“ (Föderaler Öffentlicher Dienst Inneres), mit der dieser Gesellschaft ein Bußgeld auferlegt wurde; Ithaque beantragt, diese Entscheidung für nichtig zu erklären.

3

Art. 56 Abs. 1 AEUV bestimmt:

„Die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der [Europäischen] Union für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, sind nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten.“

4

Gemäß Art. 16 des Gesetzes zur Regelung der privaten und besonderen Sicherheit vom 2. Oktober 2017 (Moniteur belge vom 31. Oktober 2017, S. 96776, im Folgenden: Gesetz vom 2. Oktober 2017) dürfen nur Unternehmen, die eine Genehmigung des belgischen Ministers des Innern erhalten haben, von diesem Gesetz erfasste Dienstleistungen anbieten.

5

In Art. 19 des Gesetzes heißt es:

„Wenn der Antragsteller keinen Betriebssitz in Belgien hat, berücksichtigt der Minister des Innern bei der Beurteilung des Genehmigungsantrags die Garantien, die im Rahmen der gesetzlichen und reglementierten Ausübung der Tätigkeiten, auf die sich der Antrag bezieht, in einem Mitgliedstaat des Europäischen Wirtschaftsraums beigebracht werden.“

6

Ithaque ist eine Gesellschaft, die im Bereich der Sicherheit tätig ist und regelmäßig für die Française des Jeux arbeitet, eine Handelsgesellschaft französischen Rechts, die zahlreiche Glücksspiele veranstaltet.

7

Bei einer Ziehung, die im Dezember 2021 in Brügge (Belgien) stattfinden sollte, beauftragte die Françaises des Jeux Ithaque mit der Überwachung des ordnungsgemäßen Ablaufs der Ziehung. Ithaque nahm Kontakt mit der zuständigen belgischen Behörde auf, die sie aufforderte, einen Antrag auf Genehmigung unter Verwendung des hierfür vorgesehenen Formulars zu stellen und dafür Kosten in Höhe von 1000 Euro zu entrichten.

8

Ithaque weigerte sich, bei dieser Behörde eine Genehmigung zu beantragen und diese Kosten zu entrichten, in der Annahme, dass sie sich einem solchen Verfahren nicht unterziehen müsse, da sie bereits über eine von den französischen Behörden erteilte Genehmigung verfüge, die in Belgien hätte anerkannt werden müssen.

9

Ithaque erfüllte demnach unter Verstoß gegen Art. 16 des Gesetzes vom 2. Oktober 2017 die Aufgabe, mit der sie beauftragt worden war.

10

Infolge dieses Verstoßes verhängte der Berater der Generaldirektion für Sicherheitspolitik und Prävention des „Föderalen Öffentlichen Dienstes Inneres“ mit Entscheidung vom 14. Februar 2024 gegen Ithaque ein Bußgeld in Höhe von 15000 Euro.

11

Mit Klageschrift vom 4. April 2024 beantragte diese Gesellschaft beim Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht Erster Instanz von Brüssel, Belgien), dem vorlegenden Gericht, die Nichtigerklärung dieser Entscheidung.

12

Das vorlegende Gericht führt aus, dass Ithaque der Ansicht sei, dass für sie ein vereinfachtes Genehmigungsverfahren hätte gelten sollen, in dessen Rahmen die Anforderungen der französischen Behörden und die Anforderungen des Gesetzes vom 2. Oktober 2017 für die Ausübung von Tätigkeiten auf dem Hoheitsgebiet des Königreichs Belgien verglichen worden wären, um die Genehmigung nach französischem Recht gewissermaßen zu validieren und somit dieser Gesellschaft zu gestatten, in Belgien Dienstleistungen im Bereich privater Wachdienste zu erbringen.

13

Ein solches vereinfachtes Verfahren sei in Belgien jedoch nicht eingeführt worden, so dass eine Gesellschaft ausländischen Rechts, die in diesem Mitgliedstaat tätig sein möchte, das vollständige Genehmigungsverfahren durchlaufen müsse, mit dem nicht näher präzisierten Vorbehalt, dass die Verwaltung die in einem anderen Mitgliedstaat beigebrachten Garantien berücksichtigen müsse.

14

Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts stellt sich mithin die Frage, ob Art. 56 Abs. 1 AEUV den Mitgliedstaaten nicht aufgibt, nicht definierte oder sogar vage Elemente zu berücksichtigen, sondern dass sie eine positive Verpflichtung vorsehen müssen, die ihnen auferlegt, die Tätigkeiten von anderswo in der Union niedergelassenen Wachunternehmen grundsätzlich zuzulassen, jedoch mit der Möglichkeit, bestimmte Überprüfungen vorzunehmen, wie etwa im Bereich der Gleichwertigkeit der Diplome.

15

Unter diesen Umständen hat das Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (französischsprachiges Gericht Erster Instanz von Brüssel) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Ist Art. 56 Abs. 1 AEUV dahin auszulegen, dass er einen Mitgliedstaat verpflichtet, die Tätigkeiten von in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Wachunternehmen in seinem Hoheitsgebiet grundsätzlich zuzulassen, unter dem alleinigen Vorbehalt, bestimmte Überprüfungen vornehmen zu können?

16

Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 56 Abs. 1 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, die die Erbringung von Wachdiensten durch ein in einem anderen Mitgliedstaat ansässiges Unternehmen in seinem nationalen Hoheitsgebiet unter Androhung einer Sanktion gegen jedes zuwiderhandelnde Unternehmen von der Erteilung einer behördlichen Genehmigung abhängig macht.

17

Eingangs ist darauf hinzuweisen, dass auf Unionsebene die privaten Sicherheitsdienste noch nicht harmonisiert sind. Zwar bleiben in einer solchen Situation die Mitgliedstaaten grundsätzlich befugt, die Bedingungen für die Ausübung der Tätigkeiten in diesem Sektor festzulegen; sie müssen allerdings ihre Befugnisse auf diesem Gebiet unter Beachtung der durch den AEU-Vertrag garantierten Grundfreiheiten, insbesondere der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV, ausüben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. Januar 2006, Kommission/Spanien, C‑514/03, EU:C:2006:63, Rn. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung).

18

Nach ständiger Rechtsprechung verlangt Art. 56 AEUV nicht nur die Beseitigung jeder Diskriminierung des in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistungserbringers aufgrund seiner Staatsangehörigkeit, sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen – selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistungserbringer wie für solche aus anderen Mitgliedstaaten gelten –, sofern sie geeignet sind, die Tätigkeiten des Dienstleistungserbringers, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und dort rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen (Urteile vom 7. Oktober 2010, dos Santos Palhota u.a., C‑515/08, EU:C:2010:589, Rn. 29, und vom 22. Januar 2026, Vlaams Gewest, C‑413/24, EU:C:2026:30, Rn. 22).

19

Eine nationale Regelung, die die Erbringung bestimmter Dienstleistungen, wie etwa von Wachdiensten, durch ein in einem anderen Mitgliedstaat ansässiges Unternehmen im Inland unter Androhung einer Sanktion gegen jedes zuwiderhandelnde Unternehmen von der Erteilung einer behördlichen Genehmigung abhängig macht, stellt eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs im Sinne von Art. 56 AEUV dar (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 13. Dezember 2007, Kommission/Italien, C‑465/05, EU:C:2007:781, Rn. 58, vom 30. April 2014, Pfleger u.a., C‑390/12, EU:C:2014:281, Rn. 39, vom 22. Juni 2017, Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, Rn. 33, sowie vom 12. September 2019, Maksimovic u.a., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 und C‑148/18, EU:C:2019:723, Rn. 32). Dies ist auch dann der Fall, wenn die in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Dienstleistungserbringer, um in diesen Mitgliedstaaten eine ähnliche Dienstleistung zu erbringen, ebenfalls verpflichtet wären, eine Genehmigung einzuholen.

20

Daraus folgt, dass Regelungen wie die im Ausgangsverfahren fraglichen grundsätzlich Art. 56 AEUV zuwiderlaufen und daher durch diesen Artikel untersagt sind, sofern sie nicht durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind und im Übrigen in angemessenem Verhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Dezember 2007, Kommission/Italien, C‑465/05, EU:C:2007:781, Rn. 60 und die dort angeführte Rechtsprechung).

21

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das Erfordernis einer behördlichen Genehmigung vor der Ausübung von Tätigkeiten auf dem Gebiet der privaten Sicherheit in Anbetracht der spezifischen Art dieser Tätigkeiten an sich durch die Notwendigkeit des Schutzes der öffentlichen Ordnung bedingt sein kann (Urteil vom 13. Dezember 2007, Kommission/Italien, C‑465/05, EU:C:2007:781, Rn. 61).

22

Jedoch kann ein Hindernis nur gerechtfertigt werden, soweit das geltend gemachte Allgemeininteresse nicht bereits durch Vorschriften geschützt wird, denen der Dienstleistungserbringer in dem Mitgliedstaat unterliegt, in dem er ansässig ist (Urteil vom 13. Dezember 2007, Kommission/Italien, C‑465/05, EU:C:2007:781, Rn. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung).

23

So kann etwa eine Maßnahme eines Mitgliedstaats, mit der im Wesentlichen Kontrollen wiederholt werden, die bereits in dem Mitgliedstaat durchgeführt worden sind, in dem der Dienstleistungserbringer ansässig ist, nicht als zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich angesehen werden (Urteil vom 13. Dezember 2007, Kommission/Italien, C‑465/05, EU:C:2007:781, Rn. 63).

24

Insbesondere hat der Gerichtshof entschieden, dass die Bedingung, wonach die Angehörigen des Personals eines privaten Sicherheitsunternehmens einer erneuten besonderen Genehmigung im Aufnahmemitgliedstaat bedürfen, eine nicht gerechtfertigte Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dieses Unternehmens im Sinne von Art. 56 AEUV darstellt, da sie nicht die im Herkunftsmitgliedstaat bereits durchgeführten Kontrollen und Überprüfungen berücksichtigt (Urteil vom 26. Januar 2006, Kommission/Spanien, C‑514/03, EU:C:2006:63, Rn. 55). Der Gerichtshof hat ebenfalls entschieden, dass eine nationale Rechtsvorschrift, wonach ein Sicherheitsunternehmen zum Besitz einer gebietsbezogenen Lizenz verpflichtet ist, mangels einer ausdrücklichen Bestimmung im nationalen Recht, die die Berücksichtigung der im Ansässigkeitsmitgliedstaat vorgesehenen Anforderungen vorschreibt, gegen diesen Artikel verstoße (Urteil vom 13. Dezember 2007, Kommission/Italien, C‑465/05, EU:C:2007:781, Rn. 67).

25

Im vorliegenden Fall sieht Art. 19 des Gesetzes vom 2. Oktober 2017 vor, dass dann, „[w]enn der Antragsteller keinen Betriebssitz in Belgien hat, … der Minister des Innern bei der Beurteilung des Genehmigungsantrags die Garantien [berücksichtigt], die im Rahmen der gesetzlichen und reglementierten Ausübung der Tätigkeiten, auf die sich der Antrag bezieht, in einem Mitgliedstaat des Europäischen Wirtschaftsraums beigebracht werden“.

26

Es ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof zur belgischen Regelung, die dieser Vorschrift voranging, nämlich dem Gesetz vom 10. April 1990 über Bewachungsunternehmen, Sicherheitsunternehmen und interne Bewachungsdienste (Moniteur belge vom 29. Mai 1990, S. 10963), festgestellt hat, dass das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen nach Art. 56 AEUV verstoßen hat, indem es verlangte, dass alle Bewachungsunternehmen dieselben Voraussetzungen erfüllten, um eine Genehmigung zu erhalten, ohne den Verpflichtungen Rechnung zu tragen, denen das Dienstleistungsunternehmen für seine Tätigkeit bereits im Ansässigkeitsmitgliedstaat unterlag (Urteil vom 9. März 2000, Kommission/Belgien, C‑355/98, EU:C:2000:113, Rn. 38 und Tenor).

27

In diesem Zusammenhang macht die belgische Regierung in ihren Erklärungen geltend, das Königreich Belgien habe durch den Erlass des Gesetzes vom 10. Juni 2001 zur Änderung des Gesetzes vom 10. April 1990 über Bewachungsunternehmen, Sicherheitsunternehmen und interne Bewachungsdienste, dessen Art. 4 anschließend inhaltlich in Art. 19 des Gesetzes vom 2. Oktober 2017 übernommen worden sei, diesen Verstoß beheben wollen. Den Vorarbeiten zu diesem Gesetz lasse sich entnehmen, dass die belgische Verwaltung in Bezug auf Genehmigungsbedingungen, für die das im Ausland ansässige Unternehmen bereits im Ansässigkeitsmitgliedstaat zur belgischen Regelung gleichwertige Garantien vorgelegt habe, keine Ermittlungen mehr anstellen werde. Daher werde in einem solchen Fall die Erteilung einer Genehmigung an dieses Unternehmen erheblich vereinfacht oder gar gleichsam sofort ergehen.

28

Indessen macht Ithaque in ihren schriftlichen Erklärungen geltend, dass die zuständige belgische Behörde weiterhin von privaten Sicherheitsunternehmen, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig seien, die Einreichung eines vollständigen Antrags auf Genehmigung, die Vorlage aller von einem noch nicht zugelassenen belgischen Unternehmen geforderten Unterlagen sowie die vollständige Zahlung der mit diesem Verfahren verbundenen Verwaltungsgebühren fordere.

29

Nach ständiger Rechtsprechung darf ein Mitgliedstaat die Erbringung von Dienstleistungen in seinem Hoheitsgebiet nicht von der Einhaltung all derjenigen Voraussetzungen abhängig machen, die für eine Niederlassung gelten, und damit den Bestimmungen, deren Ziel es ist, die Dienstleistungsfreiheit zu gewährleisten, jede praktische Wirksamkeit nehmen (Urteil vom 24. Januar 2002, Portugaia Construções, C‑164/99, EU:C:2002:40, Rn. 17 und die dort angeführte Rechtsprechung).

30

Es obliegt mithin dem vorlegenden Gericht, zu prüfen, ob im vorliegenden Fall die zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedstaats dem in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistungserbringer nicht Bedingungen und Kontrollen auferlegt haben, die den für die Niederlassung geforderten Anforderungen gleichwertig sind.

31

Dieses Gericht wird insbesondere prüfen müssen, dass die verlangten Informationen nicht über das hinausgehen, was zur Beurteilung der Erbringung einer einmaligen Dienstleistung – und nicht einer Niederlassung – erforderlich ist.

32

Ist dies der Fall, muss dieses Gericht ebenfalls prüfen, ob diese Behörden im vorliegenden Fall keine Bedingungen und Kontrollen auferlegt haben, die eine Wiederholung derjenigen darstellen, denen der Dienstleistungserbringer in dem Mitgliedstaat unterliegt, in dem er ansässig ist.

33

Was die bei der Einreichung eines Antrags auf Genehmigung geforderten Verwaltungsgebühren betrifft, so ist zu prüfen, ob diese Gebühren im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit weder überhöht noch unangemessen sind. In diesem Zusammenhang ist anhand der Kosten, die durch die Bearbeitung dieses Antrags entstehen und die somit der betreffende Mitgliedstaat zu tragen hat, zu beurteilen, ob diese Gebühren ihrer Art nach überhöht oder unangemessen und damit unverhältnismäßig sind (vgl. entsprechend Urteil vom 20. Juni 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid [Entsendung drittstaatsangehöriger Arbeitnehmer], C‑540/22, EU:C:2024:530, Rn. 119 und 120).

34

Sofern nach belgischem Recht, wie die Europäische Kommission geltend macht, eine Bankgarantie für die Zahlung etwaiger Abgaben oder Bußgelder verlangt wird, muss das vorlegende Gericht des Weiteren prüfen, ob eine solche Garantie im Rahmen von punktuellen grenzüberschreitenden Dienstleistungen wirklich erforderlich und verhältnismäßig ist.

35

Die Verpflichtung zur Stellung einer solchen Garantie bei einer belgischen Einrichtung kann nämlich die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit im Sinne des Art. 56 AEUV insofern behindern oder weniger attraktiv machen, als sie die Erbringung von Dienstleistungen für die privaten Sicherheitsunternehmen, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind, im Vergleich zu in Belgien ansässigen Unternehmen verteuert (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. Januar 2006, Kommission/Spanien, C‑514/03, EU:C:2006:63, Rn. 41, und vom 13. Dezember 2007, Kommission/Italien, C‑465/05, EU:C:2007:781, Rn. 109).

36

Eine derartige Behinderung kann nur gerechtfertigt sein, soweit das betreffende Allgemeininteresse – nämlich den belgischen Behörden den Zugriff auf die Beträge zu eröffnen, die als Sicherheit für die Erfüllung derjenigen öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen gestellt werden, deren Verletzung nach geltendem nationalen Recht geahndet wird – nicht bereits durch die Vorschriften geschützt wird, denen der Dienstleistungserbringer in dem Mitgliedstaat unterliegt, in dem er ansässig ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Dezember 2007, Kommission/Italien, C‑465/05, EU:C:2007:781, Rn. 111).

37

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das belgische Recht, sofern es die Stellung einer solchen Bankgarantie verlangen sollte, ohne eine etwaige im Herkunftsmitgliedstaat gestellte Bankgarantie zu berücksichtigen, die einen angemessenen Schutz der genannten Forderungen der öffentlichen Hand gewährleistet, eine Verpflichtung auferlegen würde, die über das hinausginge, was zu diesem Zweck erforderlich ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. Januar 2006, Kommission/Spanien, C‑514/03, EU:C:2006:63, Rn. 43).

38

Für alle Fälle ist darauf hinzuweisen, dass die Tatsache, dass einige Begriffe in Art. 19 des Gesetzes vom 2. Oktober 2017 vom vorlegenden Gericht als besonders weit gefasst angesehen werden, nicht der Annahme entgegensteht, dass diese Bestimmung klare und bestimmte Vorschriften enthält, die es dem Einzelnen ermöglichen, deren Auswirkungen vorherzusehen, sofern der Anschein der Mehrdeutigkeit oder Unbestimmtheit dieser Begriffe unter Rückgriff auf die üblichen Methoden der Rechtsauslegung zerstreut werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Januar 2026, AK Dlhopolec u.a., C‑590/24, EU:C:2026:41, Rn. 96 und die dort angeführte Rechtsprechung), was vom vorlegenden Gericht zu beurteilen ist.

39

Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegensteht, die die Erbringung von Wachdiensten in seinem Hoheitsgebiet durch ein in einem anderen Mitgliedstaat ansässiges Unternehmen unter Androhung einer Sanktion gegen jedes zuwiderhandelnde Unternehmen von der Erteilung einer behördlichen Genehmigung abhängig macht, soweit diese Regelung

40

Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Achte Kammer) für Recht erkannt:

Art. 56 AEUV ist dahin auszulegen, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegensteht, die die Erbringung von Wachdiensten in seinem Hoheitsgebiet durch ein in einem anderen Mitgliedstaat ansässiges Unternehmen unter Androhung einer Sanktion gegen jedes zuwiderhandelnde Unternehmen von der Erteilung einer behördlichen Genehmigung abhängig macht, soweit diese Regelung