Urteil des Gerichtshofs (Neunte Kammer) vom 10. September 2026. – Raidió Teilifís Éireann (RTÉ) gegen Commissioner for Environmental Information.

1

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 2 Nrn. 1 und 2 sowie von Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (ABl. 2003, L 41, S. 26), von Art. 9 Abs. 1 und 4 des am 25. Juni 1998 in Aarhus unterzeichneten und mit dem Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigten Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (ABl. 2005, L 124, S. 1, im Folgenden: Übereinkommen von Aarhus) und von Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta).

2

Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Raidió Teilifís Éireann (im Folgenden: RTÉ) und dem Commissioner for Environmental Information (Beauftragter für Umweltinformationen, Irland) wegen eines von der Right to Know CLG (im Folgenden: RTK) bei der RTÉ gestellten Antrags auf Zugang zu Umweltinformationen.

3

In Art. 2 Abs. 2 des Übereinkommens von Aarhus heißt es:

„[Im Sinne dieses Übereinkommens] bedeutet ‚Behörde‘

Diese Begriffsbestimmung umfasst keine Gremien oder Einrichtungen, die in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln“.

4

Nach Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus hat jede Vertragspartei unter bestimmten Bedingungen und Voraussetzungen sicherzustellen, dass die Behörden im Rahmen der innerstaatlichen Rechtsvorschriften der Öffentlichkeit auf Antrag Informationen über die Umwelt zur Verfügung stellen.

5

Art. 9 („Zugang zu Gerichten“) Abs. 1 Unterabs. 1 und Abs. 4 des Übereinkommens von Aarhus bestimmt:

(1)   Jede Vertragspartei stellt im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass jede Person, die der Ansicht ist, dass ihr nach Artikel 4 gestellter Antrag auf Informationen nicht beachtet, fälschlicherweise ganz oder teilweise abgelehnt, unzulänglich beantwortet oder auf andere Weise nicht in Übereinstimmung mit dem genannten Artikel bearbeitet worden ist, Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle hat.

…

(4)   Zusätzlich und unbeschadet des Absatzes 1 stellen die in den Absätzen 1, 2 und 3 genannten Verfahren angemessenen und effektiven Rechtsschutz und, soweit angemessen, auch vorläufigen Rechtsschutz sicher; diese Verfahren sind fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer. Entscheidungen nach diesem Artikel werden in Schriftform getroffen oder festgehalten. Gerichtsentscheidungen und möglichst auch Entscheidungen anderer Stellen sind öffentlich zugänglich.“

6

Im fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/4 heißt es:

7

Art. 1 der Richtlinie 2003/4 bestimmt:

„Mit dieser Richtlinie werden folgende Ziele verfolgt:

8

In Art. 2 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2003/4 heißt es:

„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck

…

9

Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 bestimmt:

„Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass Behörden gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie verpflichtet sind, die bei ihnen vorhandenen oder für sie bereitgehaltenen Umweltinformationen allen Antragstellern auf Antrag zugänglich zu machen, ohne dass diese ein Interesse geltend zu machen brauchen.“

10

Art. 6 („Zugang zu Gerichten“) Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2003/4 lautet:

„(1)   Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass ein Antragsteller, der der Ansicht ist, sein Antrag auf Zugang zu Informationen sei von einer Behörde nicht beachtet, fälschlicherweise (ganz oder teilweise) abgelehnt, unzulänglich beantwortet oder auf andere Weise nicht in Übereinstimmung mit den Artikeln 3, 4 oder 5 bearbeitet worden, Zugang zu einem Verfahren hat, in dessen Rahmen die Handlungen oder Unterlassungen der betreffenden Behörde von dieser oder einer anderen Behörde geprüft oder von einer auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle auf dem Verwaltungsweg überprüft werden können. Dieses Verfahren muss zügig verlaufen und darf keine oder nur geringe Kosten verursachen.

(2)   Ferner stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass der Antragsteller neben dem Überprüfungsverfahren nach Absatz 1 auch Zugang zu einem Überprüfungsverfahren, in dessen Rahmen die Handlungen oder Unterlassungen der Behörde überprüft werden können, und zwar vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle hat, deren Entscheidungen endgültig sein können. Die Mitgliedstaaten können des Weiteren vorsehen, dass Dritte, die durch die Offenlegung von Informationen belastet werden, ebenfalls Rechtsbehelfe einlegen können.“

11

Art. 3 (1) der European Communities (Access to Information on the Environment) Regulations 2007 (Verordnung von 2007 zur Umsetzung von Vorschriften der Europäischen Gemeinschaften über den Zugang zu Umweltinformationen, im Folgenden: irische nationale Verordnung von 2007), mit der die Richtlinie 2003/4 in irisches Recht umgesetzt wird, sieht vor:

„…

„Für die Zwecke dieser Verordnung gilt Folgendes:

…

‚Behörde‘ ist definiert als

und umfasst:

…

gehalten werden.“

12

Art. 7 der irischen nationalen Verordnung von 2007 sieht vor:

„(1)   Unbeschadet anderer Rechtsvorschriften und ausschließlich nach Maßgabe dieser Verordnung macht die Behörde alle Umweltinformationen, zu denen Zugang beantragt wurde und die bei ihr vorhanden sind oder für diese bereitgehalten werden, dem Antragsteller zugänglich.

(2)   (a) So bald wie möglich und – vorbehaltlich Buchst. b und Abs. 10 – spätestens innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrags bei der Behörde entscheidet die betreffende Behörde über den Antrag und macht gegebenenfalls die Informationen dem Antragsteller zugänglich.

…

(4)   Wird der Antrag auf Zugänglichmachung von Unweltinformationen ganz oder teilweise abgelehnt, hat die betreffende Behörde:

(a) dem Antragsteller die Entscheidung spätestens innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrags … bekannt zu geben

…

(c) die Gründe für die Ablehnung zu nennen,

(d) den Antragsteller über das Recht auf interne Überprüfung und das Recht auf Einlegung von Rechtsbehelfen gemäß dieser Verordnung, einschließlich der Frist, in der diese Rechte ausgeübt werden können, zu unterrichten.

(5)   Wenn eine Behörde mit einem Antrag befasst wird und die beantragten Informationen nicht bei der betreffenden Behörde vorhanden sind oder für diese bereitgehalten werden, teilt diese Behörde dem Antragsteller so bald wie möglich mit, dass diese Informationen nicht bei der betreffenden Behörde vorhanden sind oder für diese bereitgehalten werden.

…“

13

Art. 11 der irischen nationalen Verordnung von 2007 sieht vor:

„(1)   Wird sein Antrag gemäß Art. 7 ganz oder teilweise abgelehnt, kann der Antragsteller spätestens innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung der betreffenden Behörde diese ersuchen, die Entscheidung ganz oder teilweise zu überprüfen.

(2)   Nach Eingang eines Überprüfungsantrags gemäß Abs. 1 benennt die betroffene Behörde eine Person, die in keiner Verbindung zu der ursprünglichen Entscheidung steht und dem Urheber der ursprünglichen Entscheidung ihrem Rang nach zumindest ebenbürtig ist, um die Entscheidung zu überprüfen; dieser Person obliegt es:

(a) die Entscheidung zu bestätigen, abzuändern oder aufzuheben, und

(b) gegebenenfalls die Behörde aufzufordern, die Umweltinformationen im Einklang mit dieser Regelung dem Antragsteller zugänglich zu machen.

(3)   Eine Entscheidung nach Abs. 2 ist dem Antragsteller innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrags auf interne Überprüfung bekannt zu geben.

…“

14

Art. 12 der irischen nationalen Verordnung von 2007 bestimmt:

„(1)   Es wird die Stelle eines Beauftragten für Umweltinformationen eingerichtet; ihr Inhaber trägt den Titel ‚Beauftragter für Umweltinformationen‘ und ist in der Wahrnehmung seiner Aufgaben unabhängig.

…

(4)   (a) Die Einlegung eines Rechtsbehelfs nach diesem Artikel erfolgt

(i) spätestens einen Monat nach Bekanntgabe der Entscheidung gemäß Art. 11 Abs. 3, oder,

(ii) wenn keine Entscheidung von einer Behörde bekannt gegeben wird, spätestens einen Monat nach dem Tag, an dem eine Entscheidung gemäß Art. 11 Abs. 3 hätte bekannt gegeben werden müssen.

…

(5)   Nach Eingang eines Rechtsbehelfs nach diesem Artikel hat der Beauftragte:

(a) die Entscheidung der Behörde überprüfen,

(b) die betreffende Entscheidung unter Angabe der Gründe für seine Entscheidung zu bestätigen, abzuändern oder aufzuheben, und

(c) die Behörde gegebenenfalls aufzufordern, die Umweltinformationen im Einklang mit dieser Regelung dem Antragsteller zugänglich zu machen.

…

(7)   Eine Behörde hat einer Entscheidung des Beauftragten nach Abs. 5 innerhalb von drei Wochen nach deren Erhalt Folge zu leisten.

…“

15

Nach Art. 13 Abs. 1 der irischen nationalen Verordnung von 2007 kann eine Person, die an einem Rechtsbehelfsverfahren gemäß Art. 12 beteiligt ist, oder jeder andere von der Entscheidung des Beauftragten betroffene Person gegen diese Entscheidung beim High Court (Hohes Gericht, Irland) ein Rechtsmittel zur Geltendmachung einer Rechtsfrage einlegen.

16

In Section 2 Abs. 1 des Broadcasting Act 2009 (Rundfunkgesetz von 2009) heißt es:

„Der Begriff ‚Anstalt‘ bezeichnet: je nach Fall die RTÉ, die TG4 oder beide;

…

‚Raidió Teilifís Éireann‘: die gestützt auf Section 3 des [Broadcasting Authority Act 1960 (Rundfunkanstaltsgesetz von 1960)] gegründete Anstalt;

…

‚RTÉ‘: Raidió Teilifís Éireann;

…“

17

Section 81 (1) des Rundfunkgesetzes von 2009 bestimmt, dass der Verwaltungsrat einer Anstalt mit zwölf Mitgliedern zu besetzen ist, die in der Regel von der Regierung, gegebenenfalls auf Vorschlag des Ministers, ernannt werden.

18

Section 114 (1) des Rundfunkgesetzes von 2009 sieht vor:

„Mit der RTÉ werden folgende Ziele verfolgt:

19

Section 123 des Rundfunkgesetzes von 2009 bestimmt:

„(1)   Der Minister kann, im Einvernehmen mit dem Minister für öffentliche Ausgaben und Reformen, an die RTÉ … aus vom Oireachtas [(irisches Parlament)] bereitgestellten Mitteln für jedes Haushaltsjahr … einen Betrag in Höhe der Gesamteinnahmen aus für das betreffende Jahr entrichteten Fernsehgebühren zahlen …

…

(2)   Der Betrag, der an die RTÉ gemäß Abs. 1 in jedem Haushaltsjahr gezahlt wird, wird von der RTÉ ausschließlich für folgende Zwecke verwendet:

(a) Verfolgung ihres öffentlich-rechtlichen Auftrags …

…

(3)   Der Minister kann an die RTÉ mit Zustimmung des Finanzministers in regelmäßigen Abständen einen Betrag zahlen, den er für angemessen hält, um die Ausgaben zu decken, die der RTÉ im Rahmen der Erfüllung ihres öffentlich-rechtlichen Auftrags entstehen.

…“

20

Die RTÉ, öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt in Irland, ist eine juristische Person des öffentlichen Rechts, die mit dem Rundfunkanstaltsgesetz von 1960 errichtet wurde. Die in Section 114 des Rundfunkgesetzes von 2009 vorgesehenen wesentlichen Ziele und Befugnisse der RTÉ bestehen in der Einrichtung, der Aufrechterhaltung und dem Betrieb eines der gesamten Bevölkerung der irischen Insel zur Verfügung stehenden nationalen öffentlich-rechtlichen Rundfunks.

21

Alle Mitglieder des Verwaltungsrats der RTÉ werden von der Regierung ernannt und sind nach der Vorlageentscheidung verpflichtet, dem Minister for the Environment, Climate and Communications (Minister für Umwelt, Klima und Kommunikation, Irland), dem irischen Parlament und der Öffentlichkeit über die Ausübung ihrer Aufgaben Bericht zu erstatten.

22

Nach Section 123 (1) des Rundfunkgesetzes von 2009 kann der zuständige Minister für jedes Haushaltsjahr ab der Verabschiedung dieses Gesetzes aus vom irischen Parlament bereitgestellten Mitteln an die RTÉ einen Betrag in Höhe der Gesamteinnahmen aus für das betreffende Jahr entrichteten Fernsehgebühren abzüglich von Ausgaben und Zahlungen zugunsten des Broadcasting Fund (Fernsehfonds) zahlen. Die RTÉ ist außerdem gehalten, kommerzielle Einnahmen zu erwirtschaften. Nach Section 114 (1) (j) des Gesetzes ist die RTÉ insbesondere zur Nutzung von kommerziellen Möglichkeiten verpflichtet, die sich im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Auftrags ergeben können.

23

Am 19. Juli 2021 stellte RTK, eine gemeinnützige Organisation irischen Rechts, bei der RTÉ einen Antrag auf Zugang zu drei Kategorien von Umweltinformationen. Der Antrag betraf erstens Kopien von Leitlinien, Schulungsmaterial oder andere Handreichungen für die Journalisten der RTÉ zur Berichterstattung über den Klimawandel gegenüber der Öffentlichkeit, wobei dieser Teil des Antrags sich auf den Zeitraum vom 1. Januar 2020 bis zum 19. Juli 2021 bezog, zweitens eine Übersicht über die Zahl der bei der RTÉ eingegangenen Rückmeldungen zur Berichterstattung über den Klimawandel in diesem Zeitraum und drittens Kopien der bei der RTÉ eingegangenen Rückmeldungen oder Zuschriften zur Berichterstattung über Fragen im Zusammenhang mit dem Klimawandel aus dem Jahr 2021, wobei für den Fall, dass das Datenvolumen umfangreich sein sollte, eine repräsentative Stichprobe von etwa 25 Zuschriften ausreiche. Begründet wurde dieser Antrag damit, dass die RTÉ in der Berichterstattung über den Klimawandel eine „falsche Ausgewogenheit“ praktiziert habe, die darin bestanden habe, auch den Ansichten derjenigen Raum zu geben, die den Klimawandel bestritten, obwohl hinsichtlich der Existenz dieses Phänomens und der damit einhergehenden Schäden ein breiter Konsens bestehe.

24

Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass die RTÉ, die mehrere Hundert Journalisten beschäftigt und zahlreiche Programme verbreitet, die jeweils über eigene Kontaktadressen verfügen, ihre Abfragen auf ihre Hauptkommunikationskanäle beschränkte. Sie führte diese Abfragen unter Verwendung des Suchbegriffs „Klimawandel“ in den Posteingangsfächern von ihren beiden wichtigsten Online-Kontaktadressen sowie in ihrem Verzeichnis der eingegangenen Anrufe durch.

25

Mit Entscheidung vom 17. August 2021 teilte die RTÉ mit, dass sie über kein Dokument verfüge, das in die ersten beiden oben in Rn. 23 genannten Kategorien von Umweltinformationen falle. Aus freien Stücken und ohne Anerkennung einer entsprechenden Rechtspflicht übermittelte die RTÉ Auszüge bestimmter Dokumente der dritten oben in Rn. 23 genannten Kategorie von Umweltinformationen, wobei sie darauf hinwies, dass es sich dabei nicht um eine „repräsentative“ Stichprobe handele, da sie nicht alle Dokumente, auf die sich der Antrag von RTK bezogen hätte, geprüft habe.

26

Diese Entscheidung wurde im Anschluss an eine interne Überprüfung in der RTÉ mit Entscheidung vom 14. September 2021 bestätigt. Die RTÉ war außerdem der Auffassung, dass es sich bei den Informationen, die unter diese dritte Kategorie fielen, nicht um „Umweltinformationen“ im Sinne der nationalen Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie 2003/4 handele.

27

Am 29. September 2021 legte RTK beim Beauftragten für Umweltinformationen gegen diese Entscheidung Widerspruch ein. Im Rahmen dieses Verfahrens machte die RTÉ u. a. geltend, dass sie keine „Behörde“ im Sinne von Art. 3 der irischen nationalen Verordnung von 2007 sei.

28

Mit Entscheidung vom 30. November 2023 stellte der Beauftragte für Umweltinformationen im Wesentlichen fest, dass die RTÉ als „Behörde“ einzustufen sei und dass die angeforderten Informationen „Umweltinformationen“ im Sinne der irischen nationalen Verordnung von 2007 darstellten.

29

Am 30. Januar 2024 erhob die RTÉ beim High Court (Hohes Gericht), dem vorlegenden Gericht, Klage auf Aufhebung dieser Entscheidung.

30

Im Rahmen der Beurteilung der Begründetheit der genannten Entscheidung wirft das vorlegende Gericht in diesem Zusammenhang als Erstes die Frage auf, ob die RTÉ für ihre sämtlichen Tätigkeiten oder nur für diejenigen, die nicht zur eigentlichen journalistischen Tätigkeit, zu redaktionellen Abläufen, zur redaktionellen Entscheidungsfindung und zur Ausübung des Rechts auf freie Meinungsäußerung gehörten, als „Behörde“ im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 einzustufen sei.

31

Insoweit habe der Beauftragte für Umweltinformationen in seiner Entscheidung die RTÉ für alle ihre Aufgaben als „Behörde“ im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 eingestuft, wobei er das im Urteil vom 19. Dezember 2013, Fish Legal und Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853), entwickelte Kriterium angewandt habe.

32

Allerdings weise die RTÉ gemischte Merkmale auf, da ihr Handeln eine privilegierte journalistische Tätigkeit darstelle, zu der u. a. die Fähigkeit gehöre, mit Quellen zu interagieren und sich redaktionsintern über Quellen auszutauschen, sie gleichzeitig aber einen öffentlich-rechtlichen Auftrag im Einklang mit dem öffentlichen Recht erfülle. Daher könne die RTÉ hinsichtlich anderer Aufgaben als ihrer privilegierten journalistischen Tätigkeit unter den Begriff „Behörde“ im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 fallen.

33

Als Zweites sei fraglich, wie der Begriff „Umweltinformationen“ in Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 2003/4 zu definieren sei, und insbesondere, welche Bedeutung die in dieser Definition enthaltene Wendung „oder sonstiger materieller Form“ habe. Es sei daher zu klären, ob die Definition dahin zu verstehen sei, dass sie die betreffende öffentliche Anstalt verpflichte, ein Verzeichnis in materieller Form zu erstellen, in dem die im Rahmen eines nach dieser Richtlinie gestellten Antrags auf Zugang angeforderten Informationen aufgeführt seien, wenn diese Informationen nicht bereits in einer solchen Form vorlägen. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts ist diese Frage zu verneinen, da andernfalls Verpflichtungen geschaffen würden, die die Richtlinie 2003/4 nicht vorsehe.

34

Als Drittes könne das vorlegende Gericht, wenn die RTÉ als Behörde im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 angesehen werden müsse, den Ausgangsrechtsstreit dennoch nicht endgültig entscheiden, da es im vorliegenden Fall nach dem nationalen Verfahrensrecht in seiner Auslegung durch den Supreme Court (Oberstes Gericht, Irland) verpflichtet sei, den Ausgangsrechtsstreit an den Beauftragten für Umweltinformationen zurückzuverweisen, damit dieser neue Tatsachenfeststellungen oder Beurteilungen vornehme. Eine solche Verweisung könnte zu einer Verzögerung führen, die mit dem sich aus Art. 6 der Richtlinie 2003/4, Art. 9 des Übereinkommens von Aarhus und Art. 47 der Charta ergebenden Erfordernis eines zügigen Rechtsbehelfs, der keine oder nur geringe Kosten verursache, unvereinbar wäre. Folglich müsse es einem nationalen Gericht immer dann, wenn es der Auffassung sei, dass eine Vorlage zur Vornahme neuer Tatsachenfeststellungen oder Beurteilungen zu einer gegen diese Bestimmungen verstoßenden Verzögerung führe, nach vollständiger Prüfung aller von den Parteien vorgetragenen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte gestattet sein, den Sachverhalt selbst festzustellen und/oder diese Beurteilungen vorzunehmen, auch wenn eine nationale Verfahrensvorschrift existiere, die dem entgegenstehe.

35

Unter diesen Umständen hat der High Court (Hohes Gericht) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

36

Vorab ist darauf hinzuweisen, dass sich die Europäische Union mit dem Beitritt zum Übereinkommen von Aarhus verpflichtet hat, im Rahmen der Anwendung des Unionsrechts sicherzustellen, dass die bei den Behörden vorhandenen Umweltinformationen grundsätzlich zugänglich sind (Urteil vom 19. Dezember 2013, Fish Legal und Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, Rn. 35 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

37

Wie der fünfte Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/4 bestätigt, wollte der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass dieser Richtlinie die Vereinbarkeit des Unionsrechts mit dem Übereinkommen durch eine allgemeine Regelung sicherstellen, die gewährleistet, dass jede natürliche oder juristische Person eines Mitgliedstaats ein Recht auf Zugang zu bei Behörden vorhandenen oder für diese bereitgehaltenen Umweltinformationen hat, ohne hierfür ein Interesse geltend machen zu müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Dezember 2013, Fish Legal und Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, Rn. 36 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

38

Demnach sind für die Auslegung der Richtlinie 2003/4 der Wortlaut und das Ziel des Übereinkommens von Aarhus, das mit dieser Richtlinie in das Unionsrecht umgesetzt werden soll, zu berücksichtigen (Urteil vom 19. Dezember 2013, Fish Legal und Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, Rn. 37 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

39

Der Gerichtshof hat ferner bereits entschieden, dass das von der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa herausgegebene Dokument „Das Übereinkommen von Aarhus: Ein Leitfaden zur Umsetzung“ (im Folgenden: Leitfaden zur Umsetzung des Übereinkommens von Aarhus) zwar als ein erläuterndes Dokument betrachtet werden kann, das gegebenenfalls neben anderen relevanten Gesichtspunkten für die Auslegung des Übereinkommens herangezogen werden kann, die darin enthaltenen Analysen jedoch nicht bindend sind und nicht die normative Geltung haben, die den Vorschriften des Übereinkommens von Aarhus zukommt (Urteil vom 19. Dezember 2013, Fish Legal und Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, Rn. 38 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

40

Schließlich greift auch das von der Richtlinie 2003/4 gewährleistete Zugangsrecht nur insoweit, als die begehrten Informationen unter die von dieser Richtlinie vorgesehenen Vorgaben für den Zugang der Öffentlichkeit fallen, was u. a. voraussetzt, dass es sich um „Umweltinformationen“ im Sinne von Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie handelt; dies in Bezug auf das Ausgangsverfahren zu prüfen, ist Sache des vorlegenden Gerichts (Urteil vom 19. Dezember 2013, Fish Legal und Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, Rn. 39 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

41

Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 für sich genommen dahin auszulegen ist, dass eine juristische Person des öffentlichen Rechts, die aufgrund eines Gesetzes vom Staat gegründet wurde und nur von diesem aufgelöst werden kann, bei der die Mitglieder des Verwaltungsrats von der Regierung ernannt werden, die sowohl aus öffentlichen Mitteln als auch aus kommerziellen Einnahmen finanziert wird und die hauptsächlich Tätigkeiten im Rundfunk und im Journalismus ausübt, dabei aber ihre Aufgaben unabhängig wahrnimmt und unter den Schutz des Rechts auf freie Meinungsäußerung fällt, als „Behörde“ im Sinne dieser Bestimmung anzusehen ist, und wenn ja, ob sie für sämtliche oder nur für bestimmte Aufgaben, d. h. lediglich für solche, die nicht unmittelbar mit der journalistischen Tätigkeit, den redaktionellen Abläufen, dem Quellenschutz und der Ausübung des Rechts auf freie Meinungsäußerung in Zusammenhang stehen, als „Behörde“ einzustufen ist.

42

Nach ständiger Rechtsprechung verlangen die einheitliche Anwendung des Unionsrechts und der Gleichheitssatz, dass eine unionsrechtliche Vorschrift, die wie Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 für die Ermittlung ihres Sinnes und ihrer Tragweite nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Union autonom und einheitlich auszulegen ist, wobei bei dieser Auslegung nicht nur der Wortlaut dieser Bestimmung, sondern auch ihr Kontext und die Ziele, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden, zu berücksichtigen sind (Urteil vom 21. Mai 2026, FZ AR und SX [Einfrieren von dem Trust zugewiesenen Vermögenswerten], C‑428/24 und C‑476/24, EU:C:2026:409, Rn 85).

43

Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 verweist hinsichtlich der Bedeutung der dort verwendeten Begriffe nicht auf das nationale Recht. Die Wendung ist demnach für die Anwendung dieser Richtlinie als autonomer Begriff des Unionsrechts anzusehen, der in allen Mitgliedstaaten einheitlich auszulegen ist.

44

Dem Wortlaut nach bezieht sich Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 auf „die Regierung oder eine andere Stelle der öffentlichen Verwaltung, einschließlich öffentlicher beratender Gremien, auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene“.

45

Hinsichtlich des Kontexts, in den sich diese Bestimmung einfügt, definiert das Übereinkommen von Aarhus, das, wie oben in Rn. 38 ausgeführt, bei der Auslegung des Wortlauts der Richtlinie 2003/4 zu berücksichtigen ist, in seinem Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a den Begriff „Behörde“ unter Verwendung von Begriffen, die mit denen in Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 dieser Richtlinie zwar nicht identisch sind, ihnen jedoch entsprechen, als „eine Stelle der öffentlichen Verwaltung auf nationaler, regionaler und anderer Ebene“.

46

Insoweit stellt der Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus klar, dass der Begriff „öffentliche Verwaltung“ in Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a dieses Übereinkommens Agenturen, Organe, Dienststellen, Einrichtungen usw. umfasst, die auf allen räumlichen oder administrativen Ebenen öffentliche Befugnisse ausüben können. Im Allgemeinen umfasst dieser Begriff auch Ministerien und nationale Agenturen sowie ihre regionalen und lokalen Vertretungen, Ministerien und Agenturen auf Bundes‑, Regional- oder Provinzebene sowie ihre regionalen und lokalen Vertretungen und lokale oder kommunale Verwaltungen, z. B. in Großstädten, mittelgroßen Städten oder Dörfern. Im Übrigen wird im Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Aarhus erläutert, dass sich die Behörden nach diesem Übereinkommen nicht auf „Behörden mit Zuständigkeiten im Umweltbereich“ innerhalb der Verwaltung beschränken. Alle Regierungsbehörden – ganz gleich auf welcher Ebene – werden von Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a des Übereinkommens erfasst.

47

Zu den mit der Richtlinie 2003/4 verfolgten Zielen stellt ihr Art. 1 Buchst. a und b klar, dass mit dieser das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen, die bei Behörden vorhanden sind oder für sie bereitgehalten werden, gewährleistet wird, die grundlegenden Voraussetzungen und praktischen Vorkehrungen für die Ausübung dieses Rechts festgelegt werden und eine möglichst umfassende und systematische Verfügbarkeit und Verbreitung dieser Informationen in der Öffentlichkeit erreicht werden soll (Urteil vom 19. Dezember 2013, Fish Legal und Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, Rn. 66).

48

Daher erfordert die Umsetzung dieser Ziele, dass die Behörden der Öffentlichkeit Zugang zu den in ihrem Besitz befindlichen Umweltinformationen gewähren, um Rechenschaft über die von ihnen in diesem Bereich getroffenen Entscheidungen zu geben und die Bürger an deren Erlass zu beteiligen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. April 2021, Friends of the Irish Environment, C‑470/19, EU:C:2021:271, Rn. 37).

49

Sowohl aus dem Übereinkommen von Aarhus als auch aus der Richtlinie 2003/4 geht somit hervor, dass deren Verfasser mit „Behörden“ die Verwaltungsbehörden meinten, da es innerhalb der Staaten die Verwaltungsbehörden sind, bei denen infolge der von ihnen wahrgenommenen Aufgaben Umweltinformationen normalerweise vorhanden sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. Februar 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, Rn. 40).

50

Insoweit definiert Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4 drei Kategorien von Behörden, um auf diese Weise alle Einrichtungen unabhängig von ihrer Rechtsform zu erfassen, die der öffentlichen Gewalt zuzurechnen sind, sei es der Staat selbst, eine vom Staat zum Handeln in seinem Namen ermächtigte Einrichtung oder eine vom Staat kontrollierte Einrichtung (Urteil vom 19. Dezember 2013, Fish Legal und Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, Rn. 67).

51

Konkret fallen gemäß der Definition in Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 Buchst. a und b der Richtlinie 2003/4 Gremien und Einrichtungen, die zur „Regierung oder eine[r] andere[n] Stelle der öffentlichen Verwaltung, einschließlich öffentlicher beratender Gremien, auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene“ gehören, sowie natürliche oder juristische Personen, die aufgrund innerstaatlichen Rechts „Aufgaben der öffentlichen Verwaltung, einschließlich bestimmter Pflichten, Tätigkeiten oder Dienstleistungen im Zusammenhang mit Umweltbelangen wahrnehmen“, unter den Begriff „Behörde“ und sind als solche verpflichtet, die bei ihnen vorhandenen Umweltinformationen der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Nach Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 Buchst. c dieser Richtlinie sind „Behörden“ auch natürliche oder juristische Personen, „die unter der Kontrolle einer unter Buchstabe a) genannten Stelle oder einer unter Buchstabe b) genannten Person im Zusammenhang mit der Umwelt öffentliche Zuständigkeiten haben, öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen“ (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. April 2021, Friends of the Irish Environment, C‑470/19, EU:C:2021:271, Rn. 30).

52

Der Gerichtshof hat anlässlich der Auslegung von Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2003/4 bereits entschieden, dass nur Einrichtungen, die unter organisatorischen Gesichtspunkten Behörden sind, d. h. solche, die – ganz gleich auf welcher Ebene – zur öffentlichen Verwaltung oder Exekutivgewalt des Staates gehören, Behörden im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 sind. Diese Kategorie von Behörden umfasst alle juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die vom Staat errichtet wurden und deren Auflösung allein der Staat beschließen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Dezember 2013, Fish Legal und Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, Rn. 51).

53

Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich somit, dass eine vom Staat errichtete juristische Person des öffentlichen Rechts, deren Auflösung allein der Staat beschließen kann, nur dann unter den Begriff „Behörde“ im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 fallen kann, wenn es sich bei dieser juristischen Person um eine Verwaltungsbehörde handelt, die unter organisatorischen Gerichtspunkten zur öffentlichen Verwaltung oder Exekutivgewalt des Staates gehört.

54

Im vorliegenden Fall geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass der Ausgangsrechtsstreit den Antrag von RTK, einer Nichtregierungsorganisation, auf Zugang zu Umweltinformationen betrifft, die zum einen im Rahmen von Leitlinien, Schulungsmaterial oder anderen Handreichungen für die Journalisten der RTÉ zur Berichterstattung über den Klimawandel gegenüber der Öffentlichkeit und zum anderen in den bei der RTÉ eingegangenen Rückmeldungen oder Zuschriften zu ihrer Medienberichterstattung über dieses Phänomen enthalten gewesen seien.

55

Es ist daher Sache des vorlegenden Gerichts, im Hinblick auf die oben in den Rn. 48 und 49 genannten Voraussetzungen zu prüfen, ob die RTÉ als „Behörde“ im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 anzusehen ist – in diesem Fall würde sie u. a. in Bezug auf den Zugang zu Umweltinformationen, die in den in ihrem Besitz befindlichen Dokumenten enthalten sind, in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fallen – oder ob sie, mangels organisatorischer Verbundenheit mit der Regierung oder einer anderen öffentlichen Verwaltung, nicht als solche eingestuft werden kann und daher nicht in den Anwendungsbereich dieses Artikels fallen kann.

56

Der Gerichtshof kann jedoch im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens auf der Grundlage der ihm vorliegenden Akten des Ausgangsverfahrens und der vor ihm abgegebenen Erklärungen dem vorlegenden Gericht sachdienliche Hinweise geben, anhand deren es den Rechtsstreit, mit dem es befasst ist, entscheiden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 23. April 2026, AXA Bank Belgium u. a., C‑761/24, EU:C:2026:339, Rn. 43 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

57

Insoweit geht erstens aus den dem Gerichtshof vorliegenden Informationen, die das vorlegende Gericht zu überprüfen hat, hervor, dass die RTÉ unter organisatorischen Gesichtspunkten keine Verwaltungsbehörde ist und weder zur öffentlichen Verwaltung noch zur Exekutivgewalt des Staates gehört. Sie gehört weder den staatlichen Stellen auf nationaler Ebene noch den Behörden auf regionaler oder lokaler Ebene an, und die Vorlageentscheidung enthält keinen Anhaltspunkt dafür, dass sie als öffentliches beratendes Gremium angesehen werden könnte.

58

Zweitens ist die RTÉ nach den Angaben in der Vorlageentscheidung offenbar weder auf politischer oder administrativer Ebene noch in beratender Funktion am Entscheidungsprozess beteiligt. Ihre Tätigkeiten bestehen ihrem Wesen nach nicht im Erlass von Verwaltungsentscheidungen. Auch wenn die Tätigkeiten der RTÉ als öffentlich-rechtlicher Auftrag im Sinne von Section 114 (1) (a) des Rundfunkgesetzes von 2009 eingestuft werden, dürften sie sich auf Rundfunk, Journalismus und Hilfstätigkeiten in diesen Bereichen beschränken.

59

Drittens geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass die RTÉ, obwohl sie vom Staat errichtet wurde und die Regierung die Mitglieder des Verwaltungsrats der RTÉ ernennt, bei der Verfolgung ihrer Ziele unabhängig bleibt, wie dies Section 98 des Rundfunkgesetzes von 2009 vorsieht. Nach Section 87 (d) dieses Gesetzes trägt nämlich jedes Mitglied des Verwaltungsrats der RTÉ bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben dafür Sorge, dass die Unabhängigkeit von RTÉ von staatlicher, politischer und kommerzieller Einflussnahme gewahrt bleibt.

60

Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen ist, dass eine juristische Person des öffentlichen Rechts, die aufgrund eines Gesetzes vom Staat gegründet wurde und nur von diesem aufgelöst werden kann, bei der die Mitglieder des Verwaltungsrats von der Regierung ernannt werden, die sowohl aus öffentlichen Mitteln als auch aus kommerziellen Einnahmen finanziert wird und die hauptsächlich Tätigkeiten im Rundfunk und im Journalismus ausübt, dabei aber ihre Aufgaben unabhängig wahrnimmt und unter den Schutz des Rechts auf freie Meinungsäußerung fällt, aber unter organisatorischen Gesichtspunkten weder zur öffentlichen Verwaltung noch zur Exekutivgewalt des Staates gehört, nicht als „Behörde“ im Sinne dieser Bestimmung anzusehen ist.

61

Unter Berücksichtigung der Antwort auf die erste Frage sind die zweite und die dritte Frage nicht zu beantworten.

62

Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Neunte Kammer) für Recht erkannt:

Art. 2 Nr. 2 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates

ist dahin auszulegen, dass

eine juristische Person des öffentlichen Rechts, die aufgrund eines Gesetzes vom Staat gegründet wurde und nur von diesem aufgelöst werden kann, bei der die Mitglieder des Verwaltungsrats von der Regierung ernannt werden, die sowohl aus öffentlichen Mitteln als auch aus kommerziellen Einnahmen finanziert wird und die hauptsächlich Tätigkeiten im Rundfunk und im Journalismus ausübt, dabei aber ihre Aufgaben unabhängig wahrnimmt und unter den Schutz des Rechts auf freie Meinungsäußerung fällt, aber unter organisatorischen Gesichtspunkten weder zur öffentlichen Verwaltung noch zur Exekutivgewalt des Staates gehört, nicht als „Behörde“ im Sinne dieser Bestimmung anzusehen ist.