Urteil des Gerichts (Dritte Kammer in der Besetzung mit fünf Richtern) vom 6. Mai 2026. – Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. gegen Europäische Kommission.

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Mit ihrer auf Art. 263 AEUV gestützten Klage beantragt die Klägerin, Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., die Nichtigerklärung des Beschlusses C(2024) 810 final der Europäischen Kommission vom 2. Februar 2024 über einen Zweitantrag auf Zugang zu Dokumenten (im Folgenden: angefochtener Beschluss).

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Die Klägerin ist ein Lebensversicherungsunternehmen mit Sitz in der Slowakei und steht unter der Aufsicht der Národná banka Slovenska (Slowakische Nationalbank) (im Folgenden: NBS).

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Am 17. März 2022 leitete die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) eine Untersuchung wegen Verletzung des Unionsrechts gemäß Art. 17 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1094/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Einrichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/79/EG der Kommission (ABl. 2010, L 331, S. 48) ein. Durch diese Untersuchung sollte ermittelt werden, ob die NBS ihre Aufsichtsbefugnisse gegenüber der Klägerin im Einklang mit der Richtlinie 2009/138/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 betreffend die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit (ABl. 2009, L 335, S. 1) ausgeübt hatte.

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Am 16. Mai 2022 nahm die EIOPA auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1094/2010 eine an die NBS gerichtete Empfehlung zu den Maßnahmen an, die erforderlich sind, um der Richtlinie 2009/138 nachzukommen (im Folgenden: Empfehlung vom 16. Mai 2022). Gegen diese Empfehlung erhob die Klägerin beim Gericht eine Nichtigkeitsklage, die das Gericht mit Beschluss vom 23. Mai 2025, Novis/EIOPA (T‑204/24, EU:T:2025:555), als unzulässig abwies.

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Am 13. September 2022 nahm die Kommission auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1094/2010 die an die NBS gerichtete Stellungnahme C(2022) 6455 final zu den zur Einhaltung der Richtlinie 2009/138 erforderlichen Maßnahmen (im Folgenden: förmliche Stellungnahme vom 13. September 2022) an. Gegen diese Stellungnahme erhob die Klägerin vor dem Gericht eine Nichtigkeitsklage, die das Gericht mit Beschluss vom 23. Mai 2025, Novis/Kommission (T‑179/24, mit Rechtsmittel angefochten, EU:T:2025:554), als unzulässig abwies.

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Mit Entscheidung vom 31. Oktober 2022, die durch Entscheidung vom 1. Juni 2023 bestätigt wurde, entzog die NBS der Klägerin die Zulassung (im Folgenden: Entscheidung über den Entzug der Zulassung). Am 28. Dezember 2023 erhob die Klägerin gegen diese Entscheidung Klage vor dem Správny súd v Bratislave (Verwaltungsgericht Bratislava, Slowakei).

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Mit Schreiben vom 25. Juli 2023 (im Folgenden: Erstantrag) beantragte die Klägerin bei der Kommission im Wesentlichen Zugang zu allen Dokumenten, die sich auf das in den vorstehenden Rn. 3 bis 6 beschriebene Untersuchungsverfahren beziehen und sich im Besitz dieses Organs befinden oder von ihm erstellt wurden.

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Am 8. September 2023 entschied die Generaldirektion „Finanzstabilität, Finanzdienstleistungen und Kapitalmarktunion“ der Kommission über den Antrag auf Zugang.

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Bei dieser Gelegenheit ermittelte die Kommission 14 Dokumente, auf die sich der Antrag auf Zugang bezieht. Sie verweigerte jedoch den vollständigen oder teilweisen Zugang zu diesen Dokumenten mit der Begründung, dass ihre Verbreitung den Schutz zum einen des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43) und zum anderen von Gerichtsverfahren im Sinne von Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich dieser Verordnung beeinträchtigen würde, während im Übrigen kein überwiegendes öffentliches Interesse eine solche Verbreitung rechtfertige.

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Am 29. September 2023 stellte die Klägerin einen Zweitantrag auf Zugang zu den Dokumenten gemäß Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 (im Folgenden: Zweitantrag).

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Am 2. Februar 2024 erließ die Generalsekretärin der Kommission den angefochtenen Beschluss.

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Bei dieser Gelegenheit ermittelte die Kommission genauer, welche Dokumente Gegenstand des Antrags sind, nämlich insgesamt 19 Dokumente, die unter 14 Bezeichnungen zusammengefasst sind:

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Im angefochtenen Beschluss bestätigte die Kommission die Verweigerung des vollständigen oder teilweisen Zugangs zu allen angeforderten Dokumenten.

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Die Kommission vertrat erstens die Auffassung, dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente den Zweck zum einen bestimmter Untersuchungstätigkeiten im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 und zum anderen eines laufenden Entscheidungsprozesses im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 dieser Verordnung beeinträchtigen würde.

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Hierzu führte die Kommission im Wesentlichen aus, dass die angeforderten Dokumente im Zusammenhang mit einem noch laufenden Untersuchungsverfahren wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht nach Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 stünden, auf das ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV folgen könne. Die Verbreitung dieser Dokumente könne daher das gegenseitige Vertrauen beeinträchtigen, das den Gesprächen zwischen ihr und der NBS zugrunde liege und mit Hilfe dessen diese davon überzeugt werden solle, ihren Verpflichtungen auf freiwilliger Basis nachzukommen. Darüber hinaus würde diese Verbreitung die Kommission äußerem Druck aussetzen, die Wirksamkeit und den ordnungsgemäßen Ablauf des Untersuchungsverfahrens beeinträchtigen, in den Entscheidungsprozess über die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen die Slowakische Republik eingreifen und den streng bilateralen Charakter dieses letztgenannten Verfahrens verändern.

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Zweitens war die Kommission der Ansicht, dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente den Schutz von Gerichtsverfahren im Sinne von Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 beeinträchtigen würde.

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Die angeforderten Dokumente, die im Rahmen ihres Schriftwechsels mit der NBS erstellt worden seien und interne Standpunkte der NBS enthielten, könnten nämlich nicht von dem Gerichtsverfahren zwischen der Klägerin und der NBS vor dem Správny súd v Bratislave (Verwaltungsgericht Bratislava) getrennt werden. Daher würde die Verbreitung dieser Dokumente die Integrität dieses Gerichtsverfahrens sowie den Grundsatz der Waffengleichheit zwischen den an diesem Verfahren beteiligten Parteien beeinträchtigen.

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Drittens gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse die Verbreitung der angeforderten Dokumente rechtfertige.

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Nach Ansicht der Kommission können zunächst einmal die von der Klägerin vorgetragenen allgemeinen Erwägungen zu den Grundsätzen der Transparenz und der Rechenschaftspflicht nämlich kein solches überwiegendes öffentliches Interesse begründen. Des Weiteren stelle der Nutzen, den die Verbreitung der angeforderten Dokumente für die Klägerin, deren Zulassung entzogen worden sei, und ihre Kunden, deren Versicherungspolicen erloschen seien, zur Verteidigung ihrer Rechte vor Gericht oder zur Kontrolle der Handlungen der NBS hätte, ein privates Interesse dar. Schließlich könne der Nutzen für die Öffentlichkeit, zu erfahren, ob die Handlungen der NBS, insbesondere die Entscheidung über den Entzug der Zulassung, rechtmäßig gewesen seien oder nicht, nicht schwerer als die Gründe für die Nichtverbreitung wiegen. Unter diesen Umständen sei dem öffentlichen Interesse besser gedient, wenn ein ungestörter Ablauf der Untersuchung und ein ordnungsgemäßer Ablauf des vor den slowakischen Gerichten anhängigen Gerichtsverfahrens gewährleistet würden.

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Viertens vertrat die Kommission die Ansicht, dass kein sinnvoller Teilzugang möglich sei, ohne die Interessen zu beeinträchtigen, die durch die oben in den Rn. 14 und 16 genannten Ausnahmen geschützt seien, und dass die angeforderten Dokumente daher vollständig unter diese Ausnahmen fielen.

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Mit Aufforderungsschreiben vom 24. April 2024, das nach Einreichung der vorliegenden Klage versandt worden ist, hat die Kommission beschlossen, gemäß Art. 258 AEUV ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Slowakische Republik mit der Begründung einzuleiten, dass die NBS bei der Ausübung ihrer Aufsichtsbefugnisse gegenüber der Klägerin ihren Verpflichtungen nicht nachgekommen sei.

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Die Klägerin beantragt,

23

Die Kommission, unterstützt von der Slowakischen Republik, beantragt,

24

Zur Begründung ihrer Klage macht die Klägerin fünf Klagegründe geltend: erstens einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, zweitens einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich dieser Verordnung, drittens einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 dieser Verordnung, viertens einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie die Begründungspflicht und fünftens einen Verstoß gegen Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

25

Unter den Umständen des vorliegenden Falls ist zunächst der zweite Klagegrund zu prüfen, der auf einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützt wird. Anschließend sind, soweit erforderlich, die übrigen Klagegründe zu prüfen.

26

Mit ihrem zweiten Klagegrund macht die Klägerin geltend, die Kommission habe gegen Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 verstoßen. Dieser Klagegrund gliedert sich in drei Teile, von denen der erste auf das Fehlen einer Unterscheidung zwischen den Ausnahmeregelungen nach Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich dieser Verordnung und Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 dieser Verordnung, der zweite auf das Fehlen einer Beeinträchtigung des Schutzes des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten im Fall der Verbreitung der angeforderten Dokumente und der dritte auf das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses, das diese Verbreitung rechtfertige, gestützt werden.

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Die Klägerin wirft der Kommission im Wesentlichen vor, die besonderen Voraussetzungen für die Ausnahmeregelungen, die zum einen in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 und zum anderen in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 dieser Verordnung vorgesehen seien, nicht gesondert geprüft zu haben. Dies führe zu einer inkohärenten und lückenhaften Begründung, insbesondere hinsichtlich der zweiten dieser Ausnahmeregelungen.

28

Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.

29

Erstens muss nach ständiger Rechtsprechung die nach Art. 296 AEUV und nach Art. 41 Abs. 2 Buchst. c der Charta der Grundrechte vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Organs, der Einrichtung oder der sonstigen Stelle der Union, die den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen von Art. 296 AEUV genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (vgl. Urteile vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 80 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 30. Januar 2024, Agentsia Patna infrastruktura [Europäische Finanzierung der Straßeninfrastruktur], C‑471/22, EU:C:2024:99, Rn. 25 und 26 und die dort angeführte Rechtsprechung).

30

Nach ständiger Rechtsprechung kann zweitens ein Organ, eine Einrichtung oder eine sonstige Stelle der Union bei der Prüfung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten mehrere der in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 enthaltenen Ablehnungsgründe berücksichtigen (Urteile vom 28. Juni 2012, Kommission/Éditions Odile Jacob,C‑404/10 P, EU:C:2012:393, Rn. 113, und vom 3. Juli 2014, Rat/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, Rn. 100). Daraus folgt, dass die gleichzeitige Geltendmachung mehrerer Ausnahmen nicht als unvereinbar mit den Bestimmungen dieser Verordnung angesehen werden kann (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 5. März 1997, WWF UK/Kommission,T‑105/95, EU:T:1997:26, Rn. 61 und 73).

31

Im vorliegenden Fall hat sich die Kommission im angefochtenen Beschluss kumulativ auf drei verschiedene Ausnahmen gestützt (siehe die Rn. 14 und 16 oben). Die Klägerin bestreitet nicht, dass die Kommission gemäß der oben in Rn. 30 angeführten Rechtsprechung mehrere Ablehnungsgründe berücksichtigen kann.

32

Aus dem Aufbau und dem Inhalt des angefochtenen Beschlusses geht jedoch auch hervor, dass, wie die Klägerin geltend macht, die Kommission die beiden Ausnahmeregelungen, die zum einen in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 und zum anderen in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 dieser Verordnung vorgesehen sind, gemeinsam und nicht getrennt geprüft hat (siehe die Rn. 14 und 15 oben).

33

Entgegen der Behauptung der Klägerin ist diese Vorgehensweise an sich nicht rechtswidrig. Es kann nämlich nicht ausgeschlossen werden, dass identische Tatumstände die Anwendung zweier verschiedener Ausnahmen rechtfertigen könnten, sofern erklärt wird, inwiefern die Verbreitung der betreffenden Dokumente die jeweiligen, durch jede der beiden Ausnahmen geschützten Interessen konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Juli 2014, Rat/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, Rn. 101).

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Erstens beschränkt sich die Klägerin insoweit darauf, der Kommission vorzuwerfen, die Anwendungsvoraussetzungen der beiden oben in Rn. 32 genannten Ausnahmeregelungen „vermischt“ zu haben, ohne diesen Vorwurf jedoch mit Einzelheiten zu untermauern, die eine Beurteilung seiner Stichhaltigkeit ermöglichen würden. Insbesondere stellt sie keinen Rechtsfehler bei der Anwendung dieser Voraussetzungen fest.

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Zweitens macht die Klägerin offenbar geltend, die Begründung sei unzureichend. Im vorliegenden Fall ist die Anwendung der in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmeregelung jedoch durch ausführliche Erwägungen zum Schutz von Untersuchungsaktivitäten hinreichend genau, verständlich und widerspruchsfrei begründet. Somit ist die Kommission hinsichtlich dieser ersten Ausnahmeregelung ihrer Begründungspflicht nach Art. 296 AEUV und Art. 41 Abs. 2 Buchst. c der Charta der Grundrechte, wie sie durch die oben in Rn. 29 angeführte Rechtsprechung ausgelegt werden, nachgekommen.

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Drittens beziehen sich die von der Klägerin vorgebrachten Rügen vor allem auf die formale Begründung und die sachliche Rechtfertigung des – rechtlich eigenständigen – Verweigerungsgrundes, der sich auf die in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahmeregelung stützt. Solche Rügen sind jedoch im Rahmen des zweiten Klagegrundes, der auf einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich dieser Verordnung gestützt wird, nicht relevant.

37

Unter diesen Umständen ist der erste Teil des zweiten Klagegrundes zurückzuweisen.

38

Die Klägerin macht geltend, dass die in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahmeregelung im vorliegenden Fall nicht anwendbar sei. Sie trägt im Wesentlichen vor, dass erstens zum Zeitpunkt der Verweigerung des Zugangs zu den Dokumenten keine Untersuchung im Gang gewesen sei, zweitens, dass im Fall einer Verbreitung der angeforderten Dokumente weder der Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten noch die Vertraulichkeit einer laufenden Untersuchung beeinträchtigt würden, und drittens, dass sich die Kommission nicht auf eine behauptete allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit berufen könne, die sie davon entbinde, eine konkrete und individuelle Prüfung der angeforderten Dokumente oder zumindest der verschiedenen Kategorien von angeforderten Dokumenten vorzunehmen.

39

Die Kommission, unterstützt von der Slowakischen Republik, tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.

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Gemäß Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 verweigern die Organe den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz des Zwecks von Inspektions‑, Untersuchungs- und Audittätigkeiten beeinträchtigt würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.

41

Als Erstes hat der Gerichtshof entschieden, dass, ohne dass eine abschließende Definition der „Untersuchungstätigkeiten“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 entwickelt zu werden braucht, ein strukturiertes und formalisiertes Verfahren der Kommission, dessen Zweck darin besteht, Informationen zu sammeln und zu analysieren, damit ein Organ, eine Einrichtung oder eine sonstige Stelle der Union im Rahmen der Ausübung ihrer Aufgaben nach dem EU- und dem AEU-Vertrag einen Standpunkt vertreten kann, als eine solche Tätigkeit anzusehen ist (Urteil vom 7. September 2017, Frankreich/Schlyter,C‑331/15 P, EU:C:2017:639, Rn. 46).

42

Als Zweites ist Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 so auszulegen, dass diese Bestimmung nur dann anwendbar ist, wenn die Verbreitung der fraglichen Dokumente den Abschluss der betreffenden Inspektions‑, Untersuchungs- und Audittätigkeiten zu gefährden droht (Urteil vom 5. April 2017, Frankreich/Kommission,T‑344/15, EU:T:2017:250, Rn. 86).

43

Daraus folgt, dass grundsätzlich die einzelnen Untersuchungs- oder Inspektionshandlungen noch unter die Ausnahme zum Schutz von Inspektions‑, Untersuchungs- und Audittätigkeiten fallen können, solange die Untersuchungs- oder Inspektionstätigkeiten noch im Gang sind, selbst wenn die konkrete Untersuchung oder Inspektion, die Grundlage des Berichts ist, zu dem Zugang begehrt wird, beendet ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. April 2017, Frankreich/Kommission,T‑344/15, EU:T:2017:250, Rn. 87).

44

Darüber hinaus kann ein Untersuchungsverfahren nicht mit dem Erlass einer endgültigen Entscheidung des betreffenden Organs, der betreffenden Einrichtung oder der betreffenden sonstigen Stelle der Union als abgeschlossen angesehen werden, ohne dass die Möglichkeit einer späteren Nichtigerklärung dieser Entscheidung durch die Unionsgerichte berücksichtigt wird. Nach Art. 266 AEUV kann nämlich die Nichtigerklärung einer solchen Entscheidung dieses Organ, diese Einrichtung oder diese sonstige Stelle veranlassen, neuerlich tätig zu werden, um gegebenenfalls eine neue Entscheidung zu erlassen. Damit kann das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle auch veranlasst sein, den Inhalt der Akte, die sich auf die für nichtig erklärte Entscheidung bezieht, erneut zu verwenden oder diese Akte durch weitere Elemente zu ergänzen. Demzufolge können die Untersuchungstätigkeiten erst dann als abgeschlossen gelten, wenn die Entscheidung des betreffenden Organs, der betreffenden Einrichtung oder der betreffenden sonstigen Stelle bestandskräftig ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW,C‑365/12 P, EU:C:2014:112, Rn. 99).

45

Im Übrigen bezieht sich der Schutz von Untersuchungen auf deren Folgemaßnahmen, soweit diese innerhalb einer angemessenen Frist erfolgen (vgl. Urteil vom 26. Mai 2016, International Management Group/Kommission,T‑110/15, EU:T:2016:322, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung). Dies gilt insbesondere dann, wenn eine auf Unionsebene durchgeführte Untersuchung noch läuft oder gerade abgeschlossen wurde und im letzteren Fall die zuständigen nationalen Behörden noch nicht innerhalb einer angemessenen Frist über das weitere Vorgehen in Bezug auf einen Untersuchungsbericht entschieden haben (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 1. September 2021, Homoki/Kommission, T‑517/19, nicht veröffentlicht, EU:T:2021:529, Rn. 63, und vom 28. September 2022, Agrofert/Parlament,T‑174/21, EU:T:2022:586, Rn. 92).

46

Im vorliegenden Fall hat die Kommission zur Begründung der Anwendung der Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten zwei Arten von Untersuchungen angeführt, nämlich zum einen das wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 gegen die NBS eingeleitete Untersuchungsverfahren und zum anderen ein Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 258 AEUV, das gegen die Slowakische Republik eingeleitet werden könnte (siehe Rn. 15 oben).

47

Die Klägerin macht geltend, dass zum Zeitpunkt der Verweigerung des Zugangs zu den Dokumenten keine Untersuchung im Gang gewesen sei.

48

Erstens sei nämlich die Untersuchung wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 durch die förmliche Stellungnahme vom 13. September 2022 oder spätestens zu dem Zeitpunkt abgeschlossen gewesen, zu dem die NBS dieser förmlichen Stellungnahme nachgekommen sei, indem sie den Entzug der Zulassung bestätigt habe, d. h. am1. Juni 2023. Die Kommission versuche, die Dauer dieser Untersuchung unzulässig zu verlängern, indem sie angeblichen „weiteren Austausch“ und „Überwachungsmaßnahmen“ einbeziehe, die außerhalb des formellen und zeitlichen Rahmens dieser Untersuchung stattgefunden hätten.

49

Zweitens sei zum Zeitpunkt der Verweigerung des Zugangs zu den Dokumenten ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV noch nicht förmlich eingeleitet worden.

50

Zunächst ist zu prüfen, ob das Untersuchungsverfahren wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 zum Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses bereits im Gang war.

51

Als Erstes ist festzustellen, dass das in Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 vorgesehene Untersuchungsverfahren wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht ein strukturiertes und formalisiertes Verfahren darstellt, an dem die EIOPA, die Kommission und die betroffene nationale Behörde beteiligt sind und dessen Ziel die Erhebung und Auswertung von Informationen ist, damit jede dieser drei Behörden im Rahmen der Ausübung ihrer jeweiligen Aufgaben Stellung beziehen kann. Daher stellt ein solches Verfahren gemäß der oben in Rn. 41 angeführten Rechtsprechung eine „Untersuchungstätigkeit“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 dar.

52

Als Zweites steht fest, dass im vorliegenden Fall das Untersuchungsverfahren wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 am 17. März 2022 von der EIOPA eingeleitet worden ist und Anlass zu der Empfehlung vom 16. Mai 2022, die diese Behörde auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 3 dieser Verordnung abgegeben hat, und anschließend zu der förmlichen Stellungnahme der Kommission vom 13. September 2022 auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 4 der genannten Verordnung (siehe die Rn. 3 bis 5 oben) gegeben hat.

53

Als Drittes wurde dieses Verfahren entgegen der Auffassung der Klägerin weder durch die förmliche Stellungnahme vom 13. September 2022 noch durch die Entscheidung über den Entzug der Zulassung, die die NBS am 31. Oktober 2022 gefasst und am 1. Juni 2023 bestätigt hat (siehe Rn. 6 oben), endgültig abgeschlossen.

54

Erstens ist die Entscheidung über den Entzug der Zulassung nämlich Teil des Untersuchungsverfahrens wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010. Diese Entscheidung stellt einen der „Schritte, die [die betreffende nationale Behörde] unternommen hat …, um [der] förmlichen Stellungnahme [der Kommission] nachzukommen“ im Sinne von Art. 17 Abs. 5 dieser Verordnung dar. Insoweit hat die NBS die Kommission mittels zweier Schreiben vom 16. Dezember 2022 und 7. Juni 2023 über diese Entscheidung unterrichtet, wie aus dem Wortlaut (und dem Inhalt) zweier der angeforderten Dokumente mit dem Titel „Unterrichtung der NBS über die Maßnahmen zur Befolgung der förmlichen Stellungnahme [vom 13. September 2022]“ hervorgeht. Es handelt sich somit um eine Folgemaßnahme im Sinne von obiger Rn. 45 oder gegebenenfalls um eine endgültige Entscheidung im Sinne von obiger Rn. 44, die im Anschluss an die Untersuchung von der betreffenden nationalen Behörde innerhalb einer angemessenen Frist ergriffen bzw. erlassen worden ist.

55

Darüber hinaus wird im angefochtenen Beschluss ausdrücklich festgestellt und ist zwischen den Parteien unstreitig, dass die Klägerin zum einen die Entscheidung über den Entzug ihrer Zulassung vor dem Správny súd v Bratislave (Verwaltungsgericht Bratislava) angefochten hat und dass zum anderen dieser Rechtsbehelf zum Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses, nämlich am 2. Februar 2024, noch anhängig war. Somit war die Entscheidung über den Entzug der Zulassung zu diesem Zeitpunkt noch nicht bestandskräftig.

56

Nach der oben in den Rn. 44 und 45 angeführten Rechtsprechung kann ein Untersuchungsverfahren wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 erst dann als abgeschlossen angesehen werden, wenn die von der betreffenden nationalen Behörde im Rahmen dieses Verfahrens getroffene Entscheidung nicht nur ergangen ist, sondern auch bestandskräftig geworden ist. Eine andere Sichtweise würde das ordnungsgemäße Funktionieren dieses Verfahrens gefährden, in dem neben der EIOPA und der Kommission auch die betreffende nationale Behörde im Rahmen der Ausübung ihrer Aufgaben Stellung beziehen muss, wie aus obiger Rn. 51 hervorgeht.

57

Im Übrigen kann die Frage, ob sich die NBS bei dem Erlass der Entscheidung über den Entzug der Zulassung tatsächlich an die förmliche Stellungnahme vom 13. September 2022 gehalten hat, im Rahmen der vorliegenden Klage, die die Rechtmäßigkeit eines Beschlusses über die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten und nicht die Rechtmäßigkeit der Handlungen der NBS betrifft, nicht entschieden werden. Die Klägerin kann somit nicht mit Erfolg geltend machen, dass die Untersuchung wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 zwangsläufig eingestellt worden wäre, wenn die NBS dieser förmlichen Stellungnahme nachgekommen wäre.

58

Zweitens bestand die Möglichkeit, das Untersuchungsverfahren wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 auch nach Erlass der Entscheidung über den Entzug der Zulassung fortzusetzen, falls diese Entscheidung nicht ausgereicht hätte, um die Einhaltung des Unionsrechts sicherzustellen.

59

Wie nämlich die Kommission in ihren Schriftsätzen zu Recht hervorhebt, kann die EIOPA, wenn die betreffende nationale Behörde der förmlichen Stellungnahme der Kommission nicht innerhalb der darin gesetzten Frist nachkommt und bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind, auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 6 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1094/2010 einen an das betreffende Finanzinstitut gerichteten Beschluss im Einzelfall erlassen, der dieses zum Ergreifen aller Maßnahmen verpflichtet, die zur Erfüllung seiner Pflichten im Rahmen des Unionsrechts erforderlich sind, einschließlich der Einstellung jeder Tätigkeit. Die Klägerin hat jedoch weder nachgewiesen noch auch nur geltend gemacht, dass im vorliegenden Fall wenigstens eine der Voraussetzungen, die es der EIOPA ermöglichen, einen solchen Beschluss zu erlassen, nicht erfüllt gewesen wäre.

60

Drittens kann sich die Klägerin im vorliegenden Fall nicht erfolgreich auf den Standpunkt berufen, den die Beschwerdekommission der Europäischen Aufsichtsbehörden in einem Beschluss vom 30. Juli 2024 eingenommen haben soll, der im Rahmen eines von der Klägerin bei der EIOPA gestellten Antrags auf Zugang zu Dokumenten ergangen sei und den Zeitpunkt betreffe, zu dem ein Untersuchungsverfahren wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 als abgeschlossen anzusehen sei. Es ist nämlich darauf hinzuweisen, dass das Gericht im Rahmen seiner Rechtmäßigkeitskontrolle nicht an die Entscheidungspraxis dieser Beschwerdekommission gebunden ist (vgl. entsprechend Urteile vom 26. April 2007, Alcon/HABM,C‑412/05 P, EU:C:2007:252, Rn. 65, und vom 29. September 2021, Tokin/Kommission,T‑343/18, EU:T:2021:636, Rn. 176 [nicht veröffentlicht] sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

61

Viertens bezieht sich entgegen dem Vorbringen der Klägerin der nach der förmlichen Stellungnahme vom 13. September 2022 und teilweise sogar nach der Entscheidung über den Entzug der Zulassung erfolgte Schriftwechsel zwischen der Kommission und der NBS ebenfalls auf das Untersuchungsverfahren wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010. Dieser Schriftwechsel, der in den Dokumenten enthalten ist, die in den letzten sieben Gedankenstrichen oben in Rn. 12 aufgeführt sind, bezog sich nämlich gerade auf die Maßnahmen, die die NBS ergriffen hat oder ergreifen musste, um dieser förmlichen Stellungnahme nachzukommen. Anhand dieses Schriftwechsels konnte die Kommission daher prüfen, ob die NBS dieser förmlichen Stellungnahme tatsächlich nachgekommen ist. Folglich handelte es sich bei dem betreffenden Schriftwechsel um Folgemaßnahmen zur Untersuchung im Sinne der oben in Rn. 45 angeführten Rechtsprechung.

62

Unter diesen Umständen und unter Berücksichtigung der oben in den Rn. 42 bis 45 angeführten Rechtsprechung ist zum einen festzustellen, dass das Untersuchungsverfahren wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 zum Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses noch nicht abgeschlossen war, und zum anderen, dass alle angeforderten Dokumente in zeitlicher Hinsicht unter die Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten fallen konnten.

63

Daraus folgt, dass – ohne dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt geprüft werden müsste, ob zum Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses ebenfalls ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV gegen die Slowakische Republik anhängig war oder zumindest in Betracht gezogen wurde – die Rüge der Klägerin, es habe keine laufende Untersuchung vorgelegen, zurückzuweisen ist.

64

Als Erstes ist darauf hinzuweisen, dass ein Organ, eine Einrichtung oder eine sonstige Stelle der Union, bei dem bzw. der der Zugang zu einem Dokument beantragt wurde, wenn es bzw. sie beschließt, diesen Antrag auf der Grundlage einer der Ausnahmen nach Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 abzulehnen, grundsätzlich erläutern muss, inwiefern der Zugang zu diesem Dokument das Interesse, das durch diese Ausnahme geschützt wird, konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte, wobei die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung bei vernünftiger Betrachtung absehbar sein muss und nicht rein hypothetisch sein darf (vgl. Urteil vom 22. Januar 2020, MSD Animal Health Innovation und Intervet International/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung).

65

Daraus folgt, dass die im Rahmen der Bearbeitung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten erforderliche Prüfung zum einen konkret sein muss und zum anderen in Bezug auf jedes im Antrag bezeichnete Dokument durchgeführt werden muss. Diese Prüfung muss zudem aus der Begründung der Entscheidung hervorgehen (Urteile vom 13. April 2005, Verein für Konsumenteninformation/Kommission,T‑2/03, EU:T:2005:125, Rn. 69 und 70, sowie vom 25. September 2018, Psara u. a./Parlament,T‑639/15 bis T‑666/15 und T‑94/16, EU:T:2018:602, Rn. 103 und 104).

66

Als Zweites haben die Unionsgerichte jedoch in bestimmten Fallkonstellationen anerkannt, dass es einem Organ bzw. einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union grundsätzlich freisteht, sich auf allgemeine Vermutungen zu stützen, die für bestimmte Kategorien von Dokumenten gelten, da für Anträge auf Verbreitung von Dokumenten gleicher Art vergleichbare allgemeine Erwägungen gelten können (vgl. Urteil vom 22. Januar 2020, MSD Animal Health Innovation und Intervet International/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).

67

Der Zweck solcher Vermutungen besteht somit darin, dem betreffenden Organ bzw. der betreffenden Einrichtung oder sonstigen Stelle der Union die Möglichkeit zu geben, sich unter Berufung auf solche allgemeinen Erwägungen auf den Standpunkt zu stellen, dass die Verbreitung bestimmter Kategorien von Dokumenten grundsätzlich das Interesse beeinträchtigt, das durch die von ihm bzw. ihr geltend gemachte Ausnahme geschützt wird, ohne dass es bzw. sie verpflichtet wäre, jedes der angeforderten Dokumente konkret und individuell zu prüfen (vgl. Urteil vom 22. Januar 2020, MSD Animal Health Innovation und Intervet International/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, Rn. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung).

68

Die Verwendung allgemeiner Vermutungen der Vertraulichkeit muss sich auf stichhaltige und überzeugende Gründe stützen. Das betreffende Organ, die betreffende Einrichtung oder die betreffende sonstige Stelle der Union muss, um dem Antragsteller auf Zugang eine allgemeine Vermutung der Nichtverbreitung entgegenhalten zu können, erklären, inwiefern diese Vermutung notwendig ist, um den ordnungsgemäßen Ablauf des im vorliegenden Fall in Rede stehenden Verfahrens sicherzustellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Oktober 2018, Daimler/Kommission,T‑128/14, EU:T:2018:643, Rn. 155 und 156 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

69

Die Unionsgerichte haben in mehreren Urteilen bestimmte Kriterien für die Anerkennung einer allgemeinen Vermutung der Vertraulichkeit aufgestellt.

70

Zum einen kann nach der oben in Rn. 66 angeführten Rechtsprechung der Person, die Zugang zu Dokumenten beantragt, eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit nur dann wirksam entgegengehalten werden, wenn die beantragten Dokumente zu ein und derselben Dokumentenkategorie gehören oder gleichartig sind (vgl. Urteil vom 4. Oktober 2018, Daimler/Kommission,T‑128/14, EU:T:2018:643, Rn. 138 und die dort angeführte Rechtsprechung).

71

Zum anderen kann die Anerkennung einer allgemeinen Vermutung der Vertraulichkeit darauf gestützt werden, dass der Zugang zu den Dokumenten bestimmter Verfahren mit deren ordnungsgemäßem Ablauf unvereinbar ist und diese Verfahren zu beeinträchtigen droht, denn die allgemeinen Vermutungen ermöglichen die Aufrechterhaltung des ordnungsgemäßen Ablaufs dieser Verfahren, indem sie die Einflussnahme Dritter beschränken. Das Vorliegen besonderer Regeln, die den Zugang zu einer Akte, zu Dokumenten oder zu Informationen im Zusammenhang mit einem vor einem Organ, einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union geführten Verfahren beschränken, ist eines der Kriterien, das die Anerkennung einer allgemeinen Vermutung der Vertraulichkeit rechtfertigen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. Mai 2016, International Management Group/Kommission,T‑110/15, EU:T:2016:322, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).

72

In der mündlichen Verhandlung sind die Parteien zur etwaigen Anwendung einer allgemeinen Vermutung der Vertraulichkeit im Rahmen der Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten befragt worden.

73

Die Klägerin macht zum einen geltend, dass die Kommission im angefochtenen Beschluss keine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit angewandt habe, und zum anderen, dass im vorliegenden Fall keine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit anwendbar sei. Insbesondere könne sich die Kommission nicht auf eine angebliche allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit berufen, die für Dokumente im Zusammenhang mit einer Untersuchung wegen eines Verstoßes gegen das Unionsrecht nach Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 gelte.

74

Die Kommission trägt vor, dass sie im angefochtenen Beschluss zu Recht zwei unterschiedliche allgemeine Vermutungen der Vertraulichkeit angewandt habe, nämlich zum einen eine neue Vermutung, die sich auf die im Rahmen von Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 ausgetauschten Dokumente beziehe, und zum anderen eine bestehende Vermutung, die sich auf Dokumente beziehe, die im Zusammenhang mit einem Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV stünden. Sie ist der Auffassung, dass die angeforderten Dokumente ebenso wie die in den Akten eines EU-Pilotverfahrens enthaltenen Dokumente von einer allgemeinen Vermutung der Vertraulichkeit erfasst seien.

75

Die Slowakische Republik befürwortet ebenfalls die Anwendung einer allgemeinen Vermutung der Vertraulichkeit auf Dokumente, die im Zusammenhang mit einem Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV stehen.

76

Als Erstes ist zu prüfen, ob die Kommission im angefochtenen Beschluss eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit angewandt hat.

77

Insoweit trifft es zu, dass die Kommission im angefochtenen Beschluss im Rahmen der Anwendung der Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten nicht ausdrücklich auf eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit Bezug genommen hat.

78

Aus dem angefochtenen Beschluss geht jedoch hervor, dass die Kommission die Anwendung dieser Ausnahme allgemein begründet hat, ohne zwischen den verschiedenen angeforderten Dokumenten zu unterscheiden. Konkret hat sie zunächst die Funktionsweise des in Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 vorgesehenen Untersuchungsverfahrens wegen Verstößen gegen das Unionsrecht beschrieben und dessen Zweck dargelegt. Anschließend hat sie anhand allgemeiner Erwägungen erläutert, dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente den Schutz des mit ihren Untersuchungstätigkeiten und Folgemaßnahmen verfolgten Zwecks gefährden könnte, erstens, indem sie das gegenseitige Vertrauen in die Gespräche zwischen der Kommission und der NBS untergraben würde und die NBS davon abhalten würde, ihren Verpflichtungen auf freiwilliger Basis nachzukommen, zweitens, indem sie die Kommission äußerem Druck aussetzen würde, und drittens, indem sie die Wirksamkeit und den ordnungsgemäßen Ablauf dieses Untersuchungsverfahrens beeinträchtigen würde. Schließlich kam sie zu dem Schluss, dass der Zugang zu „allen angeforderten Dokumenten“ verweigert werden müsse und dass diese im Übrigen „vollständig“ unter die geltend gemachten Ausnahmen fielen.

79

In Anbetracht all dieser Aspekte ist offenkundig, dass die Kommission im angefochtenen Beschluss stillschweigend, aber zwangsläufig eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit angewandt hat, die sich auf alle Dokumente bezieht, die mit der Durchführung und Weiterverfolgung eines Untersuchungsverfahrens wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 in Verbindung stehen.

80

Entgegen dem, was die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgebracht hat, reicht der bloße Umstand, dass die Kommission im angefochtenen Beschluss nicht ausdrücklich auf den Begriff der allgemeinen Vermutung der Vertraulichkeit Bezug genommen hat, nicht aus, um diesen Beschluss mit einem Begründungsmangel zu behaften oder das Gericht daran zu hindern, die oben in Rn. 79 erwähnte allgemeine Vertraulichkeitsvermutung zu berücksichtigen. Es ist nämlich daran zu erinnern, dass eine Begründung auch implizit gegeben werden kann, sofern sie es den Betroffenen ermöglicht, die Gründe für die getroffenen Maßnahmen zu erfahren, und dem zuständigen Gericht ausreichende Angaben an die Hand gibt, damit es seine Kontrolle wahrnehmen kann (vgl. Urteil vom 25. März 2015, Central Bank of Iran/Rat,T‑563/12, EU:T:2015:187, Rn. 77 und die dort angeführte Rechtsprechung; Urteil vom 13. Juli 2018, K. Chrysostomides & Co. u. a./Rat u. a., T‑680/13, EU:T:2018:486, Rn. 394). Im vorliegenden Fall ergab sich jedoch, wie die Kommission übrigens in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben hat, eindeutig aus dem Wortlaut des angefochtenen Beschlusses, dass nach der Argumentation dieses Organs die angeführten Erwägungen für alle Dokumente und deren gesamten Inhalt gelten. Im Übrigen geht aus den von der Klägerin zunächst in ihrer Klageschrift und dann in ihrer Erwiderung vorgebrachten Rügen hervor, dass sie sehr wohl erkannt hatte, dass die Kommission übergreifend keinerlei Unterscheidung zwischen den verschiedenen Dokumenten und den verschiedenen Teilen dieser Dokumente vorgenommen hatte und dass dieses Organ daher bei der Begründung seines Standpunkts bezüglich der Vertraulichkeit der angeforderten Dokumente einen auf Vermutungen beruhenden und allgemeinen Ansatz verfolgt hatte.

81

Als Zweites ist zu prüfen, ob sich die Kommission auf eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit berufen konnte, die für alle Dokumente im Zusammenhang mit einem Untersuchungsverfahren wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht nach Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 gilt.

82

Diesbezüglich ist erstens festzustellen, dass das in Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 vorgesehene Untersuchungsverfahren wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht hinreichend strukturiert und formalisiert ist, um die damit zusammenhängenden Dokumente genau abzugrenzen und zu identifizieren. Im vorliegenden Fall steht im Übrigen fest, dass die beantragten Dokumente, die oben in Rn. 12 aufgeführt sind, in den ersten beiden Fällen zwischen der EIOPA und der NBS und in den übrigen 17 Fällen zwischen der Kommission und der NBS im Rahmen desselben gegen die NBS gerichteten Untersuchungsverfahrens ausgetauscht wurden. Diese Dokumente sind somit Teil derselben Verwaltungsakte und gehören daher alle zu derselben Kategorie (vgl. entsprechend Urteil vom 4. Oktober 2018, Daimler/Kommission,T‑128/14, EU:T:2018:643, Rn. 141).

83

Zweitens hat die Kommission im Einklang mit der oben in Rn. 68 angeführten Rechtsprechung im angefochtenen Beschluss stichhaltige und überzeugende Gründe angeführt, die die Anwendung einer allgemeinen Vermutung der Vertraulichkeit unter den Umständen des vorliegenden Falls rechtfertigen, wie oben in Rn. 78 dargelegt worden ist. Die Klägerin bestreitet nicht die Relevanz dieser Gesichtspunkte für die Anerkennung einer allgemeinen Vertraulichkeitsvermutung, die sich auf die im Rahmen von Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 ausgetauschten Dokumente bezieht.

84

Drittens enthält das in Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 vorgesehene Untersuchungsverfahren wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht spezifische Vorschriften, die die Weitergabe von Informationen, die im Rahmen eines solchen Verfahrens erlangt oder festgestellt wurden, einschränken. Nach Art. 70 Abs. 1 bis 3 dieser Verordnung unterliegen die EIOPA und ihre Bediensteten den Anforderungen des Berufsgeheimnisses und dürfen keine vertraulichen oder unter das Berufsgeheimnis fallenden Informationen weitergeben, die sie erhalten oder mit den zuständigen nationalen Behörden austauschen. Es ist ferner zu beachten, dass für das von einer solchen Untersuchung betroffene Finanzinstitut kein Zugang zu den Akten oder Dokumenten im Zusammenhang mit einem Untersuchungsverfahren wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht nach Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 vorgesehen ist. Daraus folgt, dass auch das in der oben in Rn. 71 angeführten Rechtsprechung genannte Kriterium erfüllt ist.

85

Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die Dokumente, die zwischen der EIOPA, der Kommission und der betreffenden nationalen Behörde im Rahmen eines Untersuchungsverfahrens wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht nach Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 ausgetauscht wurden, unter eine allgemeine Vertraulichkeitsvermutung fallen.

86

Es ist klarzustellen, dass diese allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit, die speziell mit dem in Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 vorgesehenen Untersuchungsverfahren wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht verbunden ist, sich von den Vermutungen unterscheidet, die die Unionsgerichte bereits in Bezug auf zum einen während des Vorverfahrens eines Vertragsverletzungsverfahrens (Urteil vom 14. November 2013, LPN und Finnland/Kommission, C‑514/11 P und C‑605/11 P, EU:C:2013:738, Rn. 65) und zum anderen im Rahmen eines EU-Pilotverfahrens (Urteil vom 11. Mai 2017, Schweden/Kommission,C‑562/14 P, EU:C:2017:356, Rn. 51) erstellte und ausgetauschte Dokumente anerkannt haben.

87

Somit ist die Rüge der Klägerin, wonach sich die Kommission im vorliegenden Fall nicht auf eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit berufen könne, zurückzuweisen.

88

Die Klägerin weist auf die Verpflichtung zu einer konkreten und individuellen Prüfung jedes einzelnen Dokuments hin, das Gegenstand eines Antrags auf Zugang sei. Sie fügt hinzu, dass die Kommission selbst im Fall der Anwendung einer allgemeinen Vermutung der Vertraulichkeit zumindest hätte prüfen müssen, ob die verschiedenen Dokumentenkategorien nicht eine unterschiedliche Behandlung erforderten.

89

Die Kommission ist der Ansicht, dass sie nicht verpflichtet gewesen sei, eine konkrete und individuelle Prüfung der angeforderten Dokumente vorzunehmen, da die im angefochtenen Beschluss dargelegten Argumente offensichtlich für alle diese Dokumente gölten und diese alle einer allgemeinen Vermutung der Vertraulichkeit unterlägen.

90

Insoweit genügt es als Erstes festzustellen, dass sich aus obiger Rn. 85 ergibt, dass für die angeforderten Dokumente eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit galt, so dass die Kommission gemäß der oben in Rn. 67 angeführten Rechtsprechung nicht verpflichtet war, jedes dieser Dokumente konkret und individuell zu prüfen.

91

Als Zweites wurden die angeforderten Dokumente im Rahmen desselben Untersuchungsverfahrens ausgetauscht, beziehen sich auf dieselben Verwaltungsakten und gehören somit derselben Kategorie an (siehe Rn. 82 oben). Daraus folgt, dass die Kommission auch nicht verpflichtet war, verschiedene Kategorien oder Unterkategorien von Dokumenten zu unterscheiden und zu prüfen, ob diese eine unterschiedliche Behandlung erfordern. Denn ein solches Erfordernis nähme der allgemeinen Vermutung der Vertraulichkeit einen Teil ihrer praktischen Wirksamkeit, nämlich es der Kommission zu ermöglichen, auf einen allgemeinen Zugangsantrag allgemein zu antworten (vgl. entsprechend Urteil vom 14. November 2013, LPN und Finnland/Kommission, C‑514/11 P und C‑605/11 P, EU:C:2013:738, Rn. 68). Im Übrigen führt die Klägerin nicht aus, worin diese verschiedenen Kategorien oder Unterkategorien von Dokumenten bestehen sollen, und beschränkt sich auf den Hinweis, dass diese allein anhand der Titel der Dokumente unterschieden werden könnten.

92

Folglich ist die Rüge der Klägerin, es sei keine konkrete und individuelle Prüfung der angeforderten Dokumente oder zumindest der verschiedenen Kategorien angeforderter Dokumente durchgeführt worden, als ins Leere gehend zurückzuweisen.

93

Die Anerkennung einer allgemeinen Vermutung der Vertraulichkeit ermöglicht es dem betreffenden Organ, der betreffenden Einrichtung oder betreffenden sonstigen Stelle der Union festzustellen, dass die Verbreitung von Dokumenten derselben Art oder derselben Kategorie grundsätzlich den Schutz eines der in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 aufgezählten Interessen beeinträchtigen würde (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. November 2013, LPN und Finnland/Kommission, C‑514/11 P und C‑605/11 P, EU:C:2013:738, Rn. 48).

94

Diese allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit schließt jedoch nicht das Recht für den Antragsteller auf Zugang aus, darzulegen, dass diese Vermutung für ein bestimmtes Dokument, um dessen Verbreitung ersucht wird, nicht gilt, oder dass gemäß Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung des betreffenden Dokuments besteht (Urteile vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau,C‑139/07 P, EU:C:2010:376, Rn. 62, und vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW,C‑365/12 P, EU:C:2014:112, Rn. 100).

95

Die Klägerin macht erstens geltend, dass mangels einer laufenden Untersuchung und insbesondere mangels der Einleitung der vorprozessualen Phase eines Vertragsverletzungsverfahrens kein Verstoß gegen den Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten sowie gegen die Vertraulichkeit der mit einer Untersuchung zusammenhängenden Dokumente festgestellt werden könne. Die Kommission könne sich auch nicht auf die etwaige Beeinträchtigung einer künftigen und hypothetischen Untersuchung berufen.

96

Insoweit ist festzustellen, dass diese Argumentation auf einer falschen Prämisse beruht. Es wurde nämlich aufgezeigt, dass unabhängig von der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV die Untersuchung wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht nach Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 zum Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses noch im Gang war (siehe die Rn. 62 und 63 oben).

97

Zweitens bringt die Klägerin vor, die Kommission hätte zu dem Schluss kommen müssen, dass die angeblich angewandte allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit im vorliegenden Fall nicht herangezogen werden könne. Sie bringt jedoch keine konkreten Anhaltspunkte zur Stützung dieser Behauptung vor und weist insbesondere nicht nach, dass eines oder mehrere der angeforderten Dokumente nicht unter diese Vermutung fielen. Insbesondere ist ihr Vorbringen, wonach der „weitere Austausch“ zwischen der Kommission und der NBS außerhalb des formellen und zeitlichen Rahmens der Untersuchung wegen eines Verstoßes gegen das Unionsrecht nach Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 liege, oben in den Rn. 61 und 62 zurückgewiesen worden.

98

Drittens ist die Klägerin der Ansicht, dass eine Einmischung oder ein Druck seitens der Öffentlichkeit im Rahmen des später gegen die Slowakische Republik auf der Grundlage von Art. 258 AEUV eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens höchst unwahrscheinlich gewesen sei. Ein solches Vorbringen ist im Hinblick auf die Anfechtung des Vorliegens einer Beeinträchtigung des Zwecks von Untersuchungen wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 jedoch irrelevant, da für die diese Untersuchungen betreffenden Dokumente und insbesondere für die angeforderten Dokumente eine gesonderte allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit gilt (siehe die Rn. 85 und 90 oben).

99

Unter diesen Umständen ist die Rüge der Klägerin, wonach der Zweck von Untersuchungstätigkeiten nicht beeinträchtigt werden würde, und folglich der zweite Teil des zweiten Klagegrundes insgesamt zurückzuweisen.

100

Die Klägerin verweist auf ihre im Rahmen des zweiten Teils des ersten Klagegrundes entwickelte Argumentation, wonach im vorliegenden Fall ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der angeforderten Dokumente bestehe.

101

Die Kommission, unterstützt von der Slowakischen Republik, tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.

102

Es ist darauf hinzuweisen, dass ein Organ, eine Einrichtung oder eine sonstige Stelle der Union bei der Anwendung einer der Ausnahmen des Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 das besondere Interesse, das durch die Nichtverbreitung des betreffenden Dokuments geschützt werden soll, u. a. gegen das allgemeine Interesse an der Zugänglichmachung dieses Dokuments abwägen muss, und zwar unter Berücksichtigung der Vorteile, die sich aus einer größeren Transparenz ergeben (vgl. Urteile vom 17. Oktober 2013, Rat/Access Info Europe,C‑280/11 P, EU:C:2013:671, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 3. Juli 2014, Rat/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).

103

Es obliegt jedoch dem Antragsteller auf Zugang, konkrete Umstände anzuführen, die ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der betreffenden Dokumente begründen (Urteile vom 14. November 2013, LPN und Finnland/Kommission, C‑514/11 P und C‑605/11 P, EU:C:2013:738, Rn. 94, und vom 16. Juli 2015, ClientEarth/Kommission,C‑612/13 P, EU:C:2015:486, Rn. 90).

104

Dabei muss sich zum einen das überwiegende öffentliche Interesse an der Verbreitung eines Dokuments nicht notwendigerweise von den Grundsätzen unterscheiden, auf denen die Verordnung Nr. 1049/2001 aufbaut. Allgemeine Erwägungen allein sind jedoch nicht geeignet, darzutun, dass der Transparenzgrundsatz im vorliegenden Fall eine besondere Dringlichkeit aufweist, die gegenüber den Gründen für die Verweigerung der Freigabe der fraglichen Informationen schwerer hätte wiegen können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. November 2013, LPN und Finnland/Kommission, C‑514/11 P und C‑605/11 P, EU:C:2013:738, Rn. 92 und 93).

105

Zum anderen ist das Interesse an der Erleichterung der Ausübung der Rechte Einzelner, indem es ihnen ermöglicht wird, Dokumente zu verwenden, um ihre Verteidigung vor den nationalen Gerichten zu erleichtern, ein privates und kein öffentliches Interesse (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Juli 2016, Sea Handling/Kommission, C‑271/15 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2016:557, Rn. 97 und 99, sowie vom 25. September 2014, Spirlea/Kommission,T‑306/12, EU:T:2014:816, Rn. 99). Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Übermittlung von Dokumenten zum Zweck der Ausübung der Verteidigungsrechte einer Person lediglich deren Verbreitung an diese eine Person bedeutet, im Gegensatz zur Verbreitung nach der Verordnung Nr. 1049/2001, durch die diese Dokumente für jedermann zugänglich werden. Der Umstand, dass die betreffenden Dokumente in sehr vielen Verfahren verwendet werden könnten, ändert an dieser Würdigung nichts, da grundsätzlich nicht davon ausgegangen werden kann, dass die Addition privater Interessen sie in ein öffentliches Interesse verwandelt (Urteil vom 9. Oktober 2018, Pint/Kommission, T‑634/17, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:662, Rn. 59).

106

Im vorliegenden Fall macht die Klägerin als Erstes geltend, dass die Kommission keine Abwägung der betroffenen Interessen vorgenommen habe, nämlich zum einen des Schutzes der Interessen, die durch die von der Kommission geltend gemachten Ausnahmen geschützt seien, und zum anderen des öffentlichen Interesses an der Zugänglichmachung der angeforderten Dokumente.

107

Hierzu ist festzustellen, dass die Kommission im angefochtenen Beschluss erklärt hat, dass die von der Klägerin geltend gemachten Interessen, insbesondere das Recht der Öffentlichkeit auf Auskunft darüber, ob die Maßnahmen der NBS und der Entzug ihrer Zulassung rechtmäßig gewesen seien, keinen Vorrang vor den Ausnahmen haben könnten, die eine Nichtverbreitung rechtfertigten. Unter diesen Umständen ist die Behauptung der Klägerin, die Kommission habe keine Abwägung der betroffenen Interessen vorgenommen, unzutreffend.

108

Als Zweites macht die Klägerin geltend, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse daran bestehe, dass gemäß dem Grundsatz der Transparenz die wichtigsten Dokumente, die im Rahmen der Untersuchungsverfahren wegen Verstößen gegen das Unionsrecht gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 erstellt worden seien, und insbesondere die von der EIOPA abgegebenen Empfehlungen und die von der Kommission abgegebenen förmlichen Stellungnahmen verbreitet würden, um die Kontrolle über den Ablauf dieser Verfahren zu ermöglichen und die Legitimität des Entscheidungsprozesses sowie das Vertrauen der Öffentlichkeit zu gewährleisten. Diese Untersuchungsverfahren seien von großer Bedeutung und könnten schwerwiegende Folgen für die betroffenen Finanzinstitute, für die Versicherungsnehmer und damit für die Stabilität des Versicherungsmarkts in den Mitgliedstaaten haben. Dieses öffentliche Interesse beruhe zum einen nicht ausschließlich auf privaten Interessen und habe zum anderen Vorrang vor den von der Kommission vorgebrachten Gegenargumenten.

109

Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass, wie die Kommission im angefochtenen Beschluss und später in der mündlichen Verhandlung zu Recht festgestellt hat und wie aus der oben in Rn. 105 angeführten Rechtsprechung hervorgeht, der Nutzen, den die Verbreitung der angeforderten Dokumente für die Klägerin und ihre Kunden hätte, privaten Interessen zuzuordnen ist.

110

Ferner reichen gemäß der oben in Rn. 104 angeführten Rechtsprechung allgemeine Erwägungen, die sich aus dem Grundsatz der Transparenz ableiten, für sich genommen nicht aus, um das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses zu begründen.

111

Schließlich erscheint das öffentliche Interesse an der Verbreitung von Dokumenten, die im Rahmen eines Untersuchungsverfahrens wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht gemäß Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 erstellt wurden, begrenzt. Entgegen dem Vorbringen der Klägerin hat ein solches Interesse im vorliegenden Fall nicht den Charakter eines überwiegenden öffentlichen Interesses, das gegenüber den Gründen für die Verweigerung der Verbreitung der angeforderten Dokumente, nämlich im vorliegenden Fall dem Schutz des Zwecks der auf dieser Grundlage durchgeführten Untersuchungstätigkeiten, schwerer wiegen könnte. Wie die Kommission erläutert, würde die Verbreitung dieser Dokumente – weit davon entfernt, die Stabilität des Versicherungsmarkts in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten – vielmehr die Tätigkeiten der Behörden beeinträchtigen, die für das reibungslose Funktionieren und die Stabilität dieser Märkte zuständig sind.

112

Im Übrigen steht fest, dass die Öffentlichkeit durch die Veröffentlichung von Pressemitteilungen zur Empfehlung vom 16. Mai 2022, zur förmlichen Stellungnahme vom 13. September 2022 und zur Entscheidung über den Entzug der Zulassung zwar nur in geringem Umfang, für ihre Zwecke jedoch ausreichend informiert wurde.

113

Unter diesen Umständen hat die Klägerin nicht nachgewiesen, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliegt, das die Verbreitung der angeforderten Dokumente rechtfertigen würde.

114

Somit ist der dritte Teil des zweiten Klagegrundes und folglich der zweite Klagegrund insgesamt zurückzuweisen.

115

Mit ihrem ersten und ihrem dritten Klagegrund macht die Klägerin geltend, die Kommission habe gegen Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 bzw. gegen Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 dieser Verordnung verstoßen. Damit beanstandet die Klägerin die Rechtmäßigkeit der Begründung des angefochtenen Beschlusses, auf deren Grundlage die Kommission die Ausnahmeregelungen zum Schutz gerichtlicher Verfahren einerseits und zum Schutz eines laufenden Entscheidungsprozesses andererseits angewandt habe.

116

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass, wenn einige der in einem Rechtsakt angeführten Gründe für sich genommen diesen Rechtsakt rechtlich hinreichend rechtfertigen können, die etwaige Fehlerhaftigkeit anderer seiner Gründe sich jedenfalls nicht auf seinen verfügenden Teil auswirkt. Im Übrigen entspricht es ständiger Rechtsprechung, dass ein Klagegrund, der, auch wenn er begründet wäre, nicht geeignet ist, zu der vom Kläger angestrebten Nichtigerklärung zu führen, ins Leere geht (vgl. Urteil vom 14. Dezember 2005, Honeywell/Kommission,T‑209/01, EU:T:2005:455, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung; Urteil vom 15. September 2021, Frankreich/ECHA, T‑127/20, nicht veröffentlicht, EU:T:2021:572, Rn. 32).

117

Was aber den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten angeht, so stellt jede in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme einen ausreichenden Grund für die Verweigerung des Zugangs dar (vgl. entsprechend Urteil vom 13. September 2000, Denkavit Nederland/Kommission,T‑20/99, EU:T:2000:209, Rn. 42).

118

Da es der Klägerin im vorliegenden Fall im Rahmen ihres zweiten Klagegrundes nicht gelungen ist, den auf die Ausnahme nach Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützten Verweigerungsgrund zu entkräften, müssen der erste und der dritte Klagegrund, mit denen die beiden anderen Verweigerungsgründe angefochten werden, somit als ins Leere gehend zurückgewiesen werden.

119

Mit ihrem vierten Klagegrund macht die Klägerin geltend, dass die Kommission bei der Verweigerung des teilweisen Zugangs zu den angeforderten Dokumenten zum einen gegen Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 sowie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen und zum anderen den angefochtenen Beschluss mit einem Begründungsmangel behaftet habe. Die Kommission habe nämlich weder erläutert, warum ein sinnvoller teilweiser Zugang nicht möglich sei, noch zwischen den verschiedenen angeforderten Dokumenten oder den verschiedenen Teilen dieser Dokumente unterschieden, und auch nicht dargelegt, dass die geltend gemachten Ausnahmen tatsächlich auf alle diese Dokumente und alle Teile davon anwendbar seien.

120

Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.

121

Gemäß Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 werden, wenn nur Teile des angeforderten Dokuments einer der Ausnahmen unterliegen, die übrigen Teile des Dokuments freigegeben.

122

Es ist daran zu erinnern, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit das befasste Organ, die befasste Einrichtung oder die befasste sonstige Stelle der Union verpflichtet, den teilweisen Zugang zu einem Dokument vorzusehen (Urteil vom 6. Dezember 2001, Rat/Hautala,C‑353/99 P, EU:C:2001:661, Rn. 27; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 7. Februar 2018, Access Info Europe/Kommission,T‑851/16, EU:T:2018:69, Rn. 117 und 118 sowie die dort angeführte Rechtsprechung). Dieses Erfordernis setzt grundsätzlich eine konkrete und individuelle Prüfung des Inhalts jedes Dokuments voraus (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 6. Juli 2006, Franchet und Byk/Kommission, T‑391/03 und T‑70/04, EU:T:2006:190, Rn. 117, und vom 23. September 2015, ClientEarth und International Chemical Secretariat/ECHA, T‑245/11, EU:T:2015:675, Rn. 230).

123

Es ist jedoch entschieden worden, dass Dokumente, für die eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit gilt, nicht von der Verpflichtung zur vollständigen oder teilweisen Verbreitung ihres Inhalts erfasst sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 28. Juni 2012, Kommission/Éditions Odile Jacob,C‑404/10 P, EU:C:2012:393, Rn. 133, und vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW,C‑365/12 P, EU:C:2014:112, Rn. 134). In diesem Fall ist die Kommission berechtigt, auf den Antrag auf Zugang zu Dokumenten allgemein zu antworten, ohne eine konkrete und individuelle Prüfung des Inhalts jedes einzelnen der betreffenden Dokumente vorzunehmen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. November 2013, LPN und Finnland/Kommission, C‑514/11 P und C‑605/11 P, EU:C:2013:738, Rn. 68).

124

Im vorliegenden Fall ergibt sich aus der Prüfung des zweiten Klagegrundes, dass für die angeforderten Dokumente eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit gilt (siehe Rn. 90 oben), die von der Klägerin nicht widerlegt wurde (siehe die Rn. 97 und 113 oben).

125

Daraus folgt erstens, dass die Kommission zum einen gemäß der oben in Rn. 123 angeführten Rechtsprechung nicht verpflichtet war, jedes der angeforderten Dokumente im Hinblick auf die Möglichkeit der Gewährung eines teilweisen Zugangs zu dem einen oder anderen dieser Dokumente einer konkreten und individuellen Prüfung zu unterziehen, und zum anderen rechtmäßig davon ausgehen konnte, dass diese Dokumente vollständig unter die Ausnahmeregelung von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 fallen.

126

Folglich ist das Vorbringen der Klägerin, der angefochtene Beschluss verstoße gegen Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 sowie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, unbegründet.

127

Zweitens ist in dem oben in Rn. 124 angesprochenen Zusammenhang die Verweigerung des teilweisen Zugangs als formell hinreichend begründet anzusehen, sofern im angefochtenen Beschluss auf die Möglichkeit der Gewährung eines teilweisen Zugangs zu den angeforderten Dokumenten hingewiesen wird und darin festgestellt wird, dass diese vollständig unter die von der Kommission geltend gemachten Ausnahmen fallen (vgl. entsprechend Urteile vom 25. März 2015, Sea Handling/Kommission, T‑456/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2015:185, Rn. 92, und vom 7. September 2017, AlzChem/Kommission, T‑451/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:588, Rn. 96 und 97).

128

Im Übrigen hat die Kommission – wenn auch ohne weitere Erläuterung – darauf hingewiesen, dass kein sinnvoller Teilzugang möglich sei, ohne die durch die geltend gemachten Ausnahmen geschützten Interessen zu beeinträchtigen. Doch eine solche Begründung reicht – mag sie auch knapp sein – angesichts der Notwendigkeit, keine Informationen preiszugeben, die insbesondere unter die Ausnahmeregelung von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 fallen, aus (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 1. Februar 2007, Sison/Rat,C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 82, und vom 7. Februar 2018, Access Info Europe/Kommission,T‑851/16, EU:T:2018:69, Rn. 122).

129

Somit ist das Vorbringen der Klägerin, der angefochtene Beschluss verstoße gegen die sich aus Art. 296 AEUV ergebende Begründungspflicht, ebenfalls unbegründet.

130

Der vierte Klagegrund ist mithin zurückzuweisen.

131

Die Klägerin macht geltend, die Kommission habe ihr durch Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta der Grundrechte garantiertes Recht auf Aktenzugang verletzt. Sie bringt erstens vor, dass bei der Kommission ebenfalls ein Antrag auf Zugang zu einer Akte gestellt worden sei, zweitens, dass die Generalsekretärin der Kommission, die den angefochtenen Beschluss erlassen habe, für die Entscheidung über diesen Antrag zuständig gewesen sei, drittens, dass die angeforderten Dokumente Teil einer Verwaltungsakte seien, die sie in erheblichem Maß betreffe, und viertens, dass die Kommission verpflichtet gewesen sei, ihr Zugang zu dieser Akte zu gewähren.

132

Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.

133

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass Art. 41 der Charta der Grundrechte, der sich auf das Recht auf eine gute Verwaltung bezieht, in Abs. 2 Buchst. b festlegt, dass dieses Recht insbesondere „das Recht einer jeden Person auf Zugang zu den sie betreffenden Akten unter Wahrung des legitimen Interesses der Vertraulichkeit sowie des Berufs- und Geschäftsgeheimnisses“ beinhaltet.

134

Art. 42 der Charta der Grundrechte, der sich auf das Recht auf Zugang zu Dokumenten bezieht, sieht seinerseits vor, dass jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat das „Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, unabhängig von der Form der für diese Dokumente verwendeten Träger“ haben. Die Verordnung Nr. 1049/2001 legt die Bedingungen und Modalitäten für die Ausübung dieses Rechts in Bezug auf Dokumente des Europäischen Parlaments, des Rates der Europäischen Union und der Kommission fest.

135

Bei den Regelungen für den Zugang zu Dokumenten und für den Zugang zu Akten handelt es sich somit um zwei getrennte Regelungen, die unterschiedlichen Verfahren unterliegen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. November 2024, MeSoFa/EZB, T‑790/22, nicht veröffentlicht, EU:T:2024:783, Rn. 29). Beide setzen jedenfalls einen Antrag voraus (Urteil vom 11. Dezember 2014, Heli-Flight/EASA,T‑102/13, EU:T:2014:1064, Rn. 51).

136

Im vorliegenden Fall ist als Erstes festzustellen, dass der Erstantrag, obwohl er hauptsächlich aus der Verordnung Nr. 1049/2001 abgeleitet wird und Art. 41 der Charta der Grundrechte nicht erwähnt, bestimmte Elemente enthält, die einen Antrag auf Aktenzugang stützen können. Zum einen werden darin nämlich die Art. 47 und 48 dieser Charta angeführt, und zum anderen wird darin betont, dass die Klägerin die angeforderten Dokumente benötige, um ihre „Verteidigung“ im Rahmen eines von der NBS gegen sie eingeleiteten „Sanktionsverfahrens“, das zum Entzug ihrer Zulassung geführt habe, vorzubereiten.

137

Der Zweitantrag hingegen stützt sich seinerseits eindeutig und ausschließlich auf die Verordnung Nr. 1049/2001 sowie auf Art. 42 der Charta der Grundrechte. Er enthält weder einen Verweis auf Art. 41 dieser Charta noch auf das Recht auf Aktenzugang. Darüber hinaus werden darin im Gegensatz zum Erstantrag weder die Art. 47 und 48 dieser Charta noch die Verteidigungsrechte der Klägerin als Grundlage für den Antrag auf Zugang angeführt. Nur beiläufig und ausschließlich zum Zweck der Anfechtung der Anwendung der Ausnahmeregelung zum Schutz von Gerichtsverfahren im Sinne von Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 werden im Zweitantrag das Recht der Klägerin auf eine „effektive Verteidigung“ sowie der Umstand erwähnt, dass die angeforderten Dokumente diese beträfen.

138

Als Zweites entscheidet der angefochtene Beschluss lediglich über den von der Klägerin auf der Grundlage von Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestellten Zweitantrag. Er prüft weder das Recht der Klägerin auf Zugang zu ihrer Akte nach Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta der Grundrechte, noch erwähnt er dieses. Er geht auch nicht auf die Art. 47 und 48 dieser Charta oder auf die Verteidigungsrechte der Klägerin ein. Ferner stuft er das Interesse, das die Verbreitung der angeforderten Dokumente für die Klägerin im Hinblick auf die Vorbereitung ihrer Verteidigung vor nationalen Gerichten haben könnte, als privater Natur und damit im Rahmen der Verordnung Nr. 1049/2001 als irrelevant ein (siehe Rn. 19 oben).

139

Im Übrigen wird gemäß dem damals anwendbaren Art. 4 Abs. 1 der Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1049/2001, die der Geschäftsordnung der Kommission (ABl. 2000, L 308, S. 26) in der durch den Beschluss 2001/937/EG, EGKS, Euratom der Kommission vom 5. Dezember 2001 (ABl. 2001, L 345, S. 94) geänderten Fassung beigefügt sind, die Entscheidungsbefugnis über Zweitanträge auf Zugang zu Dokumenten grundsätzlich dem Generalsekretär dieses Organs übertragen. Im vorliegenden Fall geht jedoch aus den Erläuterungen der Kommission hervor, dass ihrem Generalsekretär keine Befugnis übertragen wurde, Anfechtungen gegen Entscheidungen über die Verweigerung des Aktenzugangs zu prüfen.

140

Unter diesen Umständen lag der Generalsekretärin der Kommission, der Urheberin des angefochtenen Beschlusses, kein Antrag auf Aktenzugang vor, und sie traf insoweit keine Entscheidung und konnte auch keine treffen. Daraus folgt, dass die Klägerin der Kommission im Rahmen einer Klage gegen den angefochtenen Beschluss nicht wirksam vorwerfen kann, ihr kein Recht auf Aktenzugang auf der Grundlage von Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta der Grundrechte zuerkannt zu haben (vgl. entsprechend Urteile vom 20. Dezember 2023, OCU/SRB, T‑496/18, nicht veröffentlicht, EU:T:2023:857, Rn. 32 bis 35 und 38, sowie vom 13. November 2024, Kargins/Kommission, T‑110/23, nicht veröffentlicht, EU:T:2024:805, Rn. 137 und 138).

141

Folglich ist der fünfte Klagegrund zurückzuweisen.

142

Aus alledem folgt, dass die Klage abzuweisen ist.

143

Gemäß Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission ihre eigenen Kosten und diejenigen der Kommission aufzuerlegen.

144

Darüber hinaus tragen nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung die Mitgliedstaaten und Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Die Slowakische Republik trägt daher ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat

DAS GERICHT (Dritte Kammer in der Besetzung mit fünf Richtern)

für Recht erkannt und entschieden:

I. Vorgeschichte des Rechtsstreits und Sachverhalt nach Klageerhebung

A. Untersuchungsverfahren wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht

B. Verfahren für den Zugang zu Dokumenten

1. Phase des Erstantrags

2. Phase des Zweitantrags

C. Vertragsverletzungsverfahren

II. Anträge der Parteien

III. Rechtliche Würdigung

A. Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001

1. Zum ersten Teil des zweiten Klagegrundes: Fehlen einer Unterscheidung zwischen den in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 und den in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 dieser Verordnung vorgesehenen Ausnahmeregelungen

2. Zum zweiten Teil des zweiten Klagegrundes: Fehlen einer Beeinträchtigung des Schutzes des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten

a) Zur Voraussetzung einer laufenden Untersuchung

b) Zur Anwendung einer allgemeinen Vermutung der Vertraulichkeit und zur Verpflichtung zu einer konkreten und individuellen Prüfung der Dokumente

1) Vorbemerkungen

2) Zur Anwendung einer allgemeinen Vermutung der Vertraulichkeit

3) Zur Verpflichtung einer konkreten und individuellen Prüfung der Dokumente

c) Zum Vorliegen einer Beeinträchtigung des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten

3. Zum dritten Teil des zweiten Klagegrundes: Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Verbreitung der angeforderten Dokumente

B. Zum ersten und zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 bzw. Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 dieser Verordnung

C. Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie gegen die Begründungspflicht

D. Zum fünften Klagegrund: Verstoß gegen das in Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta der Grundrechte garantierte Recht auf Aktenzugang

IV. Kosten