Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 16. Juli 2026. – Strafverfahren gegen EGB u. a.

1

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung erstens der Richtlinie (EU) 2017/541 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2017 zur Terrorismusbekämpfung und zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses 2002/475/JI des Rates und zur Änderung des Beschlusses 2005/671/JI des Rates (ABl. 2017, L 88, S. 6), zweitens von Art. 4 Abs. 2 und 3 EUV sowie von Art. 20 Abs. 2 und Art. 21 Abs. 1 AEUV, drittens der in den Art. 20 und 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verankerten Grundsätze der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung sowie viertens der Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit und des Vorrangs des Unionsrechts.

2

Es ergeht im Rahmen eines Strafverfahrens, das gegen EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA und CBE – zwölf Personen, die im Kontext der Bewegung für die Unabhängigkeit Kataloniens wegen Handlungen strafrechtlich verfolgt werden, die als terroristische Straftaten einzustufen sind – eingeleitet wurde.

3

Art. 83 Abs. 1 AEUV bestimmt:

„Das Europäische Parlament und der Rat [der Europäischen Union] können gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durch Richtlinien Mindestvorschriften zur Festlegung von Straftaten und Strafen in Bereichen besonders schwerer Kriminalität festlegen, die aufgrund der Art oder der Auswirkungen der Straftaten oder aufgrund einer besonderen Notwendigkeit, sie auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekämpfen, eine grenzüberschreitende Dimension haben.

Derartige Kriminalitätsbereiche sind: Terrorismus, Menschenhandel und sexuelle Ausbeutung von Frauen und Kindern, illegaler Drogenhandel, illegaler Waffenhandel, Geldwäsche, Korruption, Fälschung von Zahlungsmitteln, Computerkriminalität und organisierte Kriminalität.

Je nach Entwicklung der Kriminalität kann der Rat einen Beschluss erlassen, in dem andere Kriminalitätsbereiche bestimmt werden, die die Kriterien dieses Absatzes erfüllen. Er beschließt einstimmig nach Zustimmung des Europäischen Parlaments.“

4

In den Erwägungsgründen 32, 35 und 39 der Richtlinie 2017/541 heißt es:

…

…

5

Art. 1 („Gegenstand“) dieser Richtlinie lautet:

„Diese Richtlinie enthält Mindestvorschriften für die Definition von Straftatbeständen und die Festlegung von Sanktionen auf dem Gebiet von terroristischen Straftaten, Straftaten im Zusammenhang mit einer terroristischen Vereinigung und Straftaten im Zusammenhang mit terroristischen Aktivitäten sowie Maßnahmen zum Schutz, zur Unterstützung und zur Hilfe der Opfer des Terrorismus.“

6

In Art. 3 („Terroristische Straftaten“) der Richtlinie heißt es:

„(1)   Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die folgenden vorsätzlichen Handlungen entsprechend ihrer Definition als Straftaten nach den nationalen Rechtsvorschriften, die durch die Art ihrer Begehung oder den jeweiligen Kontext ein Land oder eine internationale Organisation ernsthaft schädigen können, als terroristische Straftaten eingestuft werden, wenn sie mit einem der in Absatz 2 aufgeführten Ziele begangen werden:

…

(2)   Die in Absatz 1 genannten Ziele bestehen darin,

7

Art. 4 („Straftaten im Zusammenhang mit einer terroristischen Vereinigung“) der Richtlinie bestimmt:

„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die folgenden vorsätzlichen Handlungen als Straftat geahndet werden können:

8

Art. 13 („Bezug zu terroristischen Straftaten“) der Richtlinie 2017/541 lautet:

„Für die Strafbarkeit einer Straftat nach Artikel 4 oder Titel III ist es weder erforderlich, dass tatsächlich eine terroristische Straftat begangen wird, noch ist es erforderlich, soweit es um die in den Artikeln 5 bis 10 und 12 genannten Straftaten geht, dass eine Verbindung zu einer anderen konkreten in dieser Richtlinie festgelegten Straftat hergestellt wird.“

9

Art. 14 („Beihilfe, Anstiftung und Versuch“) dieser Richtlinie sieht vor:

„(1)   Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Beihilfe zur Begehung einer Straftat nach den Artikeln 3 bis 8, 11 und 12 strafbar ist.

(2)   Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Anstiftung zur Begehung einer Straftat nach den Artikeln 3 bis 12 strafbar ist.

(3)   Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass der Versuch der Begehung einer Straftat nach den Artikeln 3, 6, 7, Artikel 9 Absatz 1, Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe a und den Artikeln 11 und 12, mit Ausnahme des Besitzes nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe f und der Straftat nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe j, strafbar ist.“

10

Art. 15 („Strafen gegen natürliche Personen“) Abs. 1 der Richtlinie bestimmt:

„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Straftaten nach den Artikeln 3 bis 12 und 14 mit wirksamen, angemessenen und abschreckenden Strafen bedroht sind, die zu einer Übergabe oder Auslieferung führen können.“

11

Art. 346 der Ley Orgánica 10/1995 del Código Penal (Organgesetz 10/1995 über das Strafgesetzbuch) vom 23. November 1995 (BOE Nr. 281 vom 24. November 1995, S. 33987) in der durch die Ley Orgánica 1/2019 por la que se modifica la ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (Organgesetz 1/2019 zur Änderung des Organgesetzes 10/1995 vom 23. November 1995 über das Strafgesetzbuch, zur Umsetzung der Richtlinien der Europäischen Union in den Bereichen Finanzvorschriften und Terrorismus und zur Behandlung bestimmter völkerrechtlicher Fragen) vom 20. Februar 2019 (BOE Nr. 45 vom 21. Februar 2019, S. 16698) geänderten Fassung (im Folgenden: Strafgesetzbuch) bestimmt:

„1.   Wer durch das Herbeiführen von Explosionen oder durch den Einsatz anderer Mittel mit ähnlicher Zerstörungskraft die Zerstörung von Flughäfen, Häfen, Bahnhöfen, Gebäuden, öffentlichen Räumen, Lagerstätten mit brennbaren oder explosiven Stoffen, Kommunikationswegen, öffentlichen Verkehrsmitteln, das Sinken oder Stranden eines Schiffs, eine Überschwemmung, die Explosion eines Bergwerks oder einer Industrieanlage, die Unbrauchbarkeit der Schienen von Eisenbahngleisen, böswillige Änderungen an den zur Sicherheit des Transportmittels beim Betrieb der Gleise verwendeten Signale, die Sprengung einer Brücke, die Zerstörung einer öffentlichen Straßenfläche, die Beschädigung einer Ölpipeline, eine schwerwiegende Störung jeder Art von Kommunikation oder Kommunikationsmitteln, die Störung oder Unterbrechung der Versorgung mit Wasser, Elektrizität, Kohlenwasserstoffen oder anderen grundlegenden natürlichen Ressourcen verursacht, wird mit einer Freiheitsstrafe von zehn bis zwanzig Jahren bestraft, wenn die Zerstörung zwangsläufig eine Gefahr für das Leben oder die Unversehrtheit von Personen mit sich bringt.

2.   Entsteht keine solche Gefahr, ist die Strafe eine Freiheitsstrafe von vier bis acht Jahren.

3.   Ist außer der Gefahr eine Verletzung von Leben, körperlicher Unversehrtheit oder Gesundheit von Personen verursacht worden, so sind diese Handlungen gesondert mit der Strafe für die begangene Straftat zu ahnden.“

12

Art. 572 des Strafgesetzbuchs lautet:

„1.   Wer eine terroristische Organisation oder Vereinigung fördert, gründet, organisiert oder anführt, wird mit einer Freiheitsstrafe von acht bis fünfzehn Jahren und für die Dauer der verhängten Strafe mit dem Verlust von Amtsfähigkeit und Wählbarkeit bestraft.

2.   Wer sich aktiv an der Organisation oder Vereinigung beteiligt oder ihr angehört, wird mit Freiheitsstrafe von sechs bis zwölf Jahren und mit dem Verlust von Amtsfähigkeit und Wählbarkeit während der Dauer der Strafe bestraft.“

13

In Art. 573 des Strafgesetzbuchs heißt es:

„1.   Terroristische Straftaten sind schwere Straftaten gegen das Leben oder die körperliche Unversehrtheit, gegen die Freiheit, die seelische Unversehrtheit, die sexuelle Selbstbestimmung und Unversehrtheit, das Vermögen, die natürlichen Ressourcen oder die Umwelt, die öffentliche Gesundheit, das Verursachen einer Katastrophengefahr, Brandstiftung, Urkundenfälschung, Straftaten gegen die Krone, Verübung von Anschlägen sowie Besitz, Handel und Lagerung von Waffen, Munition oder Sprengstoffen, die in diesem Gesetzbuch vorgesehen sind, und das Kapern von Luft- und Wasserfahrzeugen oder anderen öffentlichen Verkehrsmitteln oder Gütertransportmitteln, wenn sie zu einem der folgenden Ziele erfolgen:

…

3.   Auch alle übrigen in diesem Kapitel definierten Straftaten sind terroristische Straftaten.“

14

Art. 574 Abs. 1 des Strafgesetzbuchs sieht vor:

„Mit Freiheitsstrafe von acht bis fünfzehn Jahren werden die Lagerung von Waffen oder Munition, der Besitz oder die Lagerung von explosiven, entzündlichen, brandgefährlichen oder Erstickung hervorrufenden Stoffen oder Vorrichtungen oder deren Bestandteilen sowie ihre Herstellung, der Handel mit ihnen, die Beförderung oder die Lieferung dieser Stoffe oder Vorrichtungen in jeglicher Form sowie das bloße Anbringen oder die Verwendung dieser Stoffe oder der entsprechenden Mittel oder Vorrichtungen bestraft, wenn die Handlungen zu einem der in Art. 573 Abs. 1 genannten Zwecke begangen worden sind.“

15

In der Präambel der Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Organgesetz 1/2024 über die Amnestie zum Zweck der institutionellen, politischen und sozialen Normalisierung in Katalonien) vom 10. Juni 2024 (BOE Nr. 141 vom 11. Juni 2024, S. 67764, im Folgenden LOA) heißt es:

„I

Die Amnestie ist als ein Rechtsinstitut konzipiert, das darauf abzielt, von der Anwendung uneingeschränkt geltender Rechtsvorschriften ausnahmsweise abzusehen, wenn Handlungen, die als Straftaten eingestuft worden sind oder als Straftaten normiert sind oder eine sonstige Form der Haftung begründen, in einem bestimmten Kontext begangen worden sind.

Diese Gesetzgebungsbefugnis ist in der Rechtsordnung als ein Mittel ausgestaltet, das geeignet ist, außergewöhnlichen politischen Umständen zu begegnen, und das innerhalb eines Rechtsstaats auf die Verwirklichung eines Allgemeininteresses gerichtet ist, das etwa in der Notwendigkeit bestehen kann, tief verwurzelte politische und gesellschaftliche Konflikte zu überwinden und in geordnete Bahnen zu lenken, um das Zusammenleben und den sozialen Zusammenhalt zu verbessern sowie die Integration der verschiedenen politischen Auffassungen zu fördern.

Es handelt sich somit um ein Institut, mit dem eine politische Entscheidung durch ein vom Parlament verabschiedetes Gesetz ausgestaltet wird und das damit Ausdruck der Rolle ist, die die Verfassung den Cortes Generales [(spanisches Parlament)] überträgt, die das Organ sind, das damit betraut ist, die Volkssouveränität innerhalb der verfassten Staatsgewalten zu repräsentieren und den allgemeinen Willen durch die Ausübung der Gesetzgebungsbefugnis nach den hierfür vorgesehenen Verfahren frei zu gestalten.

…

Aus unionsrechtlicher Sicht ist das Institut der Amnestie uneingeschränkt anerkannt. …

Folgerichtig erkennt der Gerichtshof der Europäischen Union in seinem [Urteil vom 29. April 2021, X (Europäischer Haftbefehl – Ne bis in idem) (C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339),] nicht nur die Möglichkeit des Bestehens von Amnestien an, sondern stellt darüber hinaus fest, dass die Amnestie ‚bezweckt, den von ihr erfassten Sachverhalten ihre Strafbarkeit zu nehmen, mit der Folge, dass die Straftat nicht mehr verfolgt werden kann und die Vollstreckung eines bereits ergangenen Urteils beendet wird, [so dass] sie grundsätzlich [impliziert], dass die verhängte Sanktion … nicht mehr vollstreckt werden kann‘. Zudem hat der Gerichtshof jüngst in seinem [Urteil vom 16. Dezember 2021, AB u. a. (Rücknahme einer Amnestie) (C‑203/20, EU:C:2021:1016),] die Möglichkeit anerkannt, Strafverfahren einzustellen und die Vollstreckung von Strafen zu beenden, wenn dies auf gerichtlichen Entscheidungen beruht, die aufgrund einer durch ein Gesetzgebungsverfahren zustande gekommenen Amnestie ergangen sind.

In diesem Sinne hat auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Gültigkeit und politische Zweckmäßigkeit der Amnestie anerkannt und als Grenze schwere Menschenrechtsverletzungen festgelegt, da es sich dabei um Taten handelt, die nicht von der Verpflichtung der Staaten ausgenommen werden können, sie strafrechtlich zu verfolgen und zu ahnden (u. a. [EGMR, 27. Mai 2014, Marguš/Kroatien, CE:ECHR:2014:0527JUD000445510]).

Sowohl der Europarat als auch die Europäische Kommission für Demokratie durch Recht (Venedig-Kommission) haben ihrerseits die Zulässigkeit von Maßnahmen wie der Amnestie und deren Vereinbarkeit mit gerichtlichen Entscheidungen ausdrücklich bekräftigt, und zwar sowohl in der Empfehlung CM/Rec 7 (2010) 12 als auch in der Stellungnahme Nr. 710/2012 CDL-AD(2013)009, die auf der Plenartagung vom 8. und 9. März 2013 verabschiedet wurde.

…

V

…

Andererseits muss das Wesen eines Einzelfallgesetzes, das im Allgemeininteresse Sachverhalte, die sich in einem bestimmten Kontext ereignet haben, von der Anwendung geltender Rechtsvorschriften ausnimmt, zur Folge haben, dass die Gerichte, bei denen im Zeitpunkt der Verabschiedung dieses Gesetzes ein entsprechendes Verfahren anhängig ist, die angeordneten rechtsbeschränkenden Maßnahmen unverzüglich aufheben, auch in den Fällen, in denen es zu einer möglichen Aussetzung des gerichtlichen Verfahrens kommt. Denn bei jeder Einschränkung der Ausübung von Rechten und Freiheiten müssen stets die Anforderungen der [EMRK], der [Charta] und der [Constitución española (spanischen Verfassung)] beachtet werden, sodass eine solide Rechtsgrundlage für Einschränkungen von Rechten und Freiheiten gewährleistet ist.

…

Zusammenfassend soll dieses Gesetz Rechtssicherheit, die Achtung des Legalitätsprinzips und einen Rechtsrahmen für den unparteiischen Schutz der Grundrechte gewährleisten und dabei den Empfehlungen der Venedig-Kommission Rechnung tragen, die in ihrer Stellungnahme von 2013 die Bedeutung der Aufrechterhaltung einer klaren Unterscheidung zwischen der gesetzgebenden und der rechtsprechenden Gewalt bei der Umsetzung einer Amnestie hervorgehoben hat, um die Achtung der richterlichen Unabhängigkeit und der demokratischen Grundsätze zu gewährleisten.

VI

…

Titel I legt den sachlichen Anwendungsbereich der Amnestie fest. Zu diesem Zweck sind darin zunächst die als Straftaten normierten oder eine verwaltungsrechtliche Haftung oder eine Haftung für den Umgang mit öffentlichen Mitteln begründenden Handlungen beschrieben, die im Kontext des katalanischen Unabhängigkeitsprozesses begangen wurden und in der einen oder anderen Weise mit der am 9. November 2014 abgehaltenen Befragung und dem Referendum vom 1. Oktober 2017, die beide für verfassungswidrig erklärt wurden, in Zusammenhang stehen und von der Amnestie erfasst werden, wobei der zeitliche Rahmen festgelegt wird, innerhalb dessen sie zwischen dem 1. November 2011 und dem 13. November 2023 begangen worden sein müssen.

Danach werden darin die strafbaren Handlungen bestimmt, auf die diese Amnestie in keinem Fall Anwendung findet, ausgehend von der Annahme, dass nicht jede Handlung oder Straftat amnestiert werden kann oder sollte.

Dieser Ansatz, der in jedem Fall abstrakt ist, da er keinesfalls eine Bewertung des Vorliegens von Sachverhalten beinhaltet, die unter einen der genannten Ausschlusstatbestände fallen könnten, ist gemäß den Ausführungen der [Venedig-Kommission] in ihrer auf ihrer 94. Plenarsitzung angenommenen Stellungnahme vom 11. März 2013 unerlässlich. Daher obliegt es der gesetzgebenden Gewalt, die Kriterien für die Inanspruchnahme der Amnestie festzulegen, während es der rechtsprechenden Gewalt obliegt, die konkreten Personen zu bestimmen, die in den vom Gesetzgeber festgelegten Anwendungsbereich fallen.

Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass die abstrakte Bestimmung bestimmter Ausschlusstatbestände eine notwendige Voraussetzung dafür ist, dass sich dieses Gesetz vollständig in die internationalen Standards für nicht amnestiefähige Handlungen einfügt, die sich durch die internationale, insbesondere die europäische Rechtsprechung herausgebildet haben und auf den Grundprinzipien des Völkerrechts und des europäischen Rechts im Bereich der Menschenrechte beruhen.

Dieses Amnestiegesetz wurde daher im Einklang mit den europäischen und völkerrechtlichen Verpflichtungen im Bereich der Menschenrechte ausgestaltet, wobei es sich an den Vorgaben internationaler Übereinkommen und Organisationen wie dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte und der [EMRK] orientiert. Hervorzuheben ist die Aufnahme spezifischer Ausschlusstatbestände, um die Einhaltung der internationalen Standards zu gewährleisten und der einschlägigen Rechtsprechung Rechnung zu tragen, insbesondere im Hinblick auf schwere Menschenrechtsverletzungen, wobei die Positionen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Rechtssachen wie Marguš/Kroatien widergespiegelt werden. Daher werden vom Anwendungsbereich des Gesetzes Handlungen ausgeschlossen, die schwere Menschenrechtsverletzungen darstellen, wobei auch die Leitlinien des Europarats zur Straflosigkeit schwerer Menschenrechtsverletzungen berücksichtigt werden. Ebenso werden die Empfehlungen des Büros der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung befolgt, indem zwischen schweren Straftaten und anderen Handlungen unterschieden wird, die, obwohl sie bestimmte formale Voraussetzungen nicht erfüllen, nicht notwendigerweise von der Amnestie ausgeschlossen sind.

Dieser Ansatz spiegelt die Verpflichtung zum Schutz der Grundrechte wider, indem die Amnestie mit der Achtung der Menschenrechte und den völkerrechtlichen Verpflichtungen Spaniens in Einklang gebracht wird.

Ein Beispiel hierfür ist der Verweis auf die in Art. 3 der Richtlinie [2017/541] vorgesehenen Handlungen bzw. auf Art. 3 [EMRK], der Folter sowie unmenschliche oder erniedrigende Strafen oder Behandlungen verbietet und insoweit eine unüberwindbare Grenze darstellt. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass nicht jede entwürdigende Handlung unter diese Bestimmung fällt, da die Handlung nicht nur rechtswidrig sein, sondern auch ein Mindestmaß an Schwere erreichen muss. So gilt eine Handlung nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in der Regel erst dann als erniedrigend im Sinne von Art. 3 [EMRK], wenn die verursachten körperlichen Verletzungen oder das vom Opfer erlittene Leid eine gewisse Intensität aufweist oder jedenfalls geeignet ist, den moralischen oder körperlichen Widerstand einer Person zu brechen. Für Ausschlüsse von der Anwendbarkeit dieses Gesetzes wird ein restriktiver Maßstab gewählt, weil bestimmte Verhaltensweisen zu einer Verwechslung mit anderen Straftaten führen könnten, was bei manchen der unter Titel XXII Kapitel VII von Buch II des Strafgesetzbuchs fallenden Handlungen der Fall wäre.

Im Einklang mit den Leitlinien der Venedig-Kommission wurde eine präzise und detaillierte Definition der amnestiefähigen Handlungen festgelegt, um Rechtssicherheit und Gleichheit vor dem Gesetz zu gewährleisten. Dies ist insbesondere bei Straftaten der unzulässigen Verwendung öffentlicher Mittel von entscheidender Bedeutung, da dadurch klar zwischen den Handlungen unterschieden wird, die amnestiert werden können, und Korruptionshandlungen, auf die eine solche Maßnahme keine Anwendung findet.

…“

16

Art. 1 („Sachlicher Anwendungsbereich“) LOA bestimmt:

„1.   Amnestiert werden die folgenden Handlungen, die eine strafrechtliche Haftung, eine verwaltungsrechtliche Haftung oder eine Haftung für den Umgang mit öffentlichen Mitteln begründen und im Rahmen der am 9. November 2014 und am 1. Oktober 2017 in Katalonien abgehaltenen Befragungen, ihrer Vorbereitung oder ihrer Folgen vorgenommen wurden, sofern sie zwischen dem 1. November 2011 und dem 13. November 2023 vorgenommen wurden, sowie die folgenden Handlungen, die zwischen diesen Daten im Rahmen des sogenannten katalanischen Unabhängigkeitsprozesses vorgenommen wurden, auch wenn sie nicht mit den genannten Befragungen im Zusammenhang stehen oder nach deren jeweiliger Durchführung vorgenommen wurden:

…

2.   Die nach Abs. 1 amnestierten Handlungen, die eine strafrechtliche Haftung, eine verwaltungsrechtliche Haftung oder eine Haftung für den Umgang mit öffentlichen Mitteln begründen, werden unabhängig von ihrem Ausführungsgrad amnestiert und umfassen auch vorbereitende Handlungen sowie jede Form der Täterschaft oder Teilnahme.

…“

17

Art. 2 („Ausschlüsse“) LOA sieht vor:

„Von der Anwendung der in Art. 1 vorgesehenen Amnestie sind in jedem Fall ausgeschlossen:

…“

18

In Art. 9 („Zuständigkeit für die Anwendung der Amnestie“) LOA heißt es:

„1.   Die Amnestie wird auf Handlungen, die Straftaten darstellen, von den in Art. 11 dieses Gesetzes bezeichneten Gerichten von Amts wegen oder auf Antrag eines Beteiligten oder der Staatsanwaltschaft und in jedem Fall nach Anhörung der Staatsanwaltschaft und der Beteiligten angewandt.

2.   Die Amnestierung von Handlungen, die verwaltungsrechtliche Verstöße darstellen oder eine Haftung für den Umgang mit öffentlichen Mitteln begründen, ist – je nach Verfahrensstadium – von den für die Einleitung, Durchführung oder Entscheidung der wegen dieser Handlungen geführten Verfahren zuständigen Organen nach Anhörung des Betroffenen vorzunehmen.

3.   Eine konkrete Handlung, die die strafrechtliche Haftung, die verwaltungsrechtliche Haftung oder die Haftung für den Umgang mit öffentlichen Mitteln begründet, gilt erst dann als amnestiert, wenn eine solche Amnestierung nach den Bestimmungen des vorliegenden Gesetzes durch eine unanfechtbare Entscheidung des zuständigen Organs festgestellt worden ist.“

19

Art. 10 („Vorrangige und dringliche Behandlung“) LOA sieht vor:

„Für die Anwendung der Amnestie sind in jedem Einzelfall die in diesem Gesetz bestimmten Gerichts‑, Verwaltungs- oder Rechnungsprüfungsorgane zuständig, die unabhängig vom Stand des Verwaltungsverfahrens, des Gerichtsverfahrens oder des Verfahrens in Angelegenheiten betreffend den Umgang mit öffentlichen Mitteln vorrangig und dringlich die entsprechenden Entscheidungen gemäß diesem Gesetz zu treffen haben.

Die Entscheidungen müssen innerhalb einer Frist von höchstens zwei Monaten ergehen, unbeschadet späterer Rechtsbehelfe, die keine aufschiebende Wirkung haben.“

20

Art. 11 („Verfahren in Strafsachen“) Abs. 1 LOA bestimmt:

„Die Gerichtsorgane wenden die Amnestie in jedem Stadium des Strafverfahrens an.

…“

21

Am 23. November 2023 reichte das Ministerio Fiscal (Staatsanwaltschaft, Spanien) beim Juzgado Central de Instrucción no 6 de la Audiencia Nacional (Zentrales Ermittlungsgericht Nr. 6 des Nationalen Gerichtshofs, Spanien) eine vorläufige Anklageschrift ein, mit der sie gegen zwölf Personen, nämlich EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA und CBE, Anklage wegen Straftaten der Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung, des Besitzes, der Lagerung und der Herstellung von Brand- oder Explosivstoffen bzw. ‑vorrichtungen oder Bestandteilen davon mit terroristischem Charakter sowie eines Versuchs der terroristischen Zerstörung erhob.

22

Die Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT), die Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT), die Asociación Dignidad y Justicia, die Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC), die Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC), spanische Vereinigungen, und die Partido político VOX (spanische politische Partei VOX) sind diesem Verfahren im Wege der Popularklage (actio popularis) beigetreten und haben einen Anklageschriftsatz eingereicht.

23

Nach Abschluss des Ermittlungsverfahrens wurde die Sache an die Sección Tercera de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional (Dritte Sektion der Kammer für Strafsachen des Nationalen Gerichtshofs, Spanien), das vorlegende Gericht, verwiesen.

24

Dieses Gericht führt aus, dass in der Anklageschrift der Staatsanwaltschaft und in dem Anklageschriftsatz u. a. der Erwerb von Ausgangsstoffen für Sprengstoff, der Besitz von Anleitungen zur Herstellung von Spreng- und Brandvorrichtungen, die Anwesenheit bei gemeinsamen Treffen und in einem geheimen Labor, in dem eine Brandvorrichtung hergestellt worden sein soll, sowie der Austausch zwischen den Angeklagten über eine Messaging-App erwähnt würden. Die in Rede stehenden Taten, die sich zwischen Oktober 2017 und November 2019 ereignet haben sollen, sollen unter die Art. 346 und 571 bis 574 des Strafgesetzbuchs sowie unter die Art. 3, 4 und 13 bis 15 der Richtlinie 2017/541 fallen.

25

Das genannte Gericht weist jedoch darauf hin, dass weder in der Anklageschrift der Staatsanwaltschaft noch in dem Anklageschriftsatz dargelegt werde, dass durch diese Taten vorsätzlich schwere Menschenrechtsverletzungen im Sinne von Art. 2 Buchst. c LOA verursacht worden seien.

26

Nach Inkrafttreten der LOA am 11. Juni 2024 stellten die Angeklagten einen Antrag auf Amnestierung, über den das vorlegende Gericht nun zu entscheiden hat. Dieses Gericht hat jedoch Zweifel, ob die Anwendung der Amnestie gegen das Unionsrecht verstößt.

27

Erstens fielen die in Rede stehenden Taten unter den Begriff der „Beteiligung an den Handlungen einer terroristischen Vereinigung“ im Sinne der Richtlinie 2017/541, die gemäß dieser Richtlinie mit wirksamen, angemessenen und abschreckenden Strafen bedroht sein müsse. Die Anwendung der LOA hätte aber zur Folge, dass diese Taten nicht mehr strafrechtlich verfolgt und abgeurteilt werden könnten und die strafrechtliche Haftung der Angeklagten erlöschen würde.

28

Zweitens sei jeder an der Organisation Beteiligte gemäß Art. 13 der genannten Richtlinie strafrechtlich haftbar, selbst wenn tatsächlich keine weitere terroristische Straftat begangen worden sei. Die LOA, die ihre Anwendbarkeit auf die in der Richtlinie vorgesehenen terroristischen Straftaten generell auszuschließen scheine, mache die Strafbarkeit der Handlung jedoch vom Vorliegen einer zusätzlichen Voraussetzung abhängig, die in der Richtlinie nicht vorgesehen sei, nämlich der vorsätzlichen Verursachung schwerer Menschenrechtsverletzungen.

29

Drittens beruhe Art. 2 Buchst. c LOA auf der Prämisse, dass bestimmte terroristische Handlungen die Menschenrechte schwerwiegend verletzten und nicht amnestiert werden könnten, während andere terroristische Handlungen keine derartigen Verletzungen zur Folge hätten und amnestiert werden könnten. Eine solche Unterscheidung sei jedoch in der Richtlinie 2017/541 nicht vorgesehen.

30

Viertens gebe diese Bestimmung, deren Wortlaut ungenau sei, nicht klar und eindeutig den Schweregrad an, ab dem eine Straftat als amnestiefähig oder nicht amnestiefähig angesehen werden könne, was einen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit darstelle.

31

Fünftens schreibe die Richtlinie 2017/541 vor, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Straftaten mit wirksamen, angemessenen und abschreckenden Strafen bedroht sein müssten. Die Anwendung der LOA hätte jedoch zur Folge, dass Personen, denen solche Straftaten zur Last gelegt würden, von jeglicher strafrechtlichen Haftung befreit wären.

32

Sechstens habe die Union ihre Zuständigkeiten durch den Erlass der Richtlinie 2017/541 ausgeübt, deren Bestimmungen vom nationalen Gesetzgeber zu beachten seien, da andernfalls gegen den Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts verstoßen würde.

33

Siebtens möchte das vorlegende Gericht vor dem Hintergrund, dass der Anwendungsbereich der LOA auf bestimmte Handlungen beschränkt ist, die zwischen dem 1. November 2011 und dem 13. November 2023 im Kontext der Bewegung für die Unabhängigkeit Kataloniens begangen wurden, wissen, ob dieser Anwendungsbereich nicht zu einer unionsrechtswidrigen diskriminierenden Behandlung zum Nachteil all jener führen kann, die im selben Zeitraum vergleichbare Handlungen begangen haben, die jedoch in einem anderen Kontext erfolgt sind, ohne dass eine solche diskriminierende Behandlung durch Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt wäre.

34

Achtens schließlich sei der Gerichtshof danach zu befragen, ob die in der LOA vorgesehene Amnestie mit dem Recht, sich im Gebiet der Union frei zu bewegen und aufzuhalten, sowie mit der wesentlichen Aufgabe der Mitgliedstaaten, ihre territoriale Unversehrtheit zu gewährleisten, vereinbar sei.

35

Unter diesen Umständen hat die Audiencia Nacional (Nationaler Gerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

36

Nach der Verlesung der Schlussanträge des Generalanwalts am 13. November 2025 haben die in Rn. 22 des vorliegenden Urteils genannte politische Partei und die dort genannten Vereinigungen mit am 27. November 2025 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangenem Schriftsatz die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens beantragt.

37

Zur Stützung ihres Antrags führen diese Parteien aus, dass die Schlussanträge des Generalanwalts einen in der mündlichen Verhandlung erörterten Aspekt behandelten, zu dem das vorlegende Gericht den Gerichtshof nicht befragt habe und der von diesem nicht zu beurteilen sei, nämlich die Gründe, die den spanischen Gesetzgeber zum Erlass der LOA veranlasst hätten.

38

Der Gerichtshof kann gemäß Art. 83 seiner Verfahrensordnung jederzeit nach Anhörung des Generalanwalts die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens beschließen, insbesondere wenn er sich für unzureichend unterrichtet hält oder wenn eine Partei nach Abschluss des mündlichen Verfahrens eine neue Tatsache unterbreitet hat, die von entscheidender Bedeutung für die Entscheidung des Gerichtshofs ist.

39

Dies ist vorliegend nicht der Fall.

40

Die Schlussanträge des Generalanwalts in der vorliegenden Rechtssache können nämlich keine neue Tatsache im Sinne dieses Art. 83 darstellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. Februar 2026, VIRUS u. a., C‑131/24, EU:C:2026:109, Rn. 33).

41

Des Weiteren ist zum einen darauf hinzuweisen, dass die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und die Verfahrensordnung keine Möglichkeit für die in Art. 23 der Satzung bezeichneten Beteiligten vorsehen, eine Stellungnahme zu den Schlussanträgen des Generalanwalts einzureichen (Urteil vom 26. Februar 2026, VIRUS u. a., C‑131/24, EU:C:2026:109, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).

42

Zum anderen stellt der Generalanwalt nach Art. 252 Abs. 2 AEUV öffentlich in völliger Unparteilichkeit und Unabhängigkeit begründete Schlussanträge zu den Rechtssachen, in denen nach der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union seine Mitwirkung erforderlich ist. Es handelt sich somit nicht um eine an die Richter oder die Parteien gerichtete Stellungnahme, die von einer Behörde außerhalb des Gerichtshofs herrührt, sondern um die individuelle, begründete und öffentlich dargelegte Auffassung eines Mitglieds des Organs selbst. Die Schlussanträge des Generalanwalts können daher nicht Gegenstand einer Erörterung durch die Parteien sein. Des Weiteren ist der Gerichtshof weder an die Schlussanträge noch an deren Begründung gebunden. Dass ein Beteiligter nicht mit den Schlussanträgen des Generalanwalts einverstanden ist, kann folglich unabhängig von den darin untersuchten Fragen für sich genommen kein Grund sein, der die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens rechtfertigt (Urteil vom 26. Februar 2026, VIRUS u. a., C‑131/24, EU:C:2026:109, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).

43

Außerdem hält sich der Gerichtshof unter Berücksichtigung aller ihm vorliegenden Informationen für ausreichend unterrichtet, um über das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen entscheiden zu können.

44

Der Gerichtshof gelangt deshalb nach Anhörung des Generalanwalts zu der Auffassung, dass kein Grund besteht, die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens zu beschließen.

45

EGC und GTA sowie die Staatsanwaltschaft machen geltend, dass die Vorlagefragen unzulässig seien, da sie für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens unerheblich seien. Sie halten diese Fragen für hypothetisch, da Art. 2 Buchst. c LOA Handlungen vom Anwendungsbereich dieses Gesetzes ausschließe, die aufgrund ihres Zwecks gemäß der Richtlinie 2017/541 als Terrorismus eingestuft werden könnten und zudem vorsätzlich schwere Menschenrechtsverletzungen verursacht hätten.

46

Die spanische Regierung macht geltend, dass die vierte Frage angesichts dessen, dass es im vorliegenden Fall an einer vorsätzlichen Begehung schwerer Menschenrechtsverletzungen fehle, hypothetischer Natur sei.

47

Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass im Rahmen des Verfahrens nach Art. 267 AEUV nur das nationale Gericht, das mit dem Ausgangsrechtsstreit befasst ist und in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der jeweiligen Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof von ihm vorgelegten Fragen zu beurteilen hat. Daher ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, über ihm vorgelegte Fragen zu befinden, wenn sie die Auslegung des Unionsrechts betreffen. Folglich gilt für Fragen, die das Unionsrecht betreffen, eine Vermutung der Entscheidungserheblichkeit. Der Gerichtshof kann das Ersuchen eines nationalen Gerichts somit nur dann zurückweisen, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, das Problem hypothetischer Natur ist oder er nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (Urteile vom 13. Juli 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, Rn. 20, und vom 2. Dezember 2025, Stichting Right to Consumer Justice und Stichting App Stores Claims, C‑34/24, EU:C:2025:936, Rn. 39 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

48

Im vorliegenden Fall geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass das vorlegende Gericht mit seinen ersten acht Fragen im Wesentlichen wissen möchte, ob die Voraussetzungen, unter denen die LOA Straftaten, die unter die Richtlinie 2017/541 fallen, von ihrem Anwendungsbereich ausschließt und die Bedingungen für die Anwendung der Amnestie festlegt, mit dieser Richtlinie sowie mit anderen Vorschriften und Grundsätzen des Unionsrechts im Einklang stehen. Die diesbezüglichen Zweifel des vorlegenden Gerichts ergeben sich daraus, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Straftaten zwar grundsätzlich von der Amnestie nach der LOA erfasst sind, seiner Ansicht nach aber unter den Begriff der „Beteiligung an einer terroristischen Vereinigung“ im Sinne dieser Richtlinie fallen. Folglich ist eine Beantwortung dieser Fragen erforderlich, um diesem Gericht die Entscheidung im Ausgangsverfahren zu ermöglichen.

49

Mit seiner neunten Frage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof hingegen um Auslegung von Art. 4 Abs. 2 EUV sowie von Art. 20 Abs. 2 Buchst. a und Art. 21 Abs. 1 AEUV.

50

Es möchte im Wesentlichen wissen, ob diese Bestimmungen einer nationalen Regelung wie der LOA insofern entgegenstehen, als diese Personen von der strafrechtlichen Haftung befreit, die wegen Handlungen strafrechtlich verfolgt werden, die zu dem Zweck begangen wurden, die Abspaltung eines Teils des nationalen Hoheitsgebiets von diesem Mitgliedstaat zu erreichen. Insoweit birgt die LOA nach Ansicht des vorlegenden Gerichts die Gefahr, dass sich solche Handlungen wiederholen oder verallgemeinern, was die territoriale Unversehrtheit der Mitgliedstaaten und das Recht der Unionsbürger, sich im Gebiet der Union frei zu bewegen und aufzuhalten, gefährde.

51

Wie sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 267 AEUV ergibt, muss die von einem nationalen Gericht beantragte Vorabentscheidung „erforderlich“ sein, um dem vorlegenden Gericht den „Erlass seines Urteils“ in der bei ihm anhängigen Rechtssache zu ermöglichen. In einem solchen Verfahren muss daher ein Bezug zwischen dem fraglichen Rechtsstreit und den Bestimmungen des Unionsrechts, um deren Auslegung ersucht wird, bestehen, so dass diese Auslegung einem objektiven Erfordernis für die Entscheidung entspricht, die das nationale Gericht zu treffen hat (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. März 2020, Miasto Łowicz und Prokurator Generalny, C‑558/18 und C‑563/18, EU:C:2020:234, Rn. 45 und 48, sowie vom 18. Dezember 2025, Tenergie [Antrag auf Erlass von Einfuhrabgaben], C‑259/24, EU:C:2025:1013, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).

52

Im vorliegenden Fall ist offensichtlich, dass die Frage, ob eine Amnestiemaßnahme generell geeignet ist, die territoriale Unversehrtheit eines Mitgliedstaats im Sinne von Art. 4 Abs. 2 EUV oder das Recht der Unionsbürger auf Freizügigkeit im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Buchst. a und Art. 21 Abs. 1 AEUV zu beeinträchtigen, in keinem Zusammenhang mit dem Gegenstand des Ausgangsverfahrens steht.

53

Dieser Rechtsstreit hat nämlich ein Strafverfahren gegen Personen zum Gegenstand, die wegen Taten verfolgt werden, die möglicherweise in den Anwendungsbereich der LOA fallen, so dass die erbetene Auslegung keinem objektiven Erfordernis für die Entscheidung entspricht, die das vorlegende Gericht zu treffen hat.

54

Folglich sind die ersten acht Fragen zulässig, während die neunte Frage für unzulässig zu erklären ist.

55

Mit den Fragen 1 bis 8, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Richtlinie 2017/541 im Licht der Grundsätze des Vorrangs und der loyalen Zusammenarbeit, der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung dahin auszulegen ist, dass sie einem nationalen Amnestiegesetz entgegensteht, das das Erlöschen der strafrechtlichen Haftung jeder Person vorsieht, die innerhalb eines begrenzten Zeitraums im Kontext des Strebens nach Unabhängigkeit eines Teils des nationalen Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats Handlungen begangen hat, die unter diese Richtlinie fallen und die nicht vorsätzlich schwere Menschenrechtsverletzungen, deren genaue Art und Schweregrad in diesem Gesetz nicht näher bestimmt sind, verursacht haben.

56

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die LOA, die Gegenstand der Fragen dieses Gerichts ist, in Art. 2 Buchst. c vorsieht, dass Handlungen von der Anwendung der Amnestie ausgeschlossen sind, die aufgrund ihres Zwecks als Terrorismus im Sinne der Richtlinie 2017/541 eingestuft werden können und zugleich vorsätzlich schwere Menschenrechtsverletzungen verursacht haben, insbesondere solche, die von den Art. 2 und 3 EMRK sowie vom humanitären Völkerrecht erfasst sind.

57

Der in Art. 2 Buchst. c LOA vorgesehene Ausschluss vom Anwendungsbereich der Amnestie unterliegt demnach zwei kumulativen Voraussetzungen. Von der Amnestie ausgeschlossene Handlungen müssen somit zum einen hinsichtlich ihres Zwecks als Terrorismus im Sinne dieser Richtlinie eingestuft werden können und zum anderen vorsätzlich schwere Menschenrechtsverletzungen verursacht haben. Die Fragen des vorlegenden Gerichts sind insbesondere unter Berücksichtigung dieser Voraussetzungen zu beantworten.

58

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Erlass und die Rücknahme einer Amnestie zwar in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Dezember 2021, AB u. a. [Rücknahme einer Amnestie], C‑203/20, EU:C:2021:1016, Rn. 40), diese bei der Ausübung dieser Zuständigkeit jedoch die Verpflichtungen einzuhalten haben, die sich für sie aus dem Unionsrecht ergeben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. April 2024, Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano, C‑178/22, EU:C:2024:371, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung).

59

Im vorliegenden Fall geht aus Art. 1 der Richtlinie 2017/541 hervor, dass diese Richtlinie, in Übereinstimmung mit Art. 83 Abs. 1 AEUV, Mindestvorschriften für die Definition von Straftatbeständen und die Festlegung von Sanktionen auf dem Gebiet von terroristischen Straftaten, Straftaten im Zusammenhang mit einer terroristischen Vereinigung und Straftaten im Zusammenhang mit terroristischen Aktivitäten sowie Maßnahmen zum Schutz, zur Unterstützung und zur Hilfe der Opfer des Terrorismus enthält.

60

Des Weiteren verpflichten die Art. 3, 4, 13, 14 und 15 dieser Richtlinie die Mitgliedstaaten erstens, eine Reihe von Handlungen, die mit einem terroristischen Ziel begangen werden, als terroristische Straftaten einzustufen, zweitens, Straftaten im Zusammenhang mit einer terroristischen Vereinigung oder terroristischen Aktivitäten ebenso wie die Beihilfe und die Anstiftung zur Begehung solcher Straftaten und den Versuch der Begehung solcher Straftaten unter Strafe zu stellen, sowie drittens, wirksame, angemessene und abschreckende Strafen vorzusehen, die höher sein müssen als die Strafen, die nach nationalem Recht vorgesehen sind, wenn kein terroristischer Vorsatz vorliegt.

61

Nach Art. 288 Abs. 3 AEUV ist eine Richtlinie für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel. Zwar belässt diese Bestimmung den Mitgliedstaaten die Freiheit bei der Wahl der Mittel und Wege zur Umsetzung der Richtlinie, doch lässt diese Freiheit die Verpflichtung der einzelnen Mitgliedstaaten unberührt, im Rahmen ihrer nationalen Rechtsordnung alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die vollständige Wirksamkeit der Richtlinie entsprechend ihrer Zielsetzung zu gewährleisten (Urteil vom 26. Februar 2026, Kommission/Belgien [Richtlinie 2016/1164 – Doppelbesteuerung], C‑524/23, EU:C:2026:111, Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung).

62

Es steht fest, dass die Richtlinie 2017/541 entsprechend der in der vorstehenden Randnummer genannten Verpflichtung vor Ablauf der Frist für ihre Umsetzung ordnungsgemäß in spanisches Recht umgesetzt wurde. Das vorlegende Gericht weist jedoch darauf hin, dass der Verzicht auf die Anwendung der im Gesetz zur Umsetzung dieser Richtlinie vorgesehenen Strafen im Wege einer Amnestie möglicherweise gegen die Bestimmungen dieser Richtlinie verstößt.

63

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 2017/541 keine spezifischen Bestimmungen hinsichtlich nationaler Mechanismen zum Erlöschen der strafrechtlichen Haftung wie etwa der Amnestie enthält und daher die Grenzen, die für solche Mechanismen gelten, nicht ausdrücklich festlegt.

64

Die Anwendung einer Amnestie, wie sie in der LOA vorgesehen ist, hat zur Folge, dass Handlungen, die als Terrorismus eingestuft werden können und in den Anwendungsbereich dieses Gesetzes fallen – im vorliegenden Fall Handlungen, die zwischen dem 1. November 2011 und dem 13. November 2023 im spezifischen Kontext der Bewegung für die Unabhängigkeit Kataloniens begangen wurden –, in Spanien nicht mehr verfolgt werden können.

65

Da ein Amnestiegesetz wie die LOA insbesondere eine Einschränkung der Anwendung der nach Art. 15 der Richtlinie 2017/541 vorgesehenen Strafen zur Folge hat, ist festzustellen, dass dieses Amnestiegesetz die Umsetzung dieser Richtlinie unmittelbar beeinträchtigt.

66

Wie der Generalanwalt in Nr. 76 seiner Schlussanträge im Kern ausgeführt hat, fällt der Erlass eines Amnestiegesetzes jedoch grundsätzlich unter das Vorrecht jedes Mitgliedstaats, insbesondere im Streben nach einer nationalen Versöhnung oder zur Herbeiführung eines politischen Kompromisses, bestimmte Taten, selbst wenn sie schwere Straftaten darstellen, nicht zu verfolgen, wobei die in diesem Zusammenhang gewährte Amnestie als ein Instrument angesehen werden kann, das geeignet ist, einen größeren politischen oder sozialen Konflikt zu befrieden.

67

Angesichts dieser Besonderheit eines Amnestiegesetzes ist das Fehlen jeglichen Verweises auf diesen besonderen Mechanismus zum Erlöschen der strafrechtlichen Haftung in der Richtlinie 2017/541 dahin zu verstehen, dass die von dieser Richtlinie gemäß ihrem Art. 1 festgelegten Mindestvorschriften bezüglich der Definition von Straftatbeständen und der Festlegung von Sanktionen auf dem Gebiet von terroristischen Straftaten, Straftaten im Zusammenhang mit einer terroristischen Vereinigung und Straftaten im Zusammenhang mit terroristischen Aktivitäten grundsätzlich nicht zur Folge haben, dass der Einsatz der Amnestie durch die Mitgliedstaaten im Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausgeschlossen wäre.

68

Im vorliegenden Fall hat das Tribunal Constitucional (Verfassungsgerichtshof, Spanien) in seinem Urteil 137/2025 vom 26. Juni 2025 (BOE Nr. 183 vom 31. Juli 2025, S. 103781 [ES:TC:2025:137]) die LOA für grundsätzlich verfassungsgemäß erklärt, nachdem es im Wesentlichen festgestellt hat, dass die mit der LOA verabschiedete Amnestie darauf abziele, die durch das Streben nach der Unabhängigkeit Kataloniens entstandenen institutionellen und politischen Spannungen abzubauen und einen Versöhnungsprozess zu erleichtern.

69

Da jedoch ein Amnestiegesetz wie die LOA, wie aus Rn. 65 des vorliegenden Urteils hervorgeht, eine Einschränkung der Anwendung der in Art. 15 der Richtlinie 2017/541 vorgesehenen Strafen zur Folge hat, ist als Erstes zu prüfen, ob dieses Gesetz nicht die praktische Wirksamkeit dieser Richtlinie beeinträchtigen kann.

70

Dies wäre dann der Fall, wenn dieses Amnestiegesetz dazu führen würde, dass die wirksame Umsetzung der Richtlinie 2017/541 in dem betreffenden Mitgliedstaat in Frage gestellt wird.

71

Dieses Gesetz beschränkt sich jedoch im Einklang mit dem in Rn. 68 des vorliegenden Urteils genannten spezifischen Ziel darauf, im Nachhinein den Verzicht auf die strafrechtliche Verfolgung bestimmter Straftaten vorzusehen, die ausschließlich im besonderen Kontext der Bewegung für die Unabhängigkeit Kataloniens begangen wurden.

72

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die LOA gemäß ihrem Art. 2 Buchst. c jegliche Amnestie für Handlungen ausschließt, die vorsätzlich schwere Menschenrechtsverletzungen verursacht haben, insbesondere solche, die von den Art. 2 und 3 EMRK sowie vom humanitären Völkerrecht erfasst sind.

73

In Anbetracht der in Art. 2 Buchst. c LOA vorgesehenen kumulativen Voraussetzungen ermöglicht dieses Gesetz somit die Verfolgung und Ahndung terroristischer Handlungen, die vorsätzlich schwere Menschenrechtsverletzungen verursacht haben, selbst wenn diese Handlungen im Kontext der Bewegung für die Unabhängigkeit Kataloniens begangen wurden.

74

Im Übrigen geht aus der Präambel der LOA und aus den Art. 9 bis 11 dieses Gesetzes hervor, dass es unter Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit Sache der zuständigen Gerichte ist, die konkreten Handlungen zu bestimmen, die gemäß Art. 2 Buchst. c dieses Gesetzes von der Amnestie ausgeschlossen sind.

75

Unter diesen Umständen scheint es, dass das Erlöschen der Haftung, das in einem Amnestiegesetz wie der LOA vorgesehen ist, das zum Abbau institutioneller und politischer Spannungen sowie zur Erleichterung eines Versöhnungsprozesses verabschiedet wurde und dessen spezifischer Gegenstand im Einklang mit diesen Zielen festgelegt ist, die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 2017/541 nicht beeinträchtigen kann.

76

Was als Zweites die Vereinbarkeit eines solchen Amnestiegesetzes mit den anderen vom vorlegenden Gericht angeführten Grundsätzen und – erstens – die Einhaltung der sich aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit ergebenden Anforderungen an die in Art. 1 und Art. 2 Buchst. c LOA enthaltene Definition amnestiefähiger terroristischer Straftaten betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit gebietet, dass Rechtsvorschriften – vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen haben können – klar und bestimmt sowie in ihrer Anwendung für den Einzelnen vorhersehbar sind. Somit muss die betreffende Regelung es den Betroffenen ermöglichen, den Umfang der ihnen auferlegten Pflichten genau zu erkennen, und sie müssen ihre Rechte und Pflichten eindeutig erkennen und sich darauf einstellen können (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 29. Juli 2024, Belgian Association of Tax Lawyers u. a., C‑623/22, EU:C:2024:639, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 22. Januar 2026, AK Dlhopolec u. a., C‑590/24, EU:C:2026:41, Rn. 73).

77

Gemäß ihrer Präambel soll die LOA „Rechtssicherheit, die Achtung des Legalitätsprinzips und einen Rechtsrahmen für den unparteiischen Schutz der Grundrechte gewährleisten“. Im Hinblick darauf „wurde eine präzise und detaillierte Definition der amnestiefähigen Handlungen festgelegt, um Rechtssicherheit und Gleichheit vor dem Gesetz zu gewährleisten“.

78

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die LOA, wie in ihrer Präambel betont wird, auf „einer klaren Unterscheidung zwischen der gesetzgebenden und der rechtsprechenden Gewalt bei der Umsetzung einer Amnestie“ beruht, die weder zur Unanwendbarkeit der Bestimmungen des Strafgesetzbuchs noch dazu führt, dass die strafrechtliche Haftung ex lege erlischt, sondern zu einem Strafverfolgungshindernis, das von den Gerichtsorganen in jedem Stadium des Strafverfahrens bei Straftaten zu berücksichtigen ist, die in den Anwendungsbereich der Amnestie, wie er in Art. 1 dieses Gesetzes definiert ist, fallen.

79

Somit legt die LOA, wie sich bereits aus dem Wortlaut ihrer Präambel ergibt, den Anwendungsbereich der Amnestie objektiv und abstrakt fest. Dies gilt sowohl für Handlungen, die bei Vorliegen der in Art. 1 dieses Gesetzes festgelegten sachlichen und zeitlichen Voraussetzungen unter die Amnestie fallen können, als auch für die in Art. 2 dieses Gesetzes aufgeführten Ausschlüsse von der Amnestie. Es obliegt allein den zuständigen Gerichten, die Bestimmungen über den Anwendungsbereich der LOA, die in deren Art. 1 festgelegt sind, sowie die Ausschlusstatbestände, zu denen Art. 2 Buchst. c dieses Gesetzes zählt, auszulegen und anzuwenden.

80

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass eine Gesetzgebungstechnik, bei der abstrakte Formulierungen oder allgemeine Begriffe anstelle von abschließenden Aufzählungen verwendet werden, den Grundsatz der Rechtssicherheit nicht in Frage stellen kann, sofern deren Auslegung hinreichend vorhersehbar ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 28. März 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, Rn. 165 und 167, sowie vom 22. Januar 2026, AK Dlhopolec u. a., C‑590/24, EU:C:2026:41, Rn. 75 und 76).

81

Was Art. 1 LOA betrifft, so beschreibt dieser die Handlungen, die eine strafrechtliche oder verwaltungsrechtliche Haftung oder eine Haftung für den Umgang mit öffentlichen Mitteln begründen und im Kontext der Bewegung für die Unabhängigkeit Kataloniens begangen wurden, und legt den Zeitraum fest, in dem diese Handlungen begangen worden sein müssen, um amnestiefähig zu sein, nämlich zwischen dem 1. November 2011 und dem 13. November 2023. Diese objektive Festlegung des Anwendungsbereichs der LOA in deren Art. 1 scheint keine Elemente zu enthalten, die für die zuständigen Gerichte Schwierigkeiten bei der Auslegung oder für den Einzelnen Schwierigkeiten hinsichtlich der Vorhersehbarkeit hervorrufen könnten.

82

Was Art. 2 Buchst. c LOA betrifft, so sind, wie in Rn. 73 des vorliegenden Urteils ausgeführt, von der in diesem Gesetz vorgesehenen Amnestie Handlungen ausgeschlossen, die zum einen aufgrund ihres Zwecks gemäß der Richtlinie 2017/541 als Terrorismus eingestuft werden können und zum anderen vorsätzlich schwere Menschenrechtsverletzungen, insbesondere solche, die von den Art. 2 und 3 EMRK sowie vom humanitären Völkerrecht erfasst sind, verursacht haben. Diese Ausschlussvoraussetzung verweist auf strafrechtliche Begriffe wie Vorsatz, Kausalität und Schwere einer Menschenrechtsverletzung, die für die zuständigen Gerichte keine Anwendungsschwierigkeiten darstellen dürften, um gegebenenfalls eine Handlung von der Amnestie auszunehmen.

83

Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die abstrakte Definition der Handlungen, die unter den in Art. 2 Buchst. c LOA vorgesehenen Ausschluss von der Amnestie fallen, und insbesondere der Umstand, dass dieses Gesetz weder die genaue Art all dieser Handlungen im Einzelnen konkretisiert noch eine Schwelle für deren Schwere festlegt, nicht gegen die Anforderungen des Grundsatzes der Rechtssicherheit verstößt, wenn die zuständigen Gerichte in der Lage sind, im Hinblick auf die Richtlinie 2017/541 die von der Amnestie ausgeschlossenen terroristischen Straftaten zu bestimmen.

84

Was zweitens die Einhaltung der in den Art. 20 und 21 der Charta verankerten Grundsätze der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung betrifft, geht aus Rn. 65 des vorliegenden Urteils hervor, dass eine Einschränkung der Anwendung der nach der Richtlinie 2017/541 vorgesehenen Strafen die Umsetzung dieser Richtlinie unmittelbar beeinträchtigt. Es besteht somit ein Zusammenhang zwischen der LOA und dieser Richtlinie, der darüber hinausgeht, dass die fraglichen Sachbereiche benachbart sind oder der eine von ihnen mittelbare Auswirkungen auf den anderen haben kann, so dass es sich um einen Sachverhalt handelt, der unter den Begriff der „Durchführung des Rechts der Union“ im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta fällt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. Juli 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).

85

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Grundsatz der Gleichbehandlung, von dem das Diskriminierungsverbot eine besondere Ausprägung darstellt, verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist. Das für die Feststellung einer Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes geltende Erfordernis der Vergleichbarkeit der Sachverhalte ist anhand aller die betreffenden Sachverhalte kennzeichnenden Merkmale zu beurteilen, insbesondere im Hinblick auf den Gegenstand und das Ziel des Rechtsakts, mit dem die Unterscheidung vorgenommen wird; dabei sind die Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs zu berücksichtigen, in den der Rechtsakt fällt (Urteil vom 26. Februar 2026, Kommission/Ungarn [Recht zur Erbringung von Mediendiensten über eine Funkfrequenz], C‑92/23, EU:C:2026:108, Rn. 192 und die dort angeführte Rechtsprechung).

86

Im Rahmen eines Amnestiegesetzes wie der LOA, dessen ausdrücklicher Zweck darin besteht, die politische Versöhnung ausschließlich im Kontext einer bestimmten politischen Bewegung zu fördern, können jedoch die in diesem Kontext begangenen Straftaten und die in anderen Kontexten begangenen Straftaten nicht als vergleichbare Sachverhalte angesehen werden.

87

Was drittens die Grundsätze des Vorrangs und der loyalen Zusammenarbeit betrifft, ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen, dass der Erlass eines Amnestiegesetzes wie der LOA die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 2017/541, ausgelegt im Licht der Grundsätze der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung, nicht beeinträchtigt. Daraus folgt, dass der Erlass eines solchen Gesetzes weder gegen den Grundsatz des Vorrangs verstoßen kann, wonach alle mitgliedstaatlichen Stellen den verschiedenen unionsrechtlichen Vorschriften volle Wirksamkeit verschaffen müssen (Urteil vom 24. Juni 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung), noch gegen den in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, der jeden Mitgliedstaat verpflichtet, u. a. alle Maßnahmen zu unterlassen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten (Urteil vom 29. April 2025, Kommission/Malta [Staatsbürgerschaft für Investoren], C‑181/23, EU:C:2025:283, Rn. 94 und die dort angeführte Rechtsprechung).

88

Nach alledem ist auf die Fragen 1 bis 8 zu antworten, dass die Richtlinie 2017/541 im Licht der Grundsätze des Vorrangs und der loyalen Zusammenarbeit, der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung dahin auszulegen ist, dass sie einem nationalen Amnestiegesetz, das zum Abbau institutioneller und politischer Spannungen sowie zur Erleichterung eines Versöhnungsprozesses das Erlöschen der strafrechtlichen Haftung jeder Person vorsieht, die innerhalb eines begrenzten Zeitraums im Kontext des Strebens nach Unabhängigkeit eines Teils des nationalen Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats Handlungen begangen hat, die unter diese Richtlinie fallen und die nicht vorsätzlich schwere Menschenrechtsverletzungen, deren genaue Art und Schweregrad in diesem Gesetz nicht näher bestimmt sind, verursacht haben, nicht entgegensteht, wenn die zuständigen Gerichte in der Lage sind, die von der Amnestie ausgeschlossenen terroristischen Straftaten zu bestimmen.

89

Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:

Die Richtlinie (EU) 2017/541 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2017 zur Terrorismusbekämpfung und zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses 2002/475/JI des Rates und zur Änderung des Beschlusses 2005/671/JI des Rates ist im Licht der Grundsätze des Vorrangs und der loyalen Zusammenarbeit, der Rechtssicherheit, der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung

dahin auszulegen, dass

sie einem nationalen Amnestiegesetz, das zum Abbau institutioneller und politischer Spannungen sowie zur Erleichterung eines Versöhnungsprozesses das Erlöschen der strafrechtlichen Haftung jeder Person vorsieht, die innerhalb eines begrenzten Zeitraums im Kontext des Strebens nach Unabhängigkeit eines Teils des nationalen Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats Handlungen begangen hat, die unter diese Richtlinie fallen und die nicht vorsätzlich schwere Menschenrechtsverletzungen, deren genaue Art und Schweregrad in diesem Gesetz nicht näher bestimmt sind, verursacht haben, nicht entgegensteht, wenn die zuständigen Gerichte in der Lage sind, die von der Amnestie ausgeschlossenen terroristischen Straftaten zu bestimmen.