Urteil des Gerichtshofs (Erste Kammer) vom 17. September 2026. – Erakond Eestimaa Rohelised.

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Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 17 Abs. 1 AEUV und Art. 39 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta).

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Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Erakond Eestimaa Rohelised (Partei der Grünen Estlands, im Folgenden: EER) und dem Vabariigi Valimiskomisjon (Nationaler Wahlausschuss der Republik Estland) (im Folgenden: Wahlausschuss) wegen dessen Weigerung, sieben Kandidaten in die Liste dieser Partei für die Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2024 aufzunehmen.

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Art. 17 („Eigentumsrecht“) Abs. 1 der Charta bestimmt:

„Jede Person hat das Recht, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben. …“

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Art. 39 („Aktives und passives Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament“) der Charta sieht vor:

„(1)   Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger besitzen in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament unter denselben Bedingungen wie die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats.

(2)   Die Mitglieder des Europäischen Parlaments werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl gewählt.“

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Art. 51 Abs. 1 der Charta bestimmt:

„Diese Charta gilt für die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips und für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Dementsprechend achten sie die Rechte, halten sie sich an die Grundsätze und fördern sie deren Anwendung entsprechend ihren jeweiligen Zuständigkeiten und unter Achtung der Grenzen der Zuständigkeiten, die der [Europäischen] Union in den Verträgen übertragen werden.“

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Art. 52 Abs. 1 der Charta lautet:

„Jede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta anerkannten Rechte und Freiheiten muss gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten. Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dürfen Einschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.“

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Art. 2 EUV sieht vor:

„Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet.“

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Art. 10 EUV bestimmt:

„(1)   Die Arbeitsweise der Union beruht auf der repräsentativen Demokratie.

…

(3)   Alle Bürgerinnen und Bürger haben das Recht, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen. Die Entscheidungen werden so offen und bürgernah wie möglich getroffen.

(4)   Politische Parteien auf europäischer Ebene tragen zur Herausbildung eines europäischen politischen Bewusstseins und zum Ausdruck des Willens der Bürgerinnen und Bürger der Union bei.“

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Art. 14 Abs. 3 EUV lautet:

„Die Mitglieder des Europäischen Parlaments werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl für eine Amtszeit von fünf Jahren gewählt.“

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Art. 18 AEUV sieht vor:

„Unbeschadet besonderer Bestimmungen der Verträge ist in ihrem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten.

…“

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In Art. 20 Abs. 2 AEUV heißt es:

„Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger haben die in den Verträgen vorgesehenen Rechte und Pflichten. Sie haben unter anderem

…

…

Diese Rechte werden unter den Bedingungen und innerhalb der Grenzen ausgeübt, die in den Verträgen und durch die in Anwendung der Verträge erlassenen Maßnahmen festgelegt sind.“

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Art. 22 AEUV bestimmt:

„(1)   Jeder Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, hat in dem Mitgliedstaat, in dem er seinen Wohnsitz hat, das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen, wobei für ihn dieselben Bedingungen gelten wie für die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats. Dieses Recht wird vorbehaltlich der Einzelheiten ausgeübt, die vom Rat einstimmig gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Europäischen Parlaments festgelegt werden; in diesen können Ausnahmeregelungen vorgesehen werden, wenn dies aufgrund besonderer Probleme eines Mitgliedstaats gerechtfertigt ist.

(2)   Unbeschadet des Artikels 223 Absatz 1 und der Bestimmungen zu dessen Durchführung besitzt jeder Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, in dem Mitgliedstaat, in dem er seinen Wohnsitz hat, das aktive und passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament, wobei für ihn dieselben Bedingungen gelten wie für die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats. Dieses Recht wird vorbehaltlich der Einzelheiten ausgeübt, die vom Rat einstimmig gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Europäischen Parlaments festgelegt werden; in diesen können Ausnahmeregelungen vorgesehen werden, wenn dies aufgrund besonderer Probleme eines Mitgliedstaats gerechtfertigt ist.“

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Art. 223 Abs. 1 AEUV lautet:

„(1) Das Europäische Parlament erstellt einen Entwurf der erforderlichen Bestimmungen für die allgemeine unmittelbare Wahl seiner Mitglieder nach einem einheitlichen Verfahren in allen Mitgliedstaaten oder im Einklang mit den allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätzen.

Der Rat erlässt die erforderlichen Bestimmungen einstimmig gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, die mit der Mehrheit seiner Mitglieder erteilt wird. Diese Bestimmungen treten nach Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften in Kraft.“

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Art. 1 des Akts zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Mitglieder des Europäischen Parlaments im Anhang des Beschlusses 76/787/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 20. September 1976 (ABl. 1976, L 278, S. 1) in der durch den Beschluss 2002/772/EG, Euratom des Rates vom 25. Juni 2002 und 23. September 2002 (ABl. 2002, L 283, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Akt von 1976) bestimmt:

„(1)   In jedem Mitgliedstaat werden die Mitglieder des Europäischen Parlaments nach dem Verhältniswahlsystem auf der Grundlage von Listen oder von übertragbaren Einzelstimmen gewählt.

…

(3)   Die Wahl erfolgt allgemein, unmittelbar, frei und geheim.“

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Art. 8 Abs. 1 des Akts von 1976 sieht vor:

„Vorbehaltlich der Vorschriften dieses Akts bestimmt sich das Wahlverfahren in jedem Mitgliedstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften.“

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§ 2 Abs. 2 Satz 1 des Euroopa Parlamendi valimise seadus (Gesetz über die Wahlen zum Europäischen Parlament) vom 18. Dezember 2002 (RT I 2003, 4, 22) (im Folgenden: EPVS) sieht vor:

„Die Wahlen zum Europäischen Parlament sind frei, allgemein, gleich und unmittelbar.“

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§ 28 („Liste der Kandidaten“) Abs. 1 und 2 EPVS bestimmt:

„(1)   Eine Kandidatenliste wird von einer politischen Partei erstellt.

(2)   Die Zahl der Kandidaten auf einer Liste darf die Zahl der aus Estland zu wählenden Mitglieder des Europäischen Parlaments um zwei übersteigen.“

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In § 29 EPVS heißt es:

„…

(3)   Für die Registrierung der Kandidaten legen die politischen Parteien der staatlichen Wahlbehörde Folgendes vor:

…

…

(4)   Einzelkandidaten legen der staatlichen Wahlbehörde Folgendes vor:

…

…

(5)   Vor der Anmeldung der Kandidaturen zahlt eine politische Partei oder ein Einzelkandidat für jede Person, deren Kandidatur eingereicht wurde, als Kaution einen Betrag in Höhe des 5-Fachen des von der Regierung der Republik Estland festgesetzten monatlichen Mindestlohns auf das Bankkonto des Finanzministeriums.“

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§ 77 EPVS sieht vor:

„Die Kaution wird an einen Einzelkandidaten oder eine politische Partei zurückgezahlt, wenn der Einzelkandidat oder die Partei insgesamt mindestens 5 % der landesweit abgegebenen Stimmen erhalten hat. Eine nicht zurückgezahlte Kaution wird vom [Wahlausschuss] an die Staatskasse überwiesen.“

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Die EER stellte beim Wahlausschuss einen Antrag auf Registrierung einer namentlichen Liste mit neun Kandidaten für die im Juni 2024 stattfindenden Wahlen zum Europäischen Parlament.

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Nachdem die EER die Kaution gemäß § 29 Abs. 5 EPVS für nur zwei Kandidaten gezahlt hatte, registrierte der Wahlausschuss die ersten beiden Kandidaten dieser Liste und lehnte den Antrag ab, soweit er die sieben anderen Kandidaten dieser Liste betraf.

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Die Partei erhob gegen diese ablehnende Entscheidung Wahlrechtsklage beim Riigikohus (Oberstes Gericht, Estland), dem vorlegenden Gericht, das mit Entscheidung vom 6. Mai 2024 ein Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von § 29 EPVS einleitete.

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Um den Schutz der Rechte der Klägerin des Ausgangsverfahrens vorläufig zu gewährleisten, verpflichtete dieses Gericht den Wahlausschuss mit Beschluss vom 14. Mai 2024, dem betreffenden Antrag auf Registrierung in Bezug auf die sieben in Rn. 21 des vorliegenden Urteils genannten Kandidaten der Liste der EER stattzugeben, was dieser am selben Tag tat.

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Das Riigikohus (Oberstes Gericht) weist zum einen darauf hin, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften, soweit sie die Zahlung einer Kaution für die Registrierung einer Kandidatur für die Wahlen zum Europäischen Parlament vorschrieben (im Folgenden: Erfordernis der Zahlung einer Kaution), geeignet seien, das in der Charta verankerte passive Wahlrecht einzuschränken. Zum anderen könne eine solche finanzielle Anforderung das in Art. 17 Abs. 1 Satz 1 der Charta verankerte Eigentumsrecht einschränken, da diese Kaution dem Staatshaushalt zufließe, wenn sie nach den Wahlen nicht zurückgezahlt werde.

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Das vorlegende Gericht weist darauf hin, das Erfordernis der Zahlung einer Kaution ziele darauf ab, durch Verantwortungsübernahme der Kandidaten von der Einreichung „unseriöser oder leichtfertiger“ Kandidaturen abzuschrecken. Dies garantiere den Wählern eine größere Repräsentativität des Europäischen Parlaments und verhindere, dass öffentliche Mittel für die Organisation von Wahlen und die Berichterstattung über politische Debatten durch die öffentlichen Medien missbraucht werden.

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Die Höhe dieser Kaution müsse jedoch angemessen sein, um das passive Wahlrecht nicht unverhältnismäßig einzuschränken. Allerdings habe sich für die Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2024 dieser Betrag auf 4100 Euro pro Kandidaten, d. h. 36900 Euro für eine vollständige Liste von neun Kandidaten belaufen. Für einen Kandidaten habe dieser Betrag somit dem 2,6-Fachen des für das vierte Quartal 2023 ermittelten durchschnittlichen Bruttomonatslohns entsprochen.

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Angesichts der Höhe der Kaution, deren Zahlung nach dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden estnischem Recht verlangt werde, äußert das vorlegende Gericht Zweifel an der Verhältnismäßigkeit einer solchen Regelung, die kein anderes Mittel zum Nachweis der Ernsthaftigkeit der Absichten der Kandidaten für die Wahlen zum Europäischen Parlament vorsehe.

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Unter diesen Umständen hat das Riigikohus (Oberstes Gericht) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Sind Art. 17 Abs. 1 Satz 1 und Art. 39 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 der Charta dahin auszulegen, dass sie der Verpflichtung entgegenstehen, für die Teilnahme an den Wahlen zum Europäischen Parlament eine Kaution in Höhe des 5-Fachen des festgesetzten monatlichen Mindestlohns für jede zur Registrierung angemeldete Person und des 45‑Fachen des festgesetzten monatlichen Mindestlohns für eine vollständige Liste einer Partei zu zahlen?

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Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass der Wahlausschuss am 14. Mai 2024 alle Kandidaten auf der Liste der EER registriert hat, obwohl diese Partei nur in Bezug auf die Registrierung von zwei dieser Kandidaten eine Kaution gezahlt hatte.

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Nach ständiger Rechtsprechung spricht eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Fragen zum Unionsrecht. Der Gerichtshof kann die Beantwortung einer Vorlagefrage eines nationalen Gerichts nur ablehnen, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (Urteil vom 23. November 2021, IS [Rechtswidrigkeit des Vorlagebeschlusses], C‑564/19, EU:C:2021:949, Rn. 61 und die dort angeführte Rechtsprechung).

31

Im vorliegenden Fall ist das vorlegende Gericht weiterhin mit der Klage befasst, die auf die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der estnischen Rechtsvorschriften gerichtet ist, die die Registrierung einer Kandidatur für die Wahlen zum Europäischen Parlament von der Zahlung einer Kaution abhängig machen.

32

Zum einen weist das vorlegende Gericht jedoch darauf hin, dass diese Prüfung der Verfassungsmäßigkeit die Auslegung der in seiner Vorlagefrage genannten Bestimmungen der Charta erfordere. Das Ergebnis dieser Prüfung der Verfassungsmäßigkeit hängt daher u. a. von der Auslegung der einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts durch den Gerichtshof ab.

33

Zum anderen kann die EER angesichts des von ihr bei den Wahlen zum Europäischen Parlament erzielten Ergebnisses, das die in § 77 EPVS festgelegte Schwelle von 5 % der abgegebenen Stimmen nicht erreichte, die von ihr gezahlte Kaution nicht zurückerhalten. Daher kann sich die Antwort des Gerichtshofs auf den Anspruch der EER auf Erstattung dieser Kaution auswirken.

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Folglich ist über das Vorabentscheidungsersuchen zu entscheiden.

35

Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 17 Abs. 1 und Art. 39 Abs. 2 der Charta dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, nach der für die Registrierung einer Kandidatur für die Wahlen zum Europäischen Parlament eine Kaution in Höhe des 5-Fachen des in dem betreffenden Mitgliedstaat festgesetzten monatlichen Mindestlohns zu zahlen ist, deren Rückerstattung nur möglich ist, wenn der Einzelkandidat oder die Liste von Kandidaten einer Partei die Schwelle von 5 % der bei diesen Wahlen abgegebenen Stimmen erreicht hat.

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Vorab ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 51 Abs. 1 der Charta deren Bestimmungen für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union gelten. Im vorliegenden Fall ist die Republik Estland mit dem Erlass der Bestimmungen des EPVS ihrer Verpflichtung nachgekommen, das Verfahren und die Bedingungen für die Wahlen zum Europäischen Parlament im Einklang mit den in Art. 14 Abs. 3 EUV genannten Grundsätzen zu regeln. Folglich ist die Charta anwendbar.

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Nach Art. 17 Abs. 1 der Charta hat „[j]ede Person … das Recht, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben. Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn aus Gründen des öffentlichen Interesses in den Fällen und unter den Bedingungen, die in einem Gesetz vorgesehen sind, sowie gegen eine rechtzeitige angemessene Entschädigung für den Verlust des Eigentums. Die Nutzung des Eigentums kann gesetzlich geregelt werden, soweit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist“.

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Art. 17 Abs. 1 der Charta enthält somit drei verschiedene Normen. Die erste (Art. 17 Abs. 1 Satz 1) hat allgemeinen Charakter und konkretisiert den Grundsatz der Achtung des Eigentums. Die zweite (Art. 17 Abs. 1 Satz 2) betrifft den Entzug des Eigentums und macht ihn von bestimmten Voraussetzungen abhängig. Die dritte (Art. 17 Abs. 1 Satz 3) räumt den Mitgliedstaaten die Befugnis ein, die Nutzung des Eigentums zu regeln, soweit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist (Urteil vom 10. Juli 2025, INTERZERO u. a., C‑254/23, EU:C:2025:569, Rn. 144 und die dort angeführte Rechtsprechung).

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Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften die Möglichkeit, für die Wahlen zum Europäischen Parlament zu kandidieren, von der Zahlung einer Kaution abhängig machen und für die Rückerstattung dieser Kaution voraussetzen, dass der Einzelkandidat oder die Liste von Kandidaten einer Partei eine Schwelle von 5 % der abgegebenen Stimmen erreicht.

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Ein solches Erfordernis ist eine Bedingung, deren Einhaltung den Kandidaten und politischen Parteien auferlegt wird, die sich frei dafür entscheiden, bei den Wahlen zum Europäischen Parlament zu kandidieren. Sie kann im vorliegenden Fall nicht als Entzug von Eigentum oder als Regelung der Nutzung des Eigentums im Sinne von Art. 17 Abs. 1 der Charta eingestuft werden.

41

Folglich fällt der Ausgangsrechtsstreit nicht in den Anwendungsbereich von Art. 17 Abs. 1 der Charta.

42

Nach Art. 39 Abs. 1 der Charta sowie Art. 20 Abs. 2 Buchst. b und Art. 22 Abs. 2 AEUV besitzen die Unionsbürger in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament unter denselben Bedingungen wie die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats. Darüber hinaus werden die Mitglieder des Europäischen Parlaments nach Art. 39 Abs. 2 der Charta und Art. 14 Abs. 3 EUV in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl gewählt.

43

Wie die Generalanwältin in Nr. 30 ihrer Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, ist das Recht, für die Wahlen zum Europäischen Parlament zu kandidieren, Ausdruck des Grundsatzes der allgemeinen Wahl, der ebenso wie die Grundsätze der unmittelbaren, freien und geheimen Wahl in Art. 14 Abs. 3 EUV verankert ist und in Art. 39 Abs. 2 der Charta wiederholt wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Dezember 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, Rn. 86).

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Art. 39 der Charta gibt jedoch nicht die Bedingungen vor, unter denen die Unionsbürger ihr passives Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament ausüben, so dass die Festlegung dieser Voraussetzungen in die Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten fällt, wobei das Unionsrecht zu beachten ist.

45

So hat der Gerichtshof im Rahmen einer gemeinsamen Auslegung von Art. 223 Abs. 1 AEUV und Art. 8 Abs. 1 des Akts von 1976 entschieden, dass nach derzeitigem Stand des Unionsrechts die Mitgliedstaaten grundsätzlich dafür zuständig bleiben, die Vorschriften über die Wählbarkeit bei den Wahlen zum Europäischen Parlament festzulegen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 19. Dezember 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, Rn. 69, und vom 22. Dezember 2022, Junqueras i Vies/Parlament, C‑115/21 P, EU:C:2022:1021, Rn. 60).

46

Legen die Mitgliedstaaten jedoch die Voraussetzungen für die Ausübung des passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament fest, müssen sie die in Art. 39 Abs. 2 der Charta verankerten Grundsätze beachten.

47

Mit der Klarstellung, dass „[d]ie Mitglieder des Europäischen Parlaments … in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl gewählt [werden]“, verlangt Art. 39 Abs. 2 der Charta nämlich, dass die Mitgliedstaaten die wirksame Ausübung dieses Rechts durch die Unionsbürger gewährleisten.

48

Im vorliegenden Fall geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften die Ausübung dieses passiven Wahlrechts einschränken, indem sie vorsehen, dass die Registrierung einer Kandidatur für die Wahlen zum Europäischen Parlament die Zahlung einer Kaution in Höhe des 5-Fachen des monatlichen Mindestlohns erfordert und dass die Rückerstattung dieser Kaution nur möglich ist, wenn der Einzelkandidat oder die Liste von Kandidaten einer Partei eine Schwelle von 5 % der bei diesen Wahlen abgegebenen Stimmen erreicht.

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Art. 52 Abs. 1 der Charta lässt jedoch Einschränkungen der Ausübung von Rechten wie derjenigen zu, die in ihrem Art. 39 verankert sind, sofern diese Einschränkungen gesetzlich vorgesehen sind, den Wesensgehalt dieser Rechte achten, unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sind und den von der Union als legitim anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen tatsächlich entsprechen (Urteil vom 6. Oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).

50

Folglich fällt der Ausgangsrechtsstreit in den Anwendungsbereich von Art. 39 und Art. 52 Abs. 1 der Charta.

51

Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 10 Abs. 1 EUV die Arbeitsweise der Union auf der repräsentativen Demokratie beruht, die den Wert der Demokratie konkretisiert, der nach Art. 2 EUV einen der Werte darstellt, auf die sich die Union gründet (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. April 2025, Kommission/Malta [Staatsbürgerschaft für Investoren], C‑181/23, EU:C:2025:283, Rn. 89).

52

Das jedem Unionsbürger durch Art. 10 Abs. 3 EUV garantierte Recht auf Teilnahme am demokratischen Leben der Union kommt u. a. in der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament zum Ausdruck (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. April 2025, Kommission/Malta [Staatsbürgerschaft für Investoren], C‑181/23, EU:C:2025:283, Rn. 88).

53

So wird durch Art. 10 Abs. 3 EUV in Bezug auf die Wahlen zum Europäischen Parlament der Zusammenhang zwischen dem Grundsatz der repräsentativen Demokratie innerhalb der Union und dem aktiven und passiven Wahlrecht bei diesen Wahlen klar zum Ausdruck gebracht (Urteile vom 19. November 2024, Kommission/Tschechische Republik [Passives Wahlrecht und Mitgliedschaft in einer politischen Partei], C‑808/21, EU:C:2024:962, Rn. 116, sowie vom 19. November 2024, Kommission/Polen [Passives Wahlrecht und Mitgliedschaft in einer politischen Partei], C‑814/21, EU:C:2024:963, Rn. 114).

54

In diesem Zusammenhang nehmen, wie sich aus Art. 10 Abs. 4 EUV ergibt, die politischen Parteien, zu deren Aufgaben es gehört, Kandidaten für die Wahlen aufzustellen, eine wesentliche Funktion im System der repräsentativen Demokratie wahr, auf dem die Arbeitsweise der Union beruht (Urteile vom 19. November 2024, Kommission/Tschechische Republik [Passives Wahlrecht und Mitgliedschaft in einer politischen Partei], C‑808/21, EU:C:2024:962, Rn. 121, sowie vom 19. November 2024, Kommission/Polen [Passives Wahlrecht und Mitgliedschaft in einer politischen Partei], C‑814/21, EU:C:2024:963, Rn. 119).

55

Auch um die Repräsentativität der Mitglieder des Europäischen Parlaments zu gewährleisten, sind die Mitgliedstaaten nach Art. 39 Abs. 2 der Charta in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 EUV verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass die Wahl der Mitglieder des Europäischen Parlaments allgemein, unmittelbar, frei und geheim erfolgt (Urteil vom 6. Oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, Rn. 32).

56

Nach alledem ist die Vorlagefrage umzuformulieren und davon auszugehen, dass das vorlegende Gericht wissen möchte, ob Art. 39 Abs. 2 der Charta in Verbindung mit dem in Art. 10 EUV zum Ausdruck gebrachten Grundsatz der repräsentativen Demokratie, der den Wahlen zum Europäischen Parlament zugrunde liegt, dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der für die Registrierung einer Kandidatur für die Wahlen zum Europäischen Parlament eine Kaution in Höhe des 5-Fachen des in dem betreffenden Mitgliedstaat geltenden monatlichen Mindestlohns zu zahlen ist, deren Rückerstattung nur möglich ist, wenn der betreffende Einzelkandidat oder die Liste von Kandidaten einer Partei die Schwelle von 5 % der bei diesen Wahlen abgegebenen Stimmen erreicht hat.

57

Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften die Ausübung des den Unionsbürgern durch Art. 39 Abs. 2 der Charta verliehenen passiven Wahlrechts einschränken, indem sie vorsehen, dass die Registrierung einer Kandidatur für die Wahlen zum Europäischen Parlament die Zahlung einer Kaution in Höhe des 5-Fachen des monatlichen Mindestlohns erfordert und dass die Rückerstattung dieser Kaution nur möglich ist, wenn der Einzelkandidat oder die Liste von Kandidaten einer Partei eine Schwelle von 5 % der bei diesen Wahlen abgegebenen Stimmen erreicht.

58

Wie in Rn. 49 des vorliegenden Urteils ausgeführt wurde, lässt Art. 52 Abs. 1 der Charta jedoch Einschränkungen der Ausübung von Rechten wie derjenigen zu, die in ihrem Art. 39 verankert sind, sofern diese Einschränkungen gesetzlich vorgesehen sind, den Wesensgehalt dieser Rechte achten, unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sind und den von der Union als legitim anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen tatsächlich entsprechen.

59

Wie aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, erfüllt das Erfordernis der Zahlung einer Kaution die Voraussetzung, dass sie gesetzlich vorgesehen ist, da sie vom EPVS vorgeschrieben wird. Nach § 29 Abs. 3 und 4 dieses Gesetzes erfordert nämlich die Registrierung einer Kandidatur für die Wahlen zum Europäischen Parlament die Zahlung einer Kaution in Höhe des 5-Fachen des monatlichen Mindestlohns. Darüber hinaus ist gemäß § 77 EPVS die Rückerstattung dieser Kaution nur unter der Voraussetzung möglich, dass der Einzelkandidat oder die Liste von Kandidaten einer Partei mindestens 5 % der abgegebenen Stimmen erhalten hat.

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Zur zweiten in den Rn. 49 und 58 des vorliegenden Urteils genannten Voraussetzung, nämlich der Achtung des Wesensgehalts des Rechts, für die Wahlen zum Europäischen Parlament zu kandidieren, ist festzustellen, dass die Ausübung dieses Rechts nicht durch das Erfordernis einer Kaution unmöglich gemacht wird, sondern einer finanziellen Bedingung unterliegt, so dass dieses Erfordernis als solches den Wesensgehalt des passiven Wahlrechts bei diesen Wahlen nicht in Frage stellt.

61

Zu der Frage, ob die dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen, die zur Rechtfertigung der durch die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften eingeführten Einschränkung des den Unionsbürgern durch Art. 39 Abs. 2 der Charta verliehenen passiven Wahlrechts geltend gemacht werden, im Hinblick auf das Unionsrecht legitim sind, ist festzustellen, dass, wie das vorlegende Gericht ausgeführt und die estnische Regierung bestätigt hat, das Erfordernis der Zahlung einer Kaution darauf abzielt, von der Einreichung „unseriöser oder leichtfertiger“ Kandidaturen für die Wahlen zum Europäischen Parlament abzuschrecken, das Verantwortungsbewusstsein der Kandidaten zu stärken, um die Zahl „verlorener Stimmen“, die nicht zur Wahl eines Mitglieds des Europäischen Parlaments beitragen, zu verringern, die Wechselbeziehung zwischen den Ergebnissen dieser Wahlen und dem tatsächlichen Willen der Wähler zu verbessern und damit das Recht der Wähler auf eine wirksame Vertretung zu gewährleisten. Das Erfordernis der Zahlung einer Kaution dient zudem dazu, unnötige öffentliche Ausgaben im Zusammenhang mit der Organisation von Wahlen und der Berichterstattung in den öffentlichen Medien zu vermeiden.

62

Die estnische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof klargestellt, dass die Zahlung der Kaution den betreffenden Kandidaten dahin beeinflussen solle, seine Verantwortung in Bezug auf die Wahrscheinlichkeit zu übernehmen, dass er bei den Wahlen zum Europäischen Parlament gewählt werde, da die Rückerstattung seiner Kaution nur möglich sei, wenn er eine bestimmte Schwelle der abgegebenen Stimmen erreiche.

63

Aus den beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen und den Erörterungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof geht hervor, dass der Begriff „unseriöse oder leichtfertige Kandidaturen“ dahin zu verstehen ist, dass er zum einen die Kandidaten umfasst, die sich für die Wahlen zum Europäischen Parlament zu anderen Zwecken als dem, Mitglied dieses Organs zu werden und tatsächlich am demokratischen Leben der Union teilzunehmen, aufstellen lassen möchten, und zum anderen Kandidaten, die von vornherein keine Chance haben, genügend Stimmen zu erhalten, um in das Europäische Parlament gewählt zu werden, so dass ihre Kandidatur zu „verlorenen Stimmen“ führt.

64

Nach den Erläuterungen zur Charta, die gemäß Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 EUV und Art. 52 Abs. 7 der Charta bei ihrer Auslegung zu berücksichtigen sind, und wie sich aus den Rn. 42 und 43 des vorliegenden Urteils ergibt, entspricht Art. 39 Abs. 2 der Charta Art. 14 Abs. 3 EUV, der die Grundprinzipien für die Durchführung von Wahlen in einem demokratischen System wiedergibt.

65

Wie in den Rn. 51 und 52 des vorliegenden Urteils ausgeführt, kommt die Teilnahme der Unionsbürger am demokratischen Leben der Union u. a. dadurch zum Ausdruck, dass sie das passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament im Rahmen allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahlen wahrnehmen, wie es in Art. 39 Abs. 2 der Charta vorgesehen ist.

66

In Anbetracht dieser Erwägungen ist das Ziel, von der Einreichung „unseriöser oder leichtfertiger“ Kandidaturen für die Wahlen zum Europäischen Parlament abzuschrecken als legitimes Ziel anzusehen, soweit es darauf abzielt, dadurch die repräsentative Demokratie zu wahren, dass Kandidaturen von Personen ausgeschlossen werden, deren Absichten nichts mit dem Willen zu tun haben, Mitglied des Europäischen Parlaments zu werden und somit tatsächlich am demokratischen Leben der Union teilzunehmen, indem sie durch die Zahlung einer Kaution Verantwortung übernehmen.

67

Dafür zu sorgen, dass das Europäische Parlament die Unionsbürger in höchstmöglichem Maß wirklich repräsentiert, steht auch im Einklang mit der Demokratie, einem Grundwert der Union, und trägt zur Wahrung der repräsentativen Demokratie bei. Daher kann das Ziel, die Zahl der „verlorenen Stimmen“, die nicht zur Wahl eines Mitglieds des Europäischen Parlaments beitragen, zu verringern, um ein für die Wählerschaft repräsentativeres Organ zu erhalten, grundsätzlich ebenfalls als legitimes Ziel anerkannt werden.

68

Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten „verlorenen Stimmen“ nicht wirksam entgegenwirken können, indem sie sich allein auf die Einschätzung stützen, dass bestimmte politische Programme keine echte Aussicht haben, ausreichend Stimmen zu gewinnen.

69

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs verlangt die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, dass die in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen Maßnahmen nicht die Grenzen dessen überschreiten dürfen, was zur Erreichung der mit diesen Rechtsvorschriften zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist; dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen, und die damit verbundenen Nachteile dürfen nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. September 2023, Volkswagen Group Italia und Volkswagen Aktiengesellschaft, C‑27/22, EU:C:2023:663, Rn. 93 und die dort angeführte Rechtsprechung).

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Was erstens die Frage betrifft, ob das Erfordernis der Zahlung einer Kaution geeignet ist, um die in Rn. 61 des vorliegenden Urteils angeführten Ziele zu erreichen, die darin bestehen, von der Einreichung „unseriöser oder leichtfertiger“ Kandidaturen abzuschrecken, die Zahl der „verlorenen Stimmen“, die nicht zur Wahl eines Mitglieds des Europäischen Parlaments beitragen, zu verringern und damit eine wirksame Repräsentativität zu gewährleisten, ist darauf hinzuweisen, dass der Umstand, dass ein Einzelkandidat oder eine Liste von Kandidaten einer Partei nicht in der Lage ist, die erforderlichen Mittel für die Kaution aufzubringen, die nur bei Erreichen einer bestimmten Schwelle der abgegebenen Stimmen zurückerstattet werden kann, grundsätzlich darauf hindeutet, dass die organisatorischen Fähigkeiten, das Netzwerk oder das Engagement fehlen, die für die Durchführung einer ernsthaften Wahlkampagne erforderlich sind, so dass dieser Kandidat oder diese Liste, abgesehen von der Unterfinanzierung, wahrscheinlich „verlorene Stimmen“ verursachen wird, die nicht zur Wahl eines Mitglieds des Europäischen Parlaments führen.

71

Im Übrigen kann mit dem Erfordernis der Zahlung einer Kaution zwar nicht absolut sichergestellt werden, dass alle für die Wahlen zum Europäischen Parlament eingereichten Kandidaturen durch die Absicht motiviert sind, tatsächlich an dem demokratischen Leben der Union teilzunehmen, doch ändert dies nichts daran, dass ein solches Erfordernis angesichts der damit verbundenen anfänglichen finanziellen Belastung und der eingegangenen Gefahr eines finanziellen Verlusts, wenn der Kandidat die Schwelle der abgegebenen Stimmen, die einen Anspruch auf Rückerstattung dieser Kaution begründet, nicht erreicht, zwangsläufig dazu führt, dass die betroffenen Kandidaten ihre tatsächlichen Beweggründe bedenken, und somit zum Herausfiltern „unseriöser oder leichtfertiger“ Kandidaturen beitragen kann.

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Daher erscheint das Erfordernis der Zahlung einer Kaution geeignet, um die Zahl „unseriöser oder leichtfertiger“ Kandidaturen und die Zahl „verlorener Stimmen“ mit dem Ziel zu verringern, das Recht der Wähler auf eine wirksame Vertretung zu gewährleisten.

73

Was zweitens die Erforderlichkeit des Erfordernisses der Zahlung einer Kaution zur Erreichung der in Rn. 61 des vorliegenden Urteils genannten Ziele betrifft, ist zu prüfen, ob die Höhe der Kaution und die Modalitäten ihrer Rückerstattung, wie sie in den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen sind, über das hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist.

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Im vorliegenden Fall sieht § 29 Abs. 5 EPVS für jeden Kandidaten für die Wahlen zum Europäischen Parlament die Zahlung einer Kaution in Höhe des 5-Fachen des monatlichen Mindestlohns vor. § 77 EPVS bestimmt, dass diese Kaution zurückerstattet wird, wenn ein Einzelkandidat oder eine Liste von Kandidaten einer Partei mindestens 5 % der abgegebenen Stimmen erhält.

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Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass sich zu dem Zeitpunkt, zu dem die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Klage beim vorlegenden Gericht anhängig gemacht wurde, die nach den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften verlangte Kaution auf 4100 Euro für jeden Kandidaten und auf 36900 Euro für eine Partei mit einer vollständigen Kandidatenliste belief. Zu diesem Zeitpunkt betrugen aber der estnische durchschnittliche monatliche Bruttolohn 1904 Euro und der estnische monatliche Bruttomedianlohn 1578 Euro. Daher lag die Kaution für jeden Kandidaten etwa 2,2-mal höher als der durchschnittliche monatliche Bruttolohn und etwa 2,6-mal höher als der monatliche Bruttomedianlohn.

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Daraus folgt, dass das Erfordernis der Zahlung einer Kaution das Vermögen eines Unionsbürgers, der in Estland bei den Wahlen zum Europäischen Parlament kandidieren möchte, finanziell erheblich belasten kann.

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Ferner ist erstens darauf hinzuweisen, dass die estnische Regierung in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof bestätigt hat, dass die Höhe der Kaution, die für die Registrierung einer Kandidatur für die nationalen Parlamentswahlen verlangt wird, fünfmal niedriger ist als die für die Registrierung einer Kandidatur für die Wahlen zum Europäischen Parlament erforderliche Kaution.

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Somit hat der nationale Gesetzgeber, auch wenn die nationalen Parlamentswahlen und die Wahlen zum Europäischen Parlament Unterschiede aufweisen, die spezifische Regeln für jede von ihnen rechtfertigen können, zur Erreichung des Ziels, von der Einreichung „unseriöser oder leichtfertiger“ Kandidaturen abzuschrecken, es nicht für erforderlich gehalten, für die Registrierung einer Kandidatur für die nationalen Parlamentswahlen die Zahlung einer ebenso hohen Kaution zu verlangen, obwohl er für alle diese Wahlen dasselbe Ziel verfolgt.

79

In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof hat die estnische Regierung die unterschiedliche Höhe der Kaution damit begründet, dass im Hinblick auf die Zahl der zu besetzenden Mandate die Zahl der Kandidaten für die nationalen Parlamentswahlen höher sei als die Zahl der Kandidaten für die Wahlen zum Europäischen Parlament. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob dieser Unterschied durch die verschiedenen bei diesen Wahlen verwendeten Wahlverfahren gerechtfertigt ist. Ist dies nicht der Fall, kann die in § 29 Abs. 5 EPVS festgelegte Höhe der Kaution nicht als verhältnismäßig im Hinblick auf das Ziel angesehen werden, von der Einreichung „unseriöser oder leichtfertiger“ Kandidaturen abzuschrecken.

80

Zweitens hat die estnische Regierung in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof eingeräumt, dass es zwar im estnischen Recht eine Mittelzuweisung gebe, die es ermögliche, die Kosten zu decken, die im Zusammenhang mit der Teilnahme an den nationalen Parlamentswahlen für die politischen Parteien entstünden, die bei diesen Wahlen mindestens 2 % der Stimmen erhalten hätten, eine solche Mittelzuweisung jedoch für die Wahlen zum Europäischen Parlament nicht vorgesehen sei, da die Rückerstattung der Kaution, die für die Registrierung eines Einzelkandidat oder einer Liste von Kandidaten einer Partei für diese Wahlen gezahlt worden sei, an die Bedingung geknüpft sei, dass dieser Kandidat oder diese Liste die Schwelle von 5 % der abgegebenen Stimmen erreiche.

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Aus der Vorlageentscheidung geht allerdings hervor, dass die estnischen Rechtsvorschriften die Möglichkeiten der politischen Parteien einschränken, Einnahmen für die Finanzierung ihrer Tätigkeiten, einschließlich der Zahlung der Kaution, zu erzielen. Zum einen kann eine politische Partei nämlich nur Einkünfte aus Beiträgen, die ihre Mitglieder gemäß der Satzung dieser politischen Partei entrichten müssen, erlangen, aus staatlichen Haushaltsmitteln, die nach gesetzlichen Vorgaben gezahlt werden, aus Spenden, die von natürlichen Personen unter den gesetzlich festgelegten Bedingungen gewährt werden, und aus Transaktionen, die sich auf ihr gehörende Vermögenswerte beziehen. Zum anderen sind anonyme Spenden und Spenden juristischer Personen verboten, und es gelten auch Beschränkungen für Darlehen.

82

Unter diesen Umständen besteht die Gefahr, dass durch den hohen Betrag der Kaution, die nach den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften für die Registrierung einer Kandidatur für die Wahlen zum Europäischen Parlament verlangt wird, ein erheblicher Teil des Jahreshaushalts bestimmter Kandidaten und/oder Parteien aufgebraucht wird, da sie sowohl die Wahlkampfkosten als auch das Risiko tragen müssen, den als Kaution gezahlten Betrag zu verlieren, wenn sie die Schwelle von 5 % der abgegebenen Stimmen nicht erreichen.

83

Daher können die Höhe der Kaution und die Modalitäten ihrer Rückerstattung, wie sie in den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen sind, es Kandidaten oder Parteien mit niedrigem Einkommen praktisch erschweren, für die Wahlen zum Europäischen Parlament zu kandidieren oder eine Kandidatenliste aufzustellen.

84

Hinzuzufügen ist, dass, wie die Generalanwältin in den Nrn. 65 und 66 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, eine Kaution und/oder eine Schwelle der abgegebenen Stimmen für den Anspruch auf Rückerstattung der Kaution, die derart hoch sind, zum Ausschluss von Kandidaten von Minderheitengruppen, neuen politischen Bewegungen oder Personen mit geringem Einkommen führen könnten, die zwar wahrscheinlich kein Mandat erringen, jedoch ernsthafte und nicht repräsentierte politische Forderungen stellen und eine beachtliche Anzahl von Stimmen auf sich vereinen können. Ebenso könnte das Erfordernis einer strengen Kaution das Entstehen neuer Parteien verhindern und dem unionsrechtlich garantierten Prinzip des politischen Pluralismus zuwiderlaufen.

85

Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die Höhe der Kaution und die Modalitäten ihrer Rückerstattung, wie sie in den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen sind, die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit diesen Rechtsvorschriften verfolgten Ziele erforderlich ist, so dass die Frage, ob es andere, weniger einschränkende Maßnahmen gibt, nicht gesondert zu prüfen ist.

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Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass Art. 39 Abs. 2 der Charta in Verbindung mit dem in Art. 10 EUV zum Ausdruck gebrachten Grundsatz der repräsentativen Demokratie, der den Wahlen zum Europäischen Parlament zugrunde liegt, dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der für die Registrierung einer Kandidatur für die Wahlen zum Europäischen Parlament eine Kaution in Höhe des 5-Fachen des in dem betreffenden Mitgliedstaat geltenden monatlichen Mindestlohns zu zahlen ist, deren Rückerstattung nur möglich ist, wenn der Einzelkandidat oder die Liste von Kandidaten einer Partei die Schwelle von 5 % der bei diesen Wahlen abgegebenen Stimmen erreicht hat, sofern die Höhe dieser Kaution und die Modalitäten ihrer Rückerstattung die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit dieser Regelung verfolgten Ziele erforderlich ist.

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Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:

Art. 39 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union in Verbindung mit dem in Art. 10 EUV zum Ausdruck gebrachten Grundsatz der repräsentativen Demokratie, der den Wahlen zum Europäischen Parlament zugrunde liegt, ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der für die Registrierung einer Kandidatur für die Wahlen zum Europäischen Parlament eine Kaution in Höhe des 5-Fachen des in dem betreffenden Mitgliedstaat geltenden monatlichen Mindestlohns zu zahlen ist, deren Rückerstattung nur möglich ist, wenn der Einzelkandidat oder die Liste von Kandidaten einer Partei die Schwelle von 5 % der bei diesen Wahlen abgegebenen Stimmen erreicht hat, sofern die Höhe dieser Kaution und die Modalitäten ihrer Rückerstattung die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit dieser Regelung verfolgten Ziele erforderlich ist.