Urteil des Gerichts (Zehnte erweiterte Kammer) vom 9. April 2025. – Tschechische Republik gegen Europäische Kommission.

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Mit ihrer Klage nach Art. 268 AEUV und Art. 340 Abs. 2 AEUV beantragt die Tschechische Republik die Erstattung des Betrags von 60435306,39 Tschechischen Kronen (CZK) (ca. 2409000 Euro), der als Eigenmittel der Europäischen Union gezahlt wurde.

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Ab dem 1. Januar 2005 schaffte die Union alle Kontingente für die Einfuhr von Textilwaren und Bekleidung mit Ursprung in den Mitgliedsländern der Welthandelsorganisation (WTO), einschließlich China, ab.

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Infolge dieser Abschaffung war die Union sehr hohen Einfuhren von Textilwaren und Schuhen aus Asien, insbesondere aus China, ausgesetzt, und es bestand die Gefahr, dass der Zollwert dieser Einfuhren unterbewertet wurde.

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Als Reaktion auf die Gefahr einer Unterbewertung des Zollwerts bestimmter Einfuhren wurde vom 21. bis 27. November 2011 und anschließend vom 12. bis 18. Dezember 2011 die als „Discount“ bezeichnete vorrangige Kontrollmaßnahme (im Folgenden: PCA Discount) unter der Koordinierung der Generaldirektion Steuern und Zollunion der Kommission gemäß Art. 13 Abs. 2 der damals anwendbaren Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl. 1992, L 302, S. 1, im Folgenden: Zollkodex der Gemeinschaften) durchgeführt, wonach ein gemeinsamer Rahmen für das Risikomanagement, gemeinsame Kriterien sowie vorrangige Kontrollbereiche nach dem Ausschussverfahren festgelegt werden sollten. Eine vorrangige Kontrollmaßnahme war eine gemeinsame Maßnahme der Mitgliedstaaten, die für einen bestimmten Zeitraum in allen betroffenen Mitgliedstaaten gründlichere Zollkontrollen zu einer bestimmten Problematik unter Verwendung gleicher Risikoprofile vorsah.

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Die PCA Discount, der alle Mitgliedstaaten zugestimmt hatten, richtete sich gegen die Einfuhr bestimmter Textilwaren, Schuhe und Sonnenbrillen aus China, Thailand und Vietnam, die einen niedrigen Zollwert aufwiesen.

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Im Rahmen der PCA Discount wurde ein operativer Plan erstellt, der Risikoschwellen festlegte, anhand derer die Zollbehörden der Mitgliedstaaten besonders niedrige angemeldete Einfuhrwerte und folglich Einfuhren mit einem hohen Risiko einer Unterbewertung ihres Zollwerts erkennen konnten (im Folgenden: operativer Plan der PCA Discount).

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So waren zwanzig Codes des Integrierten Tarifs der Europäischen Union (im Folgenden: TARIC‑Codes) für Textilwaren und Schuhe und zwei TARIC‑Codes für Sonnenbrillen ausgewählt worden, und für jeden dieser TARIC‑Codes war von der Kommission ein „bereinigter Durchschnittspreis“ (im Folgenden: CAP) ermittelt worden.

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Die CAPs, ausgedrückt als Preis pro Kilogramm, wurden anhand der Einfuhrpreise in die Union für die Waren der TARIC‑Codes über einen Zeitraum von 48 Monaten berechnet, die Comext, der vom Statistischen Amt der Europäischen Union (Eurostat) verwalteten Referenzdatenbank für detaillierte Statistiken zum internationalen Warenhandel, entnommen wurden.

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Anschließend wurde auf der Grundlage des arithmetischen, d. h. nicht gewichteten, Mittels der in allen Mitgliedstaaten festgestellten CAPs ein Mittelwert für die gesamte Union errechnet. Im Rahmen dieser Berechnung wurden ungewöhnlich hohe oder niedrige Werte ausgeschlossen.

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Schließlich wurde der „niedrigste annehmbare Preis“ (lowest acceptable price, im Folgenden: LAP), der 50 % des CAP entspricht, berechnet und als Risikoschwelle verwendet.

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Der operative Plan der PCA Discount enthielt in Anhang 2 „Leitlinien zur Verhinderung und Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten (Unterbewertung) bei der Einfuhr von Textilwaren und Schuhen“ (im Folgenden: Leitlinien der PCA Discount).

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Die Leitlinien der PCA Discount sahen Verfahren für Überprüfungen und Warenkontrollen vor, die von den Zollbehörden durchgeführt werden sollten, wenn Zweifel am angemeldeten Zollwert bestanden, insbesondere wenn dieser unter dem LAP lag (vgl. Rn. 5 der Leitlinien).

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Gemäß Rn. 7 der Leitlinien der PCA Discount konnten die Zweifel am angemeldeten Zollwert ausgeräumt werden, wenn die Zollbehörden über Vorkenntnisse betreffend die Zuverlässigkeit des Anmelders verfügten.

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Wenn die Zollbehörden hingegen nicht über solche Kenntnisse verfügten, mussten sie die relevanten Dokumente prüfen und die Beschaffenheit der Waren inspizieren und dabei auch Stichproben entnehmen (vgl. Rn. 8 der Leitlinien der PCA Discount).

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Darüber hinaus war vorgeschrieben, dass, sofern die Inspektion (zur Bestimmung der Beschaffenheit der Waren) nicht alle möglicherweise entstandenen vernünftigen Zweifel ausräumte, eine Probe von jedem in der Zollanmeldung aufgeführten Posten entnommen werden sollte. Wenn es jedoch unmöglich war, eine Probe zu entnehmen, ohne die Ware zu zerstören, musste keine Probe entnommen werden, und die Qualität der Ware musste so genau wie möglich dokumentiert und so weit wie möglich durch Fotografien belegt werden (vgl. Rn. 8 der Leitlinien der PCA Discount).

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Sofern nach dieser Prüfung noch Zweifel bestanden, sollten die Zollbehörden den Anmelder telefonisch kontaktieren, um die Überprüfung der Anmeldungen fortzusetzen. Wenn der Anmelder in dem Telefongespräch den Wunsch äußerte, die Waren freizugeben, musste eine Sicherheit geleistet werden. Die Höhe einer solchen Sicherheit sollte dem Gesamtbetrag der voraussichtlich zu entrichtenden Einfuhrabgaben entsprechen (vgl. Rn. 9 der Leitlinien der PCA Discount).

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In Rn. 11 der Leitlinien der PCA Discount wurden zusätzliche Unterlagen aufgelistet, die die Zollbehörden für die weitere Prüfung anfordern mussten. Dabei handelte es sich unter anderem um Verträge, Quittungen für Transport- und Versicherungskosten oder Bestellungen.

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In Rn. 12 der Leitlinien der PCA Discount wurden verschiedene Umstände aufgeführt, die berücksichtigt werden sollten, um zu beurteilen, ob trotz zusätzlicher Unterlagen und Erklärungen des Anmelders weiterhin vernünftige Zweifel bestanden, wie z. B., dass der Einführer nicht in der Lage war, eine nachvollziehbare Erklärung für den niedrigen Rechnungspreis zu liefern, oder dass er nicht für eine Prüfung verfügbar war.

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Falls solche Zweifel fortbestanden oder keine Antwort erfolgte, mussten die Zollbehörden dem Einführer eine schriftliche Mitteilung machen, in der sie die Gründe für ihre fortbestehenden Zweifel darlegten und eine Antwort innerhalb einer angemessenen Frist verlangten (vgl. Rn. 13 der Leitlinien der PCA Discount).

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Konnten die zusätzlichen Informationen und Unterlagen die Zweifel immer noch nicht ausräumen, durfte der angemeldete Zollwert nicht angewendet werden, und der Zollwert musste nach einer der in Art. 30 Abs. 2 oder Art. 31 des Zollkodex der Gemeinschaften vorgesehenen sekundären Methoden durch eine von den Zollbehörden erlassene und dem Einführer so bald wie möglich übermittelte Entscheidung ermittelt werden (vgl. Rn. 14 und 15 der Leitlinien der PCA Discount).

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Vom 10. bis 14. November 2014 führte die Kommission einen Inspektionsbesuch in der Tschechischen Republik durch, der die Umsetzung der PCA Discount durch die Tschechische Republik betraf.

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Im Anschluss an diesen Besuch übermittelte die Kommission den tschechischen Behörden mit Schreiben vom 3. Februar 2015 den Bericht Nr. 14-25-1 betreffend die Ergebnisse der vom 10. bis 14. November 2014 in der Tschechischen Republik durchgeführten Prüfung der traditionellen Eigenmittel.

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In diesem Bericht äußerte die Kommission Vorbehalte gegenüber der Umsetzung der PCA Discount durch die Tschechische Republik. So kam sie zu dem Schluss, dass es keine wirksame Prüfung aller von der PCA Discount betroffenen Zollanmeldungen gegeben habe und dass alle Waren ohne Sicherheitsleistung gemäß Art. 248 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl. 1993, L 253, S. 1) überlassen worden seien, obwohl es berechtigte Zweifel dahin gegeben habe, dass der Zollwert dieser Waren zu niedrig angesetzt gewesen sei. Nach Ansicht der Kommission hatte dies einen Verlust an traditionellen Eigenmitteln der Union zur Folge, für den die tschechischen Behörden verantwortlich waren und der der Differenz zwischen dem auf der Grundlage des angemeldeten Zollwerts berechneten und dem auf der Grundlage des LAP berechneten Zoll entsprach.

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Zwischen 2015 und 2022 kam es zu einem Austausch zwischen der Tschechischen Republik und der Kommission, in dessen Verlauf die Tschechische Republik der Kommission die von ihr angeforderten Beweismittel übermittelte, die diese jedoch nicht akzeptierte. Die Kommission bestand mehrfach darauf, dass die Tschechische Republik zunächst die Differenz zwischen dem auf der Grundlage des angemeldeten Zollwerts berechneten und dem auf der Grundlage des LAP berechneten Zoll und später ab 2017 die Differenz zwischen dem auf der Grundlage des angemeldeten Zollwerts berechneten und dem auf der Grundlage des CAP (anstelle des LAP) berechneten Zoll für den Unionshaushalt zur Verfügung stelle.

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Am 15. Juni 2018 und am 20. Dezember 2022 stellte die Tschechische Republik dem Unionshaushalt, obwohl sie dem mehrfach widersprochen hatte, unter Vorbehalt Beträge in Höhe von 28307935,78 CZK (rund 1128000 Euro) und 33444448,24 CZK (rund 1334000 Euro) zur Verfügung. Am 22. Juni 2020 wurde in Höhe des Betrags von 641306,81 CZK (rund 26000 Euro) eine Verrechnung zugunsten der Tschechischen Republik vorgenommen.

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Am 15. Juni 2023 hat die Tschechische Republik die vorliegende Klage erhoben, die auf eine ungerechtfertigte Bereicherung der Union gestützt wird.

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Mit Schreiben vom 12. Dezember 2024 hat sich die Kommission damit einverstanden erklärt, der Tschechischen Republik einen Betrag von 675770,82 CZK (ca. 27000 Euro) zurückzuerstatten, nachdem in Bezug auf den vierten in der Klageschrift vorgebrachten Klagegrund bezüglich der vermeintlichen Anwendung eines falschen Euro/CZK-Wechselkurses eine gütliche Einigung zwischen der Kommission und der Tschechischen Republik erzielt werden konnte.

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Daher hat die Tschechische Republik dem Gericht mit Schreiben vom 20. Dezember 2024 mitgeteilt, dass sie den vierten Klagegrund zurücknehme und nunmehr die Erstattung von 60435306,39 CZK statt 61111071,21 CZK beantrage.

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Mit Schreiben vom 28. Januar 2025 hat die Kommission dem Gericht mitgeteilt, dass sie keine Einwände gegen die Teilrücknahme habe.

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Nach einer teilweisen Rücknahme der Klage beantragt die Tschechische Republik,

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Die Kommission beantragt,

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Zur Begründung ihrer Klage und nach deren Teilrücknahme führt die Tschechische Republik drei Klagegründe an. Im Rahmen des ersten Klagegrundes macht sie geltend, dass sie wirksame Zollkontrollen durchgeführt habe, so dass sie den angemeldeten Zollwert der von der PCA Discount betroffenen Waren habe akzeptieren und die Waren ohne Sicherheitsleistung überlassen können. Im Rahmen des zweiten Klagegrundes macht die Tschechische Republik geltend, dass für den Fall, dass das Gericht der Ansicht sei, dass sie den angemeldeten Zollwert der von der PCA Discount betroffenen Waren nicht hätte akzeptieren dürfen, der statistische Wert nicht zur Schätzung des Zollwerts dieser Waren herangezogen werden dürfe. Schließlich beruft sich die Tschechische Republik im Rahmen des dritten Klagegrundes jedenfalls darauf, dass der CAP nicht zur Schätzung des Zollwerts herangezogen werden dürfe.

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Die Kommission tritt dem Vorbringen der Tschechischen Republik entgegen.

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Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der vorliegende Rechtsstreit eine Schadensersatzklage nach Art. 268 AEUV und Art. 340 Abs. 2 AEUV betrifft, die auf eine ungerechtfertigte Bereicherung gestützt wird, die im vorliegenden Fall darauf zurückzuführen sein soll, dass der Betrag der Eigenmittel der Union ungerechtfertigt um den von der Tschechischen Republik zurückgeforderten Betrag gestiegen sei; die Tschechische Republik ist der Ansicht, dass sie um diesen Betrag entreichert sei und dass diese Entreicherung ohne einen auf eine gesetzliche Bestimmung gestützten Rechtsgrund erfolgt sei.

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In diesem Zusammenhang ist der Betrag, der der möglichen Ent- bzw. Bereicherung entspricht, zwischen den Parteien unstreitig.

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Es bleibt daher zu prüfen, ob die Zahlung des fraglichen Betrags ohne einen auf das Unionsrecht gestützten Rechtsgrund erfolgt ist.

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Um die Begründetheit des Vorbringens der Tschechischen Republik zu beurteilen, ist in diesem Rahmen auf die Beweisregeln hinzuweisen, die für eine auf die ungerechtfertigte Bereicherung der Union gestützte Schadensersatzklage gelten.

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Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs hat das Gericht im Rahmen einer solchen von einem Mitgliedstaat erhobenen Klage u. a. zu prüfen, ob die Entreicherung des klagenden Mitgliedstaats, der der Kommission einen Betrag an Eigenmitteln der Union zur Verfügung gestellt, hinsichtlich der Begründetheit der Auffassung der Kommission aber Vorbehalte formuliert hat, und die mit der Entreicherung zusammenhängende Bereicherung der Kommission ihre Rechtfertigung in den Verpflichtungen finden, die dem Mitgliedstaat nach den unionsrechtlichen Vorschriften über die Eigenmittel der Union obliegen, oder aber einer solchen Rechtfertigung entbehren (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 83).

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Somit obliegt es dem klagenden Mitgliedstaat, nachzuweisen, dass er nach den Unionsvorschriften über das System der Eigenmittel nicht verpflichtet war, der Kommission den Betrag der Eigenmittel, der Gegenstand des Rechtsstreits ist, zur Verfügung zu stellen, und dass er diesbezüglich seinen Verpflichtungen nachgekommen ist. Die Beweislast, die somit bei dem Mitgliedstaat liegt, hat jedoch nicht zur Folge, dass die Kommission sich darauf beschränken kann, allgemein und ohne Stützung durch Beweismittel festzustellen, dass die vom Mitgliedstaat in diesem Rahmen angeführten Gesichtspunkte nicht ausreichen.

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Beim gegenwärtigen Stand des Unionsrechts ist die Verwaltung des Systems der Eigenmittel der Union den Mitgliedstaaten anvertraut und liegt in deren alleiniger Verantwortung (Urteile vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 62, und vom 8. März 2022, Kommission/Vereinigtes Königreich [Bekämpfung von Betrug durch Unterbewertung], C‑213/19, EU:C:2022:167, Rn. 345).

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So ergibt sich aus Art. 8 Abs. 1 des Beschlusses 2007/436/EG, Euratom des Rates vom 7. Juni 2007 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 2007, L 163, S. 17), dass die Eigenmittel der Union gemäß Art. 2 Abs. 1 Buchst. a dieses Beschlusses von den Mitgliedstaaten erhoben werden und dass die Mitgliedstaaten diese Mittel der Kommission zur Verfügung stellen.

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Zu diesem Zweck mussten nach Art. 2 Abs. 1 und Art. 6 der seinerzeit anwendbaren Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durchführung des Beschlusses 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften (ABl. 2000, L 130, S. 1) die Mitgliedstaaten einen Anspruch der Union auf Eigenmittel feststellen, sobald die Bedingungen der Zollvorschriften für die buchmäßige Erfassung des Betrags der Abgabe und dessen Mitteilung an den Abgabenschuldner erfüllt waren, und diese in die betreffende Buchführung übernehmen. Nach den Art. 217 und 218 des Zollkodex der Gemeinschaften waren diese Bedingungen erfüllt, wenn die Zollbehörden über die erforderlichen Angaben verfügten und daher in der Lage waren, den sich aus einer Zollschuld ergebenden Abgabenbetrag zu berechnen und den Zollschuldner zu bestimmen (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 15. November 2005, Kommission/Dänemark,C‑392/02, EU:C:2005:683, Rn. 57 bis 59).

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Ferner mussten die Mitgliedstaaten die Eigenmittel der Union unter den in den Art. 9 bis 11 der Verordnung Nr. 1150/2000 festgelegten Bedingungen für die Kommission bereitstellen, indem sie sie unter Einhaltung der vorgesehenen Fristen dem zu diesem Zweck für das Organ eingerichteten Konto gutschrieben.

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Insoweit waren die Mitgliedstaaten nach Art. 17 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1150/2000 verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Beträge, die den gemäß Art. 2 der Verordnung festgestellten Ansprüchen entsprachen, der Kommission zur Verfügung gestellt wurden. Im Falle der Ergreifung unzureichender Maßnahmen wäre der Mitgliedstaat verpflichtet gewesen, die verlorenen Eigenmittel der Kommission zur Verfügung zu stellen.

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Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung durch die Zollvorschriften ein gerechtes, einheitliches und neutrales System errichtet werden soll, das die Anwendung willkürlicher oder fiktiver Zollwerte ausschließt (vgl. Urteil vom 16. Juni 2016, EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, Rn. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung).

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Insbesondere wurde nach Art. 29 des Zollkodex der Gemeinschaften der Zollwert eingeführter Waren durch ihren Transaktionswert gebildet, d. h. durch den für die Waren bei einem Verkauf zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Union tatsächlich gezahlten oder zu zahlenden Preis, der den tatsächlichen wirtschaftlichen Wert einer eingeführten Ware widerspiegeln musste (vgl. Urteil vom 16. Juni 2016, EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, Rn. 24 und 26 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

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Konnte der Zollwert jedoch nicht nach Art. 29 des Zollkodex der Gemeinschaften anhand des Transaktionswerts der eingeführten Waren ermittelt werden, so erfolgte die Zollwertermittlung nach Art. 30 des Zollkodex, indem nacheinander und in einem Verhältnis der Subsidiarität zueinander die nach Art. 30 Abs. 2 Buchst. a bis d des Zollkodex vorgesehenen Methoden sowie Art. 31 des Zollkodex angewandt wurden (vgl. Urteil vom 16. Juni 2016, EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, Rn. 27 bis 29 und die dort angeführte Rechtsprechung).

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Darüber hinaus sah Art. 13 Abs. 1 des Zollkodex der Gemeinschaften vor, dass die Zollbehörden unter den im geltenden Recht vorgesehenen Voraussetzungen alle Prüfungen vornehmen konnten, die sie für erforderlich hielten, um die ordnungsgemäße Anwendung des Zollrechts und anderer Rechtsvorschriften über den Eingang, den Ausgang, den Versand, die Beförderung und die besondere Verwendung von Waren, die zwischen dem Zollgebiet der Union und Drittländern befördert werden, zu gewährleisten.

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Hierzu sah Art. 248 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2454/93 vor, dass die Zollbehörden die betreffenden Waren grundsätzlich auf der Grundlage des Transaktionswerts im Sinne von Art. 29 des Zollkodex der Gemeinschaften überließen, d. h. auf der Grundlage der Einfuhrabgaben, die anhand der Angaben in der Zollanmeldung ermittelt wurden. Wenn die Zollbehörden es jedoch für möglich hielten, dass der aufgrund der Überprüfung festzusetzende Abgabenbetrag höher sein konnte als der sich aus den Angaben in der Zollanmeldung ergebende, verlangten sie eine ausreichende Sicherheit, um die Differenz zwischen dem Abgabenbetrag nach den Angaben in der Zollanmeldung und demjenigen Betrag abzudecken, der auf die Waren letztendlich anwendbar sein konnte. Die Mitgliedstaaten waren jedoch verpflichtet, die Sicherheit wieder freizugeben, wenn die zusätzlichen Prüfungen und Kontrollen der Zollbehörden nicht dazu geführt hatten, dass der Abgabenbetrag höher war als der, der sich aus den Angaben in der Zollanmeldung ergab.

50

Folglich verfügten die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Prüfungen nach Art. 13 Abs. 1 des Zollkodex der Gemeinschaften und bei der Forderung einer von ihnen für erforderlich gehaltenen Sicherheit nach Art. 248 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2454/93 über einen gewissen Spielraum und eine gewisse Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der zu treffenden Maßnahmen, insbesondere in Bezug darauf, wie die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel verwendet wurden. Dieser Spielraum und diese Entscheidungsfreiheit wurden jedoch durch den Effektivitätsgrundsatz begrenzt, der vorschrieb, dass die getroffenen Maßnahmen wirksam und abschreckend sein sollten, vorbehaltlich der Beachtung der durch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union garantierten Grundrechte und der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts (Urteil vom 8. März 2022, Kommission/Vereinigtes Königreich [Bekämpfung von Betrug durch Unterbewertung], C‑213/19, EU:C:2022:167, Rn. 213).

51

Die Reichweite des Effektivitätsgrundsatzes kann, soweit dieser auf die spezifische Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach Art. 325 Abs. 1 AEUV anwendbar ist, die tatsächliche und vollständige Erhebung der Eigenmittel der Union in Form von Zöllen sicherzustellen, nicht in abstrakter und statischer Weise bestimmt werden, da sie von den Merkmalen der betreffenden Tätigkeit abhängt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. März 2022, Kommission/Vereinigtes Königreich [Bekämpfung von Betrug durch Unterbewertung], C‑213/19, EU:C:2022:167, Rn. 220).

52

Schließlich ist auch darauf hinzuweisen, dass der vorliegende Fall die Umsetzung der PCA Discount durch die Tschechische Republik betrifft, in deren Rahmen die Mitgliedstaaten und die Kommission einen operativen Plan aufgestellt hatten. Dieser Plan schrieb Risikoprofile und ‑schwellen vor, die die Mitgliedstaaten bei der Überprüfung des angemeldeten Zollwerts von im Plan speziell erfassten Waren alarmieren sollten. In seinem Anhang 2 enthielt er Leitlinien für Verfahren zur Überprüfung und Kontrolle der Waren bei Zweifeln am angemeldeten Zollwert, insbesondere wenn dieser unter oder sogar deutlich unter dem LAP lag (siehe oben, Rn. 12). Somit war es Aufgabe der tschechischen Zollbehörden, die in den Leitlinien vorgesehenen Schritte durchzuführen und nach Abschluss jedes Schrittes auf der Grundlage der Informationen ihrer Beamten oder der Anmelder zu beurteilen, ob sie ihre Zweifel vernünftigerweise aufgeben konnten, wobei sie berücksichtigen mussten, was unter effizienter Nutzung der ihnen zur Verfügung stehenden Mittel machbar war.

53

Zunächst ist festzustellen, dass zwischen den Parteien unstreitig ist, dass die Union durch eine entsprechende Entreicherung der Tschechischen Republik bereichert wurde, da der Mitgliedstaat den streitigen Betrag zahlte, obwohl er sich mit der Kommission über seine diesbezügliche Verpflichtung uneinig war.

54

Nach Ansicht der Kommission war die Entreicherung der Tschechischen Republik jedoch gerechtfertigt, da sie darauf zurückzuführen sei, dass die Tschechische Republik Art. 13 Abs. 1 des Zollkodex der Gemeinschaften und Art. 248 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2454/93 nicht beachtet habe.

55

Die Tschechische Republik macht ihrerseits im Rahmen des ersten Klagegrundes geltend, dass kein Verstoß gegen die genannten Bestimmungen vorliege, da ihre Zollbehörden hinreichende Kontrollen gemäß den geltenden Bestimmungen des operativen Plans und der Leitlinien der PCA Discount durchgeführt hätten. Darüber hinaus hätten diese Kontrollen ergeben, dass die betreffenden Waren von so schlechter Qualität gewesen seien, dass ihr angemeldeter Zollwert habe akzeptiert und ihr Überlassen ohne Sicherheitsleistung habe angeordnet werden können.

56

Aus den oben in den Rn. 34 bis 51 dargelegten Grundsätzen ergibt sich, dass zu prüfen ist, ob die von der Tschechischen Republik nach Art. 13 Abs. 1 des Zollkodex der Gemeinschaften durchgeführten Kontrollen im Licht des Effektivitätsgrundsatzes nach Art. 325 Abs. 1 AEUV als ausreichend angesehen werden konnten, so dass sie die betreffenden Waren überlassen durfte, ohne nach Art. 248 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2454/93 die Leistung einer Sicherheit zu verlangen.

57

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Leitlinien der PCA Discount Verfahren für Überprüfungen und Warenkontrollen vorsahen, wenn die Zollbehörden Zweifel hegten, ob der angemeldete Zollwert den tatsächlich für die Waren gezahlten oder zu zahlenden Preis widerspiegelte, insbesondere wenn der Zollwert unter dem LAP lag (siehe oben, Rn. 12).

58

Im vorliegenden Fall ist zwischen den Parteien unstreitig, dass solche Zweifel bestanden, da der vorliegende Rechtsstreit insgesamt 544 in 370 Zollanmeldungen aufgeführte Warenpositionen betrifft, deren angemeldeter Zollwert unter dem LAP lag.

59

Hinsichtlich der Prüfungen, die von ihren Zollbehörden aufgrund von Zweifeln am angemeldeten Zollwert durchgeführt wurden, erbringt die Tschechische Republik erstens den Nachweis, dass eine Warenkontrolle aller von den oben genannten 544 Positionen und 370 Zollanmeldungen betroffenen Waren durchgeführt wurde, indem sie in den meisten Fällen die entsprechenden Kontrollberichte und in den übrigen Fällen ein Dokument aus dem EDV-System der Zollverwaltung über die Durchführung der Kontrolle vorlegt. Aus diesen Dokumenten geht hervor, dass die Gesamtheit der Waren einer Kontrolle unterzogen wurde, die sich auf die Merkmale der betreffenden Waren bezog.

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Zweitens legt die Tschechische Republik als Beispiel Kopien bestimmter Zollerklärungen vor, denen Fotos der betreffenden Waren, die offensichtlich Mängel aufweisen, sowie Protokolle, Vertragsunterlagen und Inspektionsberichte beigefügt sind, die die geringe bis sehr geringe Qualität dieser Waren bestätigen.

61

Drittens legt die Tschechische Republik eidesstattliche Erklärungen von mehreren Beamten ihrer Zollbehörden vor, die im November und Dezember 2011 an Kontrollen in verschiedenen Zollämtern teilnahmen. In diesen Erklärungen heißt es, dass eine systematische und regelmäßige Kontrolle der eingeführten Waren durchgeführt worden sei, die sich auf alle Merkmale der Waren wie Art, Wert, Menge, Herkunft und Beschädigungsgrad erstreckt habe. Diese Kontrollen hätten ergeben, dass die kontrollierten Waren von schlechter Qualität gewesen seien, beispielsweise in Bezug auf die Stoffe, die zuweilen verschimmelt oder falsch etikettiert gewesen seien, die Verarbeitungen, die ungleichmäßige Nähte aufgewiesen hätten, oder in Bezug darauf, dass die Container mit Schuhen beim Öffnen unangenehme chemische Gerüche verströmt hätten. Die Beamten gaben auch an, dass die Waren ihrer Meinung nach dem angegebenen Wert entsprochen hätten.

62

Viertens hat die Tschechische Republik hinsichtlich der Behauptung der Kommission, dass von jeder Sendung Proben hätten genommen werden müssen, in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass gemäß Rn. 8 der Leitlinien der PCA Discount von jedem in den Zollanmeldungen aufgeführten Posten eine Probe genommen worden sei, was die Kommission letztlich nicht bestritten hat.

63

Fünftens macht die Tschechische Republik geltend, dass die Anmelder in allen Fällen mit den Zollbehörden zusammengearbeitet und Unterlagen zum Nachweis des angemeldeten Zollwerts vorgelegt hätten, wie Rechnungen, Versicherungsunterlagen, Inventarlisten, Kaufverträge und Überweisungsbelege, d. h. Belege für den tatsächlich gezahlten Preis.

64

Sechstens gibt die Tschechische Republik an, dass die von den Anmeldern vorgelegten Dokumente keine Unregelmäßigkeiten oder Widersprüche enthalten hätten, sowohl rechtlich als auch buchhalterisch gültig gewesen seien und den angemeldeten Zollwert belegt hätten.

65

Schließlich gibt die Tschechische Republik an, dass die Versandkosten und die versicherten Werte der Waren im Vergleich zu dem angemeldeten Zollwert keine Zweifel daran hätten aufkommen lassen, ob Letzterer den tatsächlich gezahlten Preis widerspiegele.

66

In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist festzustellen, dass die Tschechische Republik fast alle in den Leitlinien der PCA Discount vorgesehenen Maßnahmen ergriffen hat. In diesem Zusammenhang hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass die Inspektionsunterlagen vollständig gewesen seien und dass sie keine fehlenden Unterlagen habe feststellen können.

67

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass in den Leitlinien der PCA Discount einerseits beschrieben wurde, wie nach Ansicht der Mitgliedstaaten und der Kommission die Zollbehörden hätten vorgehen sollen, wenn sie mit umfangreichen Einfuhren bestimmter Waren aus Asien konfrontiert waren, die einen niedrigen oder sogar extrem niedrigen Zollwert aufwiesen (siehe oben, Rn. 4 und 12), und andererseits, dass die Zollbehörden bei der Durchführung von Überprüfungen und Kontrollen der betreffenden Waren über einen gewissen Ermessensraum verfügten (siehe oben, Rn. 50).

68

Es ist jedoch festzustellen, dass die Kommission während des gesamten Vorverfahrens sowie im Rahmen der vorliegenden Klage keine hinreichenden Angaben gemacht hat, aus denen sich ergeben würde, dass die von der Tschechischen Republik durchgeführten Waren- und Dokumentenkontrollen trotz ihrer Übereinstimmung mit den Leitlinien der PCA Discount und unter Berücksichtigung des Ermessensspielraums, über den die tschechischen Zollbehörden bei der Auswahl der Kontrollen, die sie im vorliegenden Fall für angemessen hielten, verfügten, nicht dem Effektivitätsgrundsatz entsprachen (siehe oben, Rn. 50).

69

In diesem Zusammenhang ist auch das von der Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Argument zurückzuweisen, wonach die Strenge der von der Tschechischen Republik durchgeführten Kontrollen dadurch in Frage gestellt werde, dass die Tschechische Republik bei keiner der kontrollierten Waren den angemeldeten Zollwert zurückgewiesen habe, auch wenn dieser unterhalb der Risikoschwelle gelegen habe. Auch in diesem Punkt versäumt es die Kommission nämlich, anzugeben, welche anderen Maßnahmen die tschechischen Zollbehörden hätten ergreifen können, um festzustellen, ob der angemeldete Zollwert dem tatsächlich gezahlten Preis entsprach.

70

Trotz der umfassenden Kontrollen, die von den tschechischen Zollbehörden durchgeführt wurden, bringt die Kommission vor, dass sich die Tschechische Republik angesichts des spezifischen Kontexts des vorliegenden Falles nicht mit den durchgeführten Überprüfungen und Kontrollen hätte zufriedengeben dürfen und weiterhin Zweifel am angemeldeten Zollwert hätte haben müssen, und dass sie das Überlassen der betreffenden Waren nicht ohne Sicherheitsleistung hätte anordnen dürfen.

71

In diesem Zusammenhang beruft sich die Kommission auf mehrere Gesichtspunkte.

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Erstens bringt sie vor, dass die tschechischen Zollbehörden aufgrund der Maßnahmen im Rahmen der Operationen „Draper“ im Jahr 2009 und „TRICK“ im Jahr 2010, die sich gegen unterbewertete, aus China eingeführte Textilien gerichtet hätten, zum Zeitpunkt der PCA Discount Kenntnis davon gehabt hätten, wie Betrüger gefälschte Dokumente zur Unterbewertung von Waren verwendet hätten, weshalb sie den angemeldeten Zollwert nicht hätten akzeptieren dürfen.

73

Insoweit ist in Übereinstimmung mit der Tschechischen Republik festzustellen, dass die Operationen „Draper“ im Jahr 2009 und „TRICK“ im Jahr 2010 auf der Grundlage eines konkreten Betrugsverdachts durchgeführt wurden, der es den tschechischen Behörden ermöglichte, auf die im Rahmen eines Strafverfahrens verfügbaren operativen Techniken (Abhören von Telefonen, Videoaufnahmen, Beschattungen) zurückzugreifen, was auf den vorliegenden Fall jedoch nicht angewandt werden könne. Denn wie die Tschechische Republik – von der Kommission unwidersprochen – vorträgt, gab es im vorliegenden Fall keinen konkreten Hinweis auf einen Betrug, der den Einsatz solcher Ermittlungsmethoden erlaubt hätte.

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Zweitens verweist die Kommission auf Ereignisse nach der PCA Discount, die ihrer Ansicht nach auf eine mangelnde Wirksamkeit der während der PCA Discount durchgeführten Kontrollen hindeuten. Die Kommission führt u. a. die von den tschechischen Behörden ab März 2012 eingeführten Maßnahmen sowie den Umstand an, dass die durchschnittlichen Zollwerte in der Tschechischen Republik ab April 2015 den Unionsdurchschnitt erreicht hätten.

75

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Ereignisse, die ab März 2012 und April 2015 stattfanden, bei der Prüfung, ob die von den tschechischen Zollbehörden im Rahmen der PCA Discount in den Monaten November und Dezember 2011 durchgeführten Kontrollen ausreichend waren, nicht berücksichtigt werden dürfen. Diese Prüfung muss nämlich unter Berücksichtigung des damaligen faktischen Kontexts sowie der Informationen, die den tschechischen Zollbehörden zu diesem Zeitpunkt zugänglich waren, vorgenommen werden.

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Im Übrigen ist zu den von der Tschechischen Republik im März 2012 ergriffenen Maßnahmen anzumerken, dass diese die Einführung einer Methode zur Erstellung von Risikoprofilen auf der Grundlage des Mittelwerts ähnlicher, kürzlich in die Tschechische Republik eingeführter Waren betrafen, die genauer und zielgerichteter waren als die Risikoprofile der PCA Discount, da letztere auf der Grundlage der unionsweiten Einfuhrpreise von Waren bestimmter TARIC‑Codes berechnet wurden, die nicht unbedingt den Waren ähnelten, die Gegenstand der hier in Rede stehenden Zollkontrolle waren.

77

Wie die Tschechische Republik jedoch – von der Kommission unwidersprochen – vorbringt, hätten die tschechischen Zollbehörden zum Zeitpunkt der PCA Discount bereits über Daten zu identischen oder ähnlichen Waren verfügt, die kurz zuvor in die Tschechische Republik eingeführt worden seien. Auf dieser Grundlage hätten die Behörden den Zollwert dieser Waren mit dem der von der PCA Discount betroffenen Waren verglichen, so dass die Anwendung der genannten, im März 2012 eingeführten Methode zu keinem anderen Ergebnis geführt hätte.

78

Was schließlich die Entwicklung der durchschnittlichen Zollwerte ab April 2015 in der Tschechischen Republik betrifft, so führt die Tschechische Republik – von der Kommission unwidersprochen – an, dass die Kommission damals damit begonnen habe, den Mitgliedstaaten Zugang zu ihrer eigenen Datenbank zu gewähren, und dass die internationale Zusammenarbeit und der Informationsaustausch mit China verbessert worden seien. Die Tschechische Republik bezieht sich in diesem Zusammenhang auf die ANEX CZ s.r.o., ein Unternehmen, das von der Kommission in der Klagebeantwortung wegen angeblich betrügerischer Einfuhren in den Jahren 2013 und 2014 erwähnt wurde, und erklärt, dass die chinesischen Behörden Informationen geliefert hätten, die es den tschechischen Behörden ermöglicht hätten, den betrügerischen Charakter einiger Rechnungen aufzudecken.

79

So hätten die tschechischen Zollbehörden vor dem Jahr 2015 allein durch die bessere Verfügbarkeit relevanter Daten und nicht durch weitere Kontrollen und Überprüfungen bei der Aufdeckung unterbewerteter Einfuhren effizienter sein können; zum Zeitpunkt der PCA Discount hätten ihnen solche Daten aber nicht zur Verfügung gestanden.

80

Drittens bringt die Kommission vor, dass der in den Zollanmeldungen angegebene Durchschnittspreis von weniger als 0,15 Euro nicht dem tatsächlichen Wert eines T‑Shirts hätte entsprechen können, da während der PCA Discount der Weltmarktpreis pro Kilogramm für ein Baumwoll-T‑Shirt 12,77 Euro und mithin der Durchschnittspreis pro Stück 1,50 Euro betragen habe.

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Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der von der Kommission vorgenommene Vergleich nicht hilfreich ist, um festzustellen, ob der angemeldete Zollwert den tatsächlich für die betreffenden Waren gezahlten oder zu zahlenden Preis widerspiegelte. Denn ein solcher Vergleich hätte allenfalls als Risikoindikator verwendet werden können, der zu weitergehenden Kontrollen nach dem Vorbild des LAP geführt hätte. Da die Zollbehörden jedoch bei allen Waren, deren angemeldeter Zollwert unter dem LAP lag, Überprüfungen und Warenkontrollen durchführten, ist die Tatsache, dass der Wert dieser Waren auch unter dem durchschnittlichen Weltmarktpreis für Baumwolle pro Einheit lag, irrelevant.

82

In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen besteht der Kern des Vorbringens der Kommission darin, dass der angemeldete Zollwert, solange dieser unter dem LAP liege, nicht akzeptiert werden dürfe und folglich von den nationalen Behörden vor dem Überlassen eine Sicherheitsleistung verlangt werden müsse.

83

Eine solche Annahme, dass jeder Zollwert unterhalb des LAP grundsätzlich abzulehnen ist, unabhängig davon, wie groß die Zweifel sind, die nach Überprüfungen und Kontrollen durch die Zollbehörden verbleiben oder nicht, würde jedoch den Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Zollkontrollen (siehe oben, Rn. 50) und die Zollvorschriften, die ein spezifisches Verfahren für den Fall vorsehen, dass der angemeldete Zollwert in Frage gestellt wird (siehe Rn. 47 bis unten Rn. 89), missachten.

84

So darf, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, ein statistischer Wert wie der LAP nur als Mittel der Risikobewertung verwendet werden, d. h. als Werkzeug, mit dem auf der Grundlage von Risikoprofilen aufgedeckt werden kann, welche Einfuhren möglicherweise unterbewertet wurden und der Überprüfung bedürfen, und nicht zur Ermittlung des Zollwerts dieser Einfuhren (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. März 2022, Kommission/Vereinigtes Königreich [Bekämpfung von Betrug durch Unterbewertung], C‑213/19, EU:C:2022:167, Rn. 373).

85

Selbst wenn die tschechischen Zollbehörden, wie die Kommission geltend macht, den Zollwert nach den in den Art. 30 und 31 des Zollkodex der Gemeinschaften vorgesehenen sekundären Methoden hätten ermitteln müssen, ist schließlich zu prüfen, ob diese Behörden durch die Anwendung einer solchen Methode zu einem höheren Zollwert als dem Transaktionswert nach Art. 29 des Zollkodex hätten gelangen können und ob folglich eine Sicherheitsleistung vor dem Überlassen der betreffenden Waren zum Schutz der finanziellen Interessen der Union beigetragen hätte (siehe oben, Rn. 49).

86

In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass der Zweck einer Sicherheitsleistung darin besteht, es den Zollbehörden zu ermöglichen, zum einen das Überlassen der Waren zu bewilligen, während sie die Prüfung der Waren und der Begleitunterlagen fortsetzen, und zum anderen zu verhindern, dass eine potenzielle, sich aus einer solchen Prüfung ergebende Zollschuld nicht mehr eingezogen werden kann.

87

Daraus folgt, dass nur dann, wenn die Zollbehörden eines Mitgliedstaats über Angaben verfügen, die es ihnen ermöglichen, einen höheren Zollbetrag als den auf der Grundlage des angemeldeten Zollwerts erhobenen zu berechnen und daher einen zusätzlichen Eigenmittelanspruch zugunsten der Union festzustellen (siehe oben, Rn. 42), die Leistung einer Sicherheit zum Schutz der finanziellen Interessen der Union beiträgt.

88

Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Zollbehörden, wenn sie nach einer Prüfung und einem Ersuchen um zusätzliche Informationen weiterhin berechtigte Zweifel am angemeldeten Warenwert hegten, die sie daran hinderten, die Waren auf der Grundlage von Art. 29 des Zollkodex der Gemeinschaften zu akzeptieren, eine der in Art. 30 Abs. 2 Buchst. a bis d des Zollkodex vorgesehenen sekundären Methoden zur Bestimmung des Wertes der Waren anwenden konnten. Diese sekundären Methoden mussten nacheinander und in einem Verhältnis der Subsidiarität zueinander angewandt werden (siehe oben, Rn. 47) und bestanden insbesondere, wie in Art. 30 Abs. 2 Buchst. a und b der genannten Verordnung vorgesehen, in der Bestimmung des Werts auf der Grundlage des Transaktionswerts identischer oder ähnlicher Waren, die zum gleichen Zeitpunkt eingeführt wurden.

89

Wenn es in diesem Stadium immer noch nicht möglich war, den Zollwert der Waren zu bestimmen, musste nach Art. 31 des Zollkodex der Gemeinschaften die „Restwertmethode“ (fall-back) angewandt werden.

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Es ist jedoch festzustellen, dass ausweislich der Akten die tschechischen Zollbehörden den angemeldeten Zollwert mit kurz zuvor erfolgten Einfuhren von Waren der gleichen Art und Qualität verglichen hatten (siehe oben, Rn. 77), obwohl sie glaubten, dass sie nicht dazu verpflichtet seien, da sie der Ansicht waren, dass der angemeldete Zollwert gemäß Art. 29 des Zollkodex der Gemeinschaften akzeptiert werden durfte. Wie die Tschechische Republik – von der Kommission unwidersprochen – ausführt, ergab dieser Vergleich, dass die Anwendung einer der in Art. 30 Abs. 2 Buchst. a oder b des Zollkodex vorgesehenen sekundären Methoden es den tschechischen Zollbehörden nicht ermöglicht hätte, einen höheren Zollwert für die von der PCA Discount betroffenen Waren zu erreichen als den nach Art. 29 des Zollkodex angemeldeten.

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Selbst wenn man schließlich, wie die Kommission geltend macht, annähme, dass die genannten Waren wegen ihres niedrigen, unter dem LAP liegenden Zollwerts, nicht als Vergleichselement im Rahmen der Anwendung von Art. 30 Abs. 2 Buchst. a oder b des Zollkodex der Gemeinschaften hätten berücksichtigt werden dürfen, ist zu prüfen, ob die Anwendung der Restwertmethode nach Art. 31 des Zollkodex es den tschechischen Zollbehörden ermöglicht hätte, einen höheren Zollwert zu erreichen.

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Denn nach dieser Methode wurde der Zollwert auf Grundlage der in der Union verfügbaren Daten mit angemessenen Mitteln ermittelt, die mit den in Art. 31 des Zollkodex der Gemeinschaften genannten Grundsätzen und allgemeinen Bestimmungen vereinbar waren.

93

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, ein statistischer Wert wie der LAP nicht – und zwar auch nicht im Rahmen der Wertbestimmung nach der Restwertmethode – zur Bestimmung des Zollwerts von Waren dienen kann (siehe oben, Rn. 84).

94

Da die Verwendung willkürlicher oder fiktiver Zollwerte durch Art. 30 Abs. 2 des Zollkodex der Gemeinschaften und die Rechtsprechung ausgeschlossen war (siehe oben, Rn. 45), ist somit festzustellen, dass die Akten keine Anhaltspunkte dafür enthalten, dass die Anwendung der Restwertmethode nach Art. 31 des Zollkodex der Gemeinschaften zur Erhebung eines zusätzlichen Abgabenbetrags und damit zu Eigenmitteln der Union geführt hätte.

95

Nach alledem ist festzustellen, dass die Tschechische Republik im Einklang mit Art. 13 Abs. 1 des Zollkodex der Gemeinschaften und Art. 248 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2454/93 gehandelt hat, so dass sie nach den Unionsvorschriften über das System der Eigenmittel nicht verpflichtet war, der Kommission den Betrag an Eigenmitteln, der Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist, zur Verfügung zu stellen.

96

Folglich ist dem ersten und dem zweiten Klagegrund stattzugeben, ohne dass der dritte Klagegrund geprüft zu werden braucht.

97

Daher ist die Kommission zu verurteilen, den als Eigenmittel der Union gezahlten Betrag von 60435306,39 CZK der Tschechischen Republik zu erstatten.

98

Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Tschechischen Republik die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat

DAS GERICHT (Zehnte erweiterte Kammer)

für Recht erkannt: