Vorläufige Fassung
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)
12. November 2026(*)
„ Nichtigkeitsklage – Verordnung (EU) 2023/956 – CO2-Grenzausgleichssystem – Rechtsgrundlage dieser Verordnung – Bestimmung – Rechtsakt, mit dem ein bereits bestehender Rechtsakt ergänzt wird – Art. 192 Abs. 1 AEUV – Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV – Vorschriften überwiegend steuerlicher Art – Enge Auslegung – Marktgestützte Maßnahme “
In der Rechtssache C‑512/23
betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV, eingereicht am 8. August 2023,
Republik Polen, vertreten durch B. Majczyna als Bevollmächtigten,
Klägerin,
gegen
Europäisches Parlament, vertreten durch W. Kuzmienko und L. Stefani als Bevollmächtigte,
Rat der Europäischen Union, zunächst vertreten durch R. Boucquey, A. Maceroni, A. Sikora-Kalėda und A. Westerhof Löfflerová als Bevollmächtigte, dann durch R. Boucquey, A. Maceroni und A. Westerhof Löfflerová als Bevollmächtigte und schließlich durch A. Maceroni, K. Pleśniak und A. Westerhof Löfflerová als Bevollmächtigte,
Beklagte,
unterstützt durch:
Europäische Kommission, vertreten durch A. Armenia, F. Moro, J. Norris und M. Owsiany-Hornung als Bevollmächtigte,
Streithelferin,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin K. Jürimäe, des Präsidenten des Gerichtshofs K. Lenaerts in Wahrnehmung der Aufgaben eines Richters der Zweiten Kammer sowie der Richter F. Schalin, M. Gavalec (Berichterstatter) und Z. Csehi,
Generalanwältin: T. Ćapeta,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens
aufgrund der nach Anhörung der Generalanwältin ergangenen Entscheidung, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klage begehrt die Republik Polen die Nichtigerklärung der Verordnung (EU) 2023/956 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 zur Schaffung eines CO2-Grenzausgleichssystems (ABl. 2023, L 130, S. 52, im Folgenden: angefochtene Verordnung).
Rechtlicher Rahmen
AEU-Vertrag
2 Art. 192 AEUV bestimmt in Abs. 1 und Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a:
„(1) Das Europäische Parlament und der Rat [der Europäischen Union] beschließen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des [Europäischen] Wirtschafts- und Sozialausschusses [(EWSA)] sowie des [Europäischen] Ausschusses der Regionen [(AdR)] über das Tätigwerden der Union zur Erreichung der in Artikel 191 genannten Ziele.
(2) Abweichend von dem Beschlussverfahren des Absatzes 1 und unbeschadet des Artikels 114 erlässt der Rat gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren nach Anhörung des … Parlaments, des [EWSA] sowie des [AdR] einstimmig
a) Vorschriften überwiegend steuerlicher Art“.
Angefochtene Verordnung
3 In den Erwägungsgründen 2, 5, 6, 8 bis 12, 14, 15, 19 bis 24, 27 bis 29, 49, 73 und 74 heißt es:
„(2) Das Übereinkommen von Paris, das am 12. Dezember 2015 [gemäß dem mit dem Beschluss (EU) 2016/1841 des Rates vom 5. Oktober 2016 (ABl. 2016, L 282, S. 1) im Namen der Union genehmigten Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (ABl. 2016, L 282, S. 4, im Folgenden: Übereinkommen von Paris)] angenommen wurde …, trat am 4. November 2016 in Kraft. Die Vertragsparteien des Übereinkommens von Paris haben vereinbart, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur deutlich unter 2 °C über dem vorindustriellen Niveau zu halten und Anstrengungen zu unternehmen, um den Temperaturanstieg auf 1,5 °C über dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Im Rahmen des Klimapakts von Glasgow, der am 13. November 2021 angenommen wurde, erkannte die als Tagung der Vertragsparteien des Übereinkommens von Paris dienende Konferenz der Vertragsparteien des [Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC)] außerdem an, dass eine Begrenzung des Anstiegs der globalen Durchschnittstemperatur auf 1,5 °C über dem vorindustriellen Niveau die Risiken und Auswirkungen des Klimawandels erheblich verringern würde, und verpflichtete sich, bis Ende 2022 die Ziele für 2030 zu verstärken, um die Lücke bei den Anstrengungen zu schließen.
…
(5) In der Verordnung (EU) 2021/1119 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 30. Juni 2021 zur Schaffung des Rahmens für die Verwirklichung der Klimaneutralität und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 401/2009 und (EU) 2018/1999 („Europäisches Klimagesetz“) (ABl. 2021, L 243, S. 1)] wurde das Ziel einer gesamtwirtschaftlichen Klimaneutralität bis spätestens 2050 in einem Rechtsakt festgeschrieben. Diese Verordnung sieht auch ein verbindliches Ziel der [Europäischen] Union für die Senkung der Nettotreibhausgasemissionen (Emissionen nach Abzug des Abbaus) bis 2030 um mindestens 55 % gegenüber 1990 vor.
(6) Der Sonderbericht des Weltklimarats (IPCC) von 2018 über die Folgen einer globalen Erwärmung um 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau und die damit verbundenen globalen Treibhausgasemissionspfade liefert eine fundierte wissenschaftliche Grundlage für die Bekämpfung des Klimawandels und verdeutlicht, dass noch mehr für den Klimaschutz getan werden muss. Der Bericht bestätigt, dass die Treibhausgasemissionen dringend reduziert werden müssen und dass die Erwärmung durch den Klimawandel auf 1,5 °C begrenzt werden muss, um die Wahrscheinlichkeit extremer Wetterereignisse zu verringern. Außerdem müssen, wenn die Klimaschutzpfade, die mit der Begrenzung der Erderwärmung auf 1,5 °C über dem vorindustriellen Niveau vereinbar sind, nicht rasch aktiviert werden, viel teurere und komplexere Anpassungsmaßnahmen ergriffen werden, um den Auswirkungen einer noch stärkeren Erderwärmung entgegenzuwirken. In dem Beitrag der Arbeitsgruppe I zum sechsten Sachstandsbericht des IPCC mit dem Titel ‚Klimawandel 2021: Naturwissenschaftliche Grundlagen‘ wird darauf hingewiesen, dass sich der Klimawandel bereits auf alle Regionen der Erde auswirkt, und prognostiziert, dass die Klimaänderungen in den kommenden Jahrzehnten in allen Regionen zunehmen werden. In diesem Bericht wird betont, dass eine Begrenzung der Erwärmung auf circa 1,5° C oder sogar 2° C außer Reichweite sein wird, sofern nicht eine unmittelbare, rasche und umfassende Verringerung der Treibhausgasemissionen erfolgt.
…
(8) Die Union hat zwar ihre internen Treibhausgasemissionen erheblich reduziert, doch die durch in die Union eingeführte Produkte verursachten Treibhausgasemissionen sind angestiegen, was die Bemühungen der Union zur Reduzierung ihres globalen Fußabdrucks in Bezug auf die Treibhausgasemissionen untergräbt. Die Union steht in der Pflicht, weiterhin eine führende Rolle im globalen Klimaschutz einzunehmen.
(9) Solange eine bedeutende Zahl der internationalen Partner der Union Konzepte und Ansätze vertritt, mit denen nicht dasselbe Ambitionsniveau beim Klimaschutz erreicht wird, besteht die Gefahr der Verlagerung von CO2-Emissionen (Carbon Leakage). Eine solche findet statt, wenn Unternehmen in bestimmten Sektoren und Teilsektoren der Industrie aus Kostengründen ihre Produktion in andere Länder verlagern oder Einfuhren aus solchen Ländern gleichwertige Erzeugnisse, die weniger Treibhausgasemissionen verursachen, ersetzen. Dies könnte zu einem Ansteigen der Gesamtemissionen weltweit führen und somit die Senkung der Treibhausgasemissionen gefährden, die dringend notwendig ist, wenn die Welt den Anstieg der durchschnittlichen Erdtemperatur deutlich unter 2° C über dem vorindustriellen Niveau halten und Anstrengungen zur Begrenzung des Temperaturanstiegs auf 1,5° C über dem vorindustriellen Niveau unternehmen will. Da die Union ihr Ambitionsniveau beim Klimaschutz erhöht, könnte das Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen die Wirksamkeit der Strategien der Union zur Verringerung der Emissionen untergraben.
(10) Die Initiative für ein CO2-Grenzausgleichssystem (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) ist Teil des Legislativpakets ‚Fit für 55‘. Das CBAM soll ein wesentlicher Bestandteil des Instrumentariums der Union sein, mit dem das Ziel einer klimaneutralen Union bis spätestens 2050 im Einklang mit dem Übereinkommen von Paris erreicht und den sich aus den angehobenen Klimazielen der Union ergebenden Risiken der Verlagerung von CO2-Emissionen entgegengewirkt werden soll. Das CBAM wird voraussichtlich auch zur Förderung der Dekarbonisierung in Drittländern beitragen.
(11) Die bestehenden Mechanismen zur Eindämmung des Risikos der Verlagerung von CO2-Emissionen in den Sektoren oder Teilsektoren, in denen dieses Risiko besteht, sind die übergangsweise kostenlose Zuteilung von [Zertifikaten im Rahmen des Systems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Europäischen Union (im Folgenden: EU-EHS)] und finanzielle Maßnahmen zum Ausgleich der indirekten Emissionskosten, die durch die Weitergabe der Kosten von Treibhausgasemissionen über die Strompreise entstehen. Diese Mechanismen sind in Artikel 10a Absatz 6 bzw. Artikel 10b der Richtlinie 2003/87/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. 2003, L 275, S. 32)] festgelegt. Die kostenlose Zuteilung von EU-EHS-Zertifikaten auf der Ebene der leistungsstärksten Unternehmen war ein politisches Instrument für bestimmte Industriezweige, um dem Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen entgegenzuwirken. Im Vergleich zu einer vollständigen Versteigerung schwächt eine solche kostenlose Zuteilung jedoch das Preissignal des Mechanismus und mindert damit die Anreize für Investitionen in eine weitere Senkung der Treibhausgasemissionen.
(12) Das CBAM soll diese bestehenden Mechanismen ersetzen, indem dem Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen auf andere Weise begegnet wird, nämlich durch die Sicherstellung einer gleich hohen CO2-Bepreisung von Einfuhren und inländischen Erzeugnissen. Um einen allmählichen Übergang vom derzeitigen System der kostenlosen Zertifikate zum CBAM sicherzustellen, sollte das CBAM schrittweise eingeführt werden, während die kostenlosen Zertifikate in den Sektoren, die unter das CBAM fallen, schrittweise auslaufen. Die übergangsweise kombinierte Anwendung der kostenlos zugeteilten EU-EHS-Zertifikate und des CBAM sollte in keinem Fall zu einer günstigeren Behandlung der Unionswaren im Vergleich zu in das Zollgebiet der Union eingeführten Waren führen.
…
(14) Ziel des CBAM ist es, dem Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen vorzubeugen; die vorliegende Verordnung würde aber gleichzeitig auch Anreize für Hersteller in Drittländern setzen, Technologien einzusetzen, die bei der Senkung der Treibhausgasemissionen effizienter sind, so dass geringere Emissionen entstehen. Aus diesem Grund wird erwartet, dass das CBAM wirksam zur Verringerung der Treibhausgasemissionen in Drittländern beiträgt.
(15) Als Instrument zur Verhinderung der Verlagerung von CO2-Emissionen und zur Senkung der Treibhausgasemissionen sollte das CBAM auch sicherstellen, dass eingeführte Erzeugnisse einem Regelungssystem unterliegen, in dem die gleichen CO2-Kosten angewandt werden, wie sie auch im EU-EHS getragen werden müssen, so dass für eingeführte und inländische Produkte der gleiche CO2-Preis gilt. Das CBAM ist eine Klimaschutzmaßnahme, die die Verringerung der weltweiten Treibhausgasemissionen unterstützen und das Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen verhindern soll und gleichzeitig mit den Rechtsvorschriften der Welthandelsorganisation [(WHO)] vereinbar ist.
…
(19) Die Treibhausgasemissionen, die dem CBAM unterliegen sollten, sollten den Treibhausgasemissionen entsprechen, die in Anhang I der Richtlinie [2003/87] erfasst sind, d. h. Kohlenstoffdioxid (‚CO2‘) sowie gegebenenfalls Distickstoffmonoxid und perfluorierte Kohlenwasserstoffe. Das CBAM sollte anfangs, in Entsprechung zum Anwendungsbereich des EU-EHS, für direkte Emissionen dieser Treibhausgase aus der Herstellung von Waren bis zum Zeitpunkt der Einfuhr in das Zollgebiet der Union gelten, um Kohärenz sicherzustellen. Das CBAM sollte auch für indirekte Emissionen gelten. Bei diesen indirekten Emissionen handelt es sich um die Emissionen aus der Erzeugung des Stroms, der für die Herstellung der unter die vorliegende Verordnung fallenden Waren verwendet wird. Die Einbeziehung indirekter Emissionen würde die Umweltwirksamkeit des CBAM und das damit verfolgte Ziel, zur Bekämpfung des Klimawandels beizutragen, weiter stärken. …
(20) Das EU-EHS und das CBAM verfolgen das gemeinsame Ziel, mit denselben Sektoren und Waren verbundene Treibhausgasemissionen durch die Verwendung von spezifischen Zertifikaten zu bepreisen. Beide Systeme haben Regelungscharakter und sind dadurch gerechtfertigt, dass es notwendig ist, die Treibhausgasemissionen im Einklang mit dem verbindlichen Umweltschutzziel zu senken, das im Unionsrecht in [dem Europäischen Klimagesetz] festgelegt ist und darin besteht, die Nettotreibhausgasemissionen der Union bis 2030 um mindestens 55 % gegenüber 1990 zu senken und bis spätestens 2050 gesamtwirtschaftliche Klimaneutralität zu erreichen.
(21) Während im EU-EHS jedoch die Gesamtzahl der ausgegebenen Zertifikate (im Folgenden ‚Obergrenze‘) für die Treibhausgasemissionen aus den unter das System fallenden Wirtschaftstätigkeiten festgelegt ist und die Zertifikate gehandelt werden dürfen …, sollten im Rahmen des CBAM keine Einfuhrhöchstmengen vorgesehen werden, so dass die Handelsströme nicht eingeschränkt werden. Darüber hinaus sollte das CBAM für bestimmte in das Zollgebiet der Union eingeführte Waren gelten, während das EU-EHS für Anlagen in der Union gilt.
(22) Das CBAM-System weist einige spezifische Merkmale im Vergleich zum EU-EHS auf; diese betreffen unter anderem die Berechnung des Preises der CBAM-Zertifikate, die Möglichkeiten des Handels mit CBAM-Zertifikaten und den Zeitraum ihrer Gültigkeit. Diese Besonderheiten sind notwendig, um die Wirksamkeit des CBAM als Maßnahme zur Verhinderung der Verlagerung von CO2-Emissionen im Laufe der Zeit zu erhalten. Sie stellen auch sicher, dass die Verwaltung des CBAM-Systems keinen übermäßigen Aufwand für die Betreiber bedeutet, was die ihnen auferlegten Verpflichtungen und die dafür notwendigen Verwaltungsressourcen betrifft, und gleichzeitig für die Betreiber im Rahmen des EU-EHS ein angemessenes Maß an Flexibilität gewahrt bleibt. Die Sicherstellung eines solchen Gleichgewichts ist für die betroffenen kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) von besonderer Bedeutung.
(23) Um seine Wirksamkeit als Maßnahme zur Verhinderung der Verlagerung von CO2-Emissionen zu erhalten, muss das CBAM den EU-EHS-Preis möglichst genau abbilden. Während auf dem EU-EHS-Markt der Preis der für den Markt freigegebenen Zertifikate über Versteigerungen bestimmt wird, sollte der Preis für CBAM-Zertifikate den Preis dieser Versteigerungen angemessen widerspiegeln, indem wöchentliche Durchschnittswerte berechnet werden. Entsprechende wöchentliche Durchschnittspreise spiegeln die Preisschwankungen des EU-EHS recht genau wider und räumen den Einführern eine angemessene Spanne ein, um von Preisänderungen des EU-EHS zu profitieren, stellen aber auch sicher, dass das System für die Verwaltungsbehörden handhabbar bleibt.
(24) Im Rahmen des EU-EHS ist die Obergrenze ausschlaggebend für das Angebot an Emissionszertifikaten und bietet Gewissheit in Bezug auf die maximalen Treibhausgasemissionen. Der CO2-Preis wird durch das Gleichgewicht zwischen diesem Angebot und der Nachfrage auf dem Markt bestimmt. Preisanreize entstehen durch ein knappes Angebot. Im Rahmen der vorliegenden Verordnung ist nicht beabsichtigt, eine Obergrenze für die Zahl der für Einführer verfügbaren CBAM-Zertifikate festzulegen; hätten Einführer die Möglichkeit, CBAM-Zertifikate auf den folgenden Handelszeitraum zu übertragen und damit zu handeln, hätte dies zu Situationen führen können, in denen der Preis für CBAM-Zertifikate nicht mehr der Preisentwicklung im EU-EHS entspricht. Eine solche Situation würde den Anreiz für die Dekarbonisierung schwächen, die Verlagerung von CO2-Emissionen begünstigen und dem übergeordneten Klimaziel des CBAM zuwiderlaufen. Auch könnten sich daraus unterschiedliche Preise für Betreiber aus verschiedenen Ländern ergeben. Es ist daher gerechtfertigt, die Möglichkeiten einzuschränken, mit CBAM-Zertifikaten zu handeln und diese auf den folgenden Handelszeitraum zu übertragen, um zu verhindern, dass die Wirksamkeit und das Klimaziel des CBAM untergraben werden, und eine Gleichbehandlung der Betreiber aus verschiedenen Ländern sicherzustellen. Damit es den Einführern jedoch weiterhin möglich ist, ihre Kosten zu optimieren, sollte die vorliegende Verordnung auch ein System bieten, das es Behörden ermöglicht, eine bestimmte Menge an überzähligen Zertifikaten von Einführern zurückzukaufen. Diese Menge sollte so festgelegt werden, dass Einführern ein angemessener Spielraum geboten wird, um ihre Kosten über den Zeitraum der Gültigkeit der Zertifikate in einem angemessenen Rahmen zu halten, und gleichzeitig der Effekt der Preisweitergabe insgesamt erhalten bleibt, wodurch die Wahrung des Umweltziels des CBAM sichergestellt ist.
…
(27) Während das EU-EHS für bestimmte Herstellungsprozesse und Tätigkeiten gilt, sollte das CBAM auf die entsprechenden Einfuhren von Waren ausgerichtet sein. …
(28) Der Kreis der vom CBAM erfassten Waren oder Veredelungserzeugnisse sollte den unter das EU-EHS fallenden Tätigkeiten entsprechen, da sich das EU-EHS auf quantitative und qualitative Kriterien stützt, die mit dem Umweltziel der Richtlinie [2003/87] verknüpft sind, und das umfassendste Regelungssystem für Treibhausgasemissionen in der Union darstellt.
(29) Die Festlegung des Geltungsbereichs des CBAM in Entsprechung zu den unter das EU-EHS fallenden Tätigkeiten würde auch dazu beitragen, dass eingeführte Waren nicht weniger günstig behandelt werden als gleichartige Waren inländischen Ursprungs.
…
(49) CBAM-Zertifikate würden sich von EU-EHS-Zertifikaten darin unterscheiden, dass deren wesentliches Merkmal die tägliche Versteigerung ist. Das Erfordernis, einen eindeutigen Preis für CBAM-Zertifikate festzulegen, würde eine tägliche Veröffentlichung äußerst aufwendig und verwirrend für Betreiber machen, da das Risiko besteht, dass die tagesaktuellen Preise bereits bei der Veröffentlichung obsolet sind. Deshalb würde eine wöchentliche Veröffentlichung der CBAM-Preise die Preisentwicklung der für den Markt freigegebenen EU-EHS-Zertifikate genauer widerspiegeln und das gleiche Klimaziel verfolgen. Die Berechnung des Preises für CBAM-Zertifikate sollte sich daher auf einen längeren, wöchentlichen, Zeitrahmen stützen, als den für das EU-EHS festgelegten täglichen Zeitrahmen. Die [Europäische] Kommission sollte mit der Aufgabe betraut werden, diesen Durchschnittspreis zu berechnen und zu veröffentlichen.
…
(73) Um die Verwirklichung der Ziele des Übereinkommens von Paris in Drittländern weiter zu unterstützen, ist es wünschenswert, dass die Union aus dem Unionshaushalt auch künftig finanzielle Unterstützung für den Klimaschutz und die Anpassung an den Klimawandel in den am wenigsten entwickelten Ländern bereitstellt, und zwar auch für deren Bemühungen um die Dekarbonisierung und den Wandel ihrer verarbeitenden Industrie. Diese Unterstützung durch die Union sollte auch dazu beitragen, die Anpassung der betroffenen Industriezweige an die neuen rechtlichen Anforderungen, die sich aus der vorliegenden Verordnung ergeben, zu erleichtern.
(74) Da das CBAM darauf abzielt, eine umweltfreundlichere Herstellung zu fördern, ist die Union entschlossen, im Rahmen der externen Dimension des europäischen Grünen Deals und im Einklang mit dem Übereinkommen von Paris mit Drittländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen zusammenzuarbeiten und diese auf dem Weg zur Dekarbonisierung ihrer verarbeitenden Industrie zu unterstützen. Die Union sollte diese Länder und insbesondere die am wenigsten entwickelten Länder mit Mitteln aus dem Unionshaushalt unterstützen, um einen Beitrag zur Gewährleistung der Anpassung an die neuen Verpflichtungen gemäß dieser Verordnung zu leisten. Die Union sollte auch weiterhin den Klimaschutz und die Anpassung an den Klimawandel in diesen Ländern unterstützen, darunter auch deren Bemühungen um die Dekarbonisierung und den Wandel ihrer verarbeitenden Industrie, und zwar im Rahmen der Obergrenzen des mehrjährigen Finanzrahmens und der finanziellen Unterstützung, die die Union für die internationale Klimaschutzfinanzierung bereitstellt. Die Union arbeitet an der Einführung neuer Eigenmittel auf der Grundlage der Einnahmen aus den Verkäufen von CBAM-Zertifikaten.“
4 Art. 1 („Gegenstand“) der angefochtenen Verordnung bestimmt:
„(1) Mit dieser Verordnung wird ein [CBAM] geschaffen, das bei der Einfuhr der Waren des Anhangs I in das Zollgebiet der Union den mit ihnen verbundenen (grauen) Treibhausgasemissionen Rechnung trägt, um der Gefahr der Verlagerung von CO2-Emissionen vorzubeugen, um die globalen CO2-Emissionen zu verringern und die Umsetzung der Ziele des Übereinkommens von Paris zu unterstützen, und zwar auch, indem für Betreiber in Drittländern Anreize zur Verringerung der Emissionen gesetzt werden.
(2) Das CBAM ergänzt das durch die Richtlinie [2003/87] eingerichtete [EU-EHS] durch die Anwendung eines gleichwertigen Regelwerks auf Einfuhren der in Artikel 2 der vorliegenden Verordnung angegebenen Waren in das Zollgebiet der Union.
(3) Um der Gefahr der Verlagerung von CO2-Emissionen vorzubeugen, soll das CBAM die durch die Richtlinie [2003/87] festgelegten Mechanismen ersetzen, um dem Umfang Rechnung zu tragen, in dem EU-EHS-Zertifikate nach Maßgabe des Artikels 10a dieser Richtlinie kostenlos zugeteilt werden.“
5 Art. 2 („Anwendungsbereich“) der angefochtenen Verordnung bestimmt:
„(1) Diese Verordnung gilt für die in Anhang I aufgelisteten Waren mit Ursprung in einem Drittland, sofern diese Waren oder in der aktiven Veredelung dieser Waren entstandene Veredelungserzeugnisse gemäß Artikel 256 der Verordnung (EU) Nr. 952/2013 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Oktober 2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union (ABl. 2013, L 269, S. 1)] in das Zollgebiet der Union eingeführt werden.
(2) Diese Verordnung gilt auch für in Anhang I der vorliegenden Verordnung aufgelistete Waren mit Ursprung in einem Drittland, wenn diese Waren oder in der aktiven Veredelung dieser Waren entstandene Veredelungserzeugnisse gemäß Artikel 256 der Verordnung (EU) Nr. 952/2013 auf eine künstliche Insel, eine feste oder schwimmende Struktur oder eine andere Struktur auf dem Festlandsockel oder in der ausschließlichen Wirtschaftszone eines Mitgliedstaats, die an das Zollgebiet der Union angrenzt, verbracht werden.
…
(4) Abweichend von den Absätzen 1 und 2 gilt diese Verordnung nicht für Waren mit Ursprung in den in Anhang III Nummer 1 genannten Drittländern oder Gebieten.
…
(6) Drittländer und Gebiete werden in Anhang III Nummer 1 aufgeführt, wenn alle folgenden Bedingungen erfüllt sind:
a) Das EU-EHS gilt für dieses Drittland oder Gebiet, oder es wurde ein Abkommen zwischen dem Drittland oder Gebiet und der Union geschlossen, durch das das EU-EHS vollständig mit dem Emissionshandelssystem dieses Drittlands oder Gebiets verknüpft wird;
b) der in dem Land, in dem die Waren ihren Ursprung haben, gezahlte CO2-Preis wird ohne Abzüge, die über die im Einklang mit dem EU-EHS angewendeten Abzüge hinausgehen, tatsächlich auf die mit diesen Waren verbundenen Treibhausgasemissionen erhoben.
…“
6 Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) der angefochtenen Verordnung bestimmt in den Nrn. 17 und 24:
„Für die Zwecke dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck
…
17. ‚zugelassener CBAM-Anmelder‘ eine von einer zuständigen Behörde gemäß Artikel 17 zugelassene Person;
…
24. ‚CBAM-Zertifikat‘ ein Zertifikat in elektronischem Format, das einer Tonne CO2e an mit einer Ware verbundenen grauen Emissionen entspricht“.
7 Art. 6 („CBAM-Erklärung“) der angefochtenen Verordnung bestimmt in Abs. 2 Buchst. c:
„Die CBAM-Erklärung muss folgende Angaben enthalten:
…
c) die Gesamtzahl der den grauen Gesamtemissionen gemäß Buchstabe b des vorliegenden Absatzes entsprechenden CBAM-Zertifikate, die abgegeben werden müssen, nach Minderung aufgrund des in einem Ursprungsland gezahlten CO2-Preises gemäß Artikel 9 und nach der Anpassung, die erforderlich ist, um dem Umfang, in dem EU-EHS-Zertifikate gemäß Artikel 31 kostenlos zugeteilt werden, Rechnung zu tragen“.
8 Art. 9 („In einem Drittland gezahlter CO2-Preis“) der angefochtenen Verordnung bestimmt in Abs. 1:
„Ein zugelassener CBAM-Anmelder kann in der CBAM-Erklärung eine Verringerung der Anzahl der abzugebenden CBAM-Zertifikate geltend machen, um dem im Ursprungsland für die angegebenen grauen Emissionen gezahlten CO2-Preis Rechnung zu tragen. Die Verringerung kann nur in Anspruch genommen werden, wenn der CO2-Preis im Ursprungsland tatsächlich gezahlt wurde. In diesem Fall wird jede Erstattung oder jede andere Form von Ausgleich in dem betreffenden Land berücksichtigt, der zu einer Verringerung des CO2-Preises geführt hätte.“
9 Art. 20 („Verkauf von CBAM-Zertifikaten“) der angefochtenen Verordnung bestimmt in Abs. 4:
„Die CBAM-Zertifikate werden an zugelassene CBAM-Anmelder zu dem gemäß Artikel 21 berechneten Preis verkauft.“
10 Art. 21 („Preis von CBAM-Zertifikaten“) der angefochtenen Verordnung bestimmt in Abs. 1 Unterabs. 1:
„Die Kommission berechnet den Preis der CBAM-Zertifikate nach den in der Verordnung (EU) Nr. 1031/2010 [der Kommission vom 12. November 2010 über den zeitlichen und administrativen Ablauf sowie sonstige Aspekte der Versteigerung von Treibhausgasemissionszertifikaten gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft (ABl. 2010, L 302, S. 1)] beschriebenen Verfahren als Durchschnitt der Schlusspreise der EU-EHS-Zertifikate auf der Auktionsplattform für jede Kalenderwoche.“
11 Art. 22 („Abgabe von CBAM-Zertifikaten“) der angefochtenen Verordnung bestimmt in Abs. 1:
„Der zugelassene CBAM-Anmelder gibt bis zum 31. Mai jeden Jahres, und zum ersten Mal im Jahr 2027 für das Jahr 2026, über das CBAM-Register eine Anzahl von CBAM-Zertifikaten ab, die den für das Kalenderjahr vor der Abgabe gemäß Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe c angegebenen und gemäß Artikel 8 geprüften grauen Emissionen entspricht. Die Kommission löscht abgegebene CBAM-Zertifikate aus dem CBAM-Register. Der zugelassene CBAM-Anmelder stellt sicher, dass die erforderliche Anzahl an CBAM-Zertifikaten auf seinem Konto im CBAM-Register verfügbar ist.“
12 Art. 23 („Rückkauf von CBAM-Zertifikaten“) der angefochtenen Verordnung bestimmt in den Abs. 2 und 3:
„(2) Die Anzahl der Zertifikate, die nach Maßgabe von Absatz 1 zurückgekauft werden können, ist auf ein Drittel der Gesamtzahl der CBAM-Zertifikate begrenzt, die der zugelassene CBAM-Anmelder im vorangegangenen Kalenderjahr gekauft hat.
(3) Der Rückkaufpreis eines CBAM-Zertifikats ist der vom zugelassenen CBAM-Anmelder beim Kauf für dieses Zertifikat gezahlte Preis.“
13 Art. 26 („Sanktionen“) der angefochtenen Verordnung bestimmt:
„(1) Einem zugelassenen CBAM-Anmelder, der nicht bis zum 31. Mai jedes Jahres die Anzahl an CBAM-Zertifikaten abgibt, die den grauen Emissionen entspricht, die mit den im vorausgegangenen Kalenderjahr eingeführten Waren verbunden sind, wird eine Sanktion auferlegt. Diese Sanktion entspricht der Sanktion wegen Emissionsüberschreitung gemäß Artikel 16 Absatz 3 der Richtlinie [2003/87], erhöht gemäß Artikel 16 Absatz 4 der genannten Richtlinie, für das Jahr der Einfuhr der Waren. Die Sanktion gilt für jedes CBAM-Zertifikat, das der zugelassene CBAM-Anmelder nicht abgegeben hat.
(2) Verbringt eine andere Person als ein zugelassener CBAM-Anmelder Waren in das Zollgebiet der Union, ohne die Verpflichtungen gemäß der vorliegenden Verordnung zu erfüllen, wird dieser Person eine Sanktion auferlegt. Die Sanktion muss wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein und – in Abhängigkeit insbesondere von der Dauer, der Schwere, dem Umfang, der Vorsätzlichkeit und der Wiederholung des Verstoßes sowie vom Grad der Zusammenarbeit der Person mit der zuständigen Behörde – für jedes CBAM-Zertifikat, das die Person nicht abgegeben hat, das Drei- bis Fünffache der in Absatz 1 genannten Sanktion für das Jahr der Verbringung der Waren betragen.
(3) Die Zahlung der Sanktion entbindet den zugelassenen CBAM-Anmelder nicht von der Verpflichtung, die für ein bestimmtes Jahr ausstehende Anzahl an CBAM-Zertifikaten abzugeben.
…“
14 Art. 27 („Umgehung“) der angefochtenen Verordnung bestimmt in den Abs. 1 bis 3:
„(1) Die Kommission ergreift gemäß dem vorliegenden Artikel und auf der Grundlage einschlägiger und objektiver Daten Maßnahmen, um gegen Praktiken zur Umgehung der vorliegenden Verordnung vorzugehen.
(2) Unter Umgehungspraktiken sind Änderungen im Warenhandelsgefüge zu verstehen, die auf Verfahren, Prozesse oder Arbeitsschritte zurückzuführen sind, denen kein hinreichender triftiger Grund oder keine wirtschaftliche Rechtfertigung zugrunde liegt, außer dem bzw. der, sich irgendeiner der in der vorliegenden Verordnung festgelegten Verpflichtungen ganz oder teilweise zu entziehen. Diese Verfahren, Prozesse oder Arbeitsschritte umfassen unter anderem:
a) jegliche leichte Veränderung der betreffenden Waren, die darauf abzielt, dass diese Waren unter KN-Codes fallen, die nicht in Anhang I aufgeführt sind, sofern sich die wesentlichen Merkmale dieser Waren durch diese Veränderung nicht ändern;
b) die künstliche Aufteilung von Sendungen in Teilsendungen, deren Einzelwert den in Artikel 2 Absatz 3 genannten Schwellenwert nicht überschreitet.
(3) Die Kommission überwacht fortlaufend die Situation auf Unionsebene, um Umgehungspraktiken aufzudecken, auch im Wege der Marktüberwachung oder auf der Grundlage einschlägiger Informationsquellen, wie etwa Einreichungen und Berichte von Organisationen der Zivilgesellschaft.“
15 Art. 30 („Überprüfung und Berichterstattung durch die Kommission“) bestimmt in Abs. 6:
„Die Kommission überwacht die Funktionsweise des CBAM, um die Auswirkungen und möglichen Anpassungen seiner Anwendung zu bewerten.
Bis zum 1. Januar 2028 und anschließend alle zwei Jahre legt die Kommission dem … Parlament und dem Rat einen Bericht über die Anwendung der vorliegenden Verordnung und die Funktionsweise des CBAM vor. Der Bericht enthält mindestens Folgendes:
…
b) eine Bewertung
…
iii) von Umgehungspraktiken,
…
…“
16 Art. 31 („Kostenlose Zuteilung von Zertifikaten im Rahmen des EU-EHS und Verpflichtung zur Abgabe von CBAM-Zertifikaten“) der angefochtenen Verordnung bestimmt in Abs. 1:
„Die gemäß Artikel 22 der vorliegenden Verordnung abzugebende Anzahl von CBAM-Zertifikaten wird entsprechend angepasst, um dem Umfang Rechnung zu tragen, in dem EU-EHS-Zertifikate nach Maßgabe von Artikel 10a der Richtlinie [2003/87] Anlagen kostenlos zugeteilt werden, die innerhalb der Union die in Anhang I der vorliegenden Verordnung aufgelisteten Waren herstellen.“
17 Anhang I der angefochtenen Verordnung enthält die Liste der Waren und Treibhausgase, auf die sie anwendbar ist.
Richtlinie 2003/87
18 Art. 10a der Richtlinie 2003/87 in der durch die Richtlinie (EU) 2023/959 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 (ABl. 2023, L 130, S. 134) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2003/87) bestimmt in Abs. 1a:
„Vorbehaltlich der Anwendung der [angefochtenen Verordnung] werden für die Herstellung der in Anhang I der genannten Verordnung aufgeführten Waren keine Zertifikate kostenlos zugeteilt.
Abweichend von Unterabsatz 1 werden in den ersten Jahren der Anwendung der [angefochtenen Verordnung] für die Herstellung der in Anhang I der genannten Verordnung aufgeführten Waren geringere Mengen von Zertifikaten kostenlos zugeteilt. Es wird ein Faktor angewandt, mit dem die kostenlose Zuteilung für die Herstellung dieser Waren gekürzt wird (CBAM-Faktor). Der CBAM-Faktor liegt während des Zeitraums zwischen dem Inkrafttreten der genannten Verordnung und dem Ende des Jahres 2025 bei 100 % und, vorbehaltlich der Anwendung von Artikel 36 Absatz 3 Buchstabe b der genannten Verordnung 97,5 % im Jahr 2026, 95 % im Jahr 2027, 90 % im Jahr 2028, 77,5 % im Jahr 2029, 51,5 % im Jahr 2030, 39 % im Jahr 2031, 26,5 % im Jahr 2032 und 14 % im Jahr 2033. Ab 2034 kommt kein CBAM-Faktor zur Anwendung.
…
Bis zum 31. Dezember 2024 bewertet die Kommission im Rahmen ihres Jahresberichts an das Europäische Parlament und den Rat gemäß Artikel 10 Absatz 5 dieser Richtlinie das Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen bei in der Union zwecks Ausfuhr in Drittländer hergestellten, dem CBAM unterliegenden Waren, in denen weder das EU-EHS noch ein ähnliches CO2-Bepreisungssystem angewandt wird. In dem Bericht wird insbesondere das Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen in Sektoren, für die das CBAM gelten wird, bewertet, insbesondere die Rolle und die beschleunigte Einführung von Wasserstoff, sowie die Entwicklungen in Bezug auf die Handelsströme und die grauen Emissionen der von diesen Sektoren hergestellten Waren auf dem Weltmarkt. Ergibt der Bericht, dass bei zwecks Ausfuhr in Drittländer in der EU hergestellten Waren ein Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen in Länder besteht, die weder das EU-EHS noch ein ähnliches CO2-Bepreisungssystem anwenden, legt die Kommission gegebenenfalls einen Legislativvorschlag vor, um dieses Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen in einer Weise anzugehen, die den Regeln der [WHO], einschließlich Artikel XX des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens 1994, entspricht und der Dekarbonisierung von Anlagen in der EU Rechnung trägt.“
19 Art. 16 („Sanktionen“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt in den Abs. 3 und 4:
„(3) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Betreibern oder Luftfahrzeugbetreibern, die nicht bis zum 30. September jeden Jahres eine ausreichende Anzahl von Zertifikaten zur Abdeckung ihrer Emissionen im Vorjahr abgeben, eine Sanktion wegen Emissionsüberschreitung auferlegt wird. Die Sanktion wegen Emissionsüberschreitung beträgt für jede ausgestoßene Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Betreiber oder Luftfahrzeugbetreiber keine Zertifikate abgegeben hat, 100 [Euro]. Die Zahlung der Sanktion entbindet den Betreiber nicht von der Verpflichtung, Zertifikate in Höhe dieser Emissionsüberschreitung abzugeben, wenn er die Zertifikate für das folgende Kalenderjahr abgibt.
…
(4) Für ab dem 1. Januar 2013 vergebene Zertifikate erhöht sich die Sanktion wegen Emissionsüberschreitung entsprechend dem Europäischen Verbraucherpreisindex.“
Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof
20 Die Republik Polen beantragt,
– die angefochtene Verordnung in vollem Umfang für nichtig zu erklären;
– dem Parlament und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
21 Das Parlament und der Rat beantragen,
– die Klage abzuweisen;
– der Republik Polen die Kosten aufzuerlegen.
22 Mit Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 13. Dezember 2023 ist die Kommission als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Parlaments und des Rates zugelassen worden.
Zur Klage
23 Die Republik Polen macht als einzigen Klagegrund einen Verstoß gegen Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV geltend. Sie meint, die angefochtene Verordnung hätte auf der Grundlage dieser Bestimmung erlassen werden müssen.
Vorbringen der Parteien
24 Im Rahmen ihres einzigen Klagegrundes bringt die Republik Polen vier Argumente vor.
25 Sie meint erstens, die angefochtene Verordnung hätte, da mit ihr ein Umweltziel mit „Vorschriften überwiegend steuerlicher Art“ verfolgt werde, auf Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV gestützt werden müssen. Da dieser Begriff im AEU-Vertrag nicht definiert sei, sei er nach der durch das Urteil vom 29. April 2004, Kommission/Rat (C‑338/01, EU:C:2004:253, Rn. 63 ff.), begründeten Rechtsprechung weit auszulegen. Er müsse insbesondere Ökosteuern umfassen, also Steuern, die zum Schutz der Umwelt im Sinne von Art. 191 AEUV erhoben würden.
26 In der polnischen Sprachfassung von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV werde der Ausdruck „fiskalny“ verwendet. Dieser Begriff sei weiter als der in anderen Bestimmungen des Vertrags verwendete Begriff „podatkowy“, mit dem ausschließlich die Abgaben- oder Steuerpolitik gemeint seien. Unter Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV fielen daher Vorschriften steuerlicher Art im weiteren Sinne, die die materiellen Tatbestandsvoraussetzungen von Staatseinnahmen steuerlicher Art erfüllten, wie etwa, dass die Abgabe einseitig und zwingend erhoben werden und der Generierung von Staatseinnahmen dienen müsse und dass ihre Höhe gesetzlich bestimmt sein müsse.
27 Auf diese Weise werde verhindert, dass Vorschriften steuerlicher Art auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 1 AEUV erlassen würden, und damit die Finanzautonomie der Mitgliedstaaten gewahrt.
28 Zweitens weise das CBAM die Merkmale einer Steuer oder zumindest die einer steuerlichen Maßnahme im Sinne von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV auf. Die angefochtene Verordnung sehe nämlich u. a. vor, dass Steuerpflichtiger der zugelassene CBAM-Anmelder sei, dass Steuergegenstand die Einfuhr der in Anhang I der Verordnung aufgeführten Waren sei, dass Steuerbemessungsgrundlage die gesamten grauen Emissionen der im vorangegangenen Kalenderjahr eingeführten Waren seien und wie die Steuer zu entrichten sei. Außerdem sehe Art. 2 Abs. 3 und 4 der angefochtenen Verordnung Ausnahmen vor. Es handele sich dabei um Steuerbefreiungen. Die in Art. 9 der angefochtenen Verordnung vorgesehene Möglichkeit, die Zahl der abzugebenden CBAM-Zertifikate zu verringern, um dem im Ursprungsland für die angegebenen grauen Emissionen gezahlten CO2-Preis Rechnung zu tragen, weise die Merkmale einer Steuererleichterung auf. Nach den Erwägungsgründen 73 und 74 der angefochtenen Verordnung sollten die Einnahmen aus dem CBAM, die die Kommission in dem Vorschlag KOM(2021) 564 final vom 14. Juli 2021 für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines CO2-Grenzausgleichssystems für das Jahr 2030 auf 9,1 Mrd. Euro veranschlagt habe, zur Unterstützung von Drittländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen verwendet werden, um diese bei der Bekämpfung des Klimawandels zu unterstützen. Das sei kennzeichnend für die Umverteilungsfunktion der Steuer. Und die Art. 26 und 27 der angefochtenen Verordnung sähen ganz spezifische Sanktionen vor, die für das Steuerrecht typisch seien.
29 Drittens würden durch die angefochtene Verordnung in Drittländern, die mit der Union wirtschaftlich verbunden seien, zwar die Dekarbonisierung und der Wandel der verarbeitenden Industrie gefördert. Das Umweltziel der angefochtenen Verordnung sei gegenüber ihrem Haushalts- und Steuerziel aber von untergeordneter Bedeutung. Es überwiege das Ziel der Erzielung von Einnahmen. Dies werde auch daran deutlich, dass die Menge der verfügbaren CBAM-Zertifikate weder begrenzt noch an die Menge der EU-EHS-Zertifikate gekoppelt sei.
30 Durch die angefochtene Verordnung würden daher Anreize geschaffen, das CBAM zu umgehen. Ihr Umweltziel, das eigentlich darin bestehen solle, für Unternehmen außerhalb der Union Anreize zu schaffen, in Technologien mit niedrigen Treibhausgasemissionen zu investieren, werde dadurch konterkariert.
31 Da Einführer von Waren, die in den Anwendungsbereich des CBAM fielen, eine unbegrenzte Menge von CBAM-Zertifikaten zu einem Preis erwerben könnten, der dem der Treibhausgasemissionszertifikate entspreche, könnten sie und die Erzeuger der Waren, die Treibhausgasemission außerhalb der Union verursachten, aufgrund der zu erwartenden Erhöhung des Preises der Zertifikate außerordentlich hohe Gewinne erzielen. Somit trage die angefochtene Verordnung zu einer Verlagerung der Erzeugung von Waren, die Treibhausgasemissionen verursachten, in Gebiete außerhalb der Union und damit zu einer Verlagerung vom EU-EHS auf das CBAM bei. Langfristig könnte eine solche Verlagerung nach dem Kauf einer erheblichen Zahl von CBAM-Zertifikaten jedoch zu einem Rückgang der Nachfrage nach EU-EHS-Zertifikaten und damit zu einem Rückgang von deren Preis führen. Unter solchen Umständen sei schwer vorstellbar, dass die Verursachung von Treibhausgasemissionen, die sich in Gebiete außerhalb der Union verlagert habe, später in die Union zurückverlagern werde.
32 Darüber hinaus könnte das Phänomen des „ressource shuffling“ dazu führen, dass sich Hersteller aus Drittländern, insbesondere im Stahlsektor, veranlasst sähen, in die Union Waren mit geringen grauen Treibhausgasemissionen auszuführen, Waren mit hohen Treibhausgasemissionen hingegen nationalen Märkten oder Märkten außerhalb der Union vorzubehalten, so dass die Produktionsmodelle in diesen Drittländern unverändert bleiben würden.
33 Bei Anwendung des CBAM bestehe zudem die Gefahr, dass ein Hersteller aus einem Drittland die CBAM-Kosten auf seine gesamte Produktion umlege und den Preis der zur Ausfuhr in die Union bestimmten Ware senke. Je geringer der Anteil der in die Union ausgeführten Waren sei, desto mehr könnten die CBAM-Kosten aufgefangen werden.
34 Viertens könne aus dem Urteil vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), abgeleitet werden, dass mit dem CBAM im Gegensatz zum EU-EHS keine marktgestützte Maßnahme, sondern ein Instrument steuerlicher Art eingeführt werde. Das CBAM lege nämlich keine Mengenbegrenzung fest, und, wie sich aus den Art. 21 bis 23 der angefochtenen Verordnung ergebe, könne ein Einführer, der dem CBAM unterliege, CBAM-Zertifikate nicht auf dem Markt handeln. Aus den Erwägungsgründen 23 und 49 der angefochtenen Verordnung ergebe sich auch, dass die Preise für CBAM-Zertifikate durch die Verwaltung und nicht wie bei der Versteigerung unmittelbar durch die Kräfte des Marktes festgelegt würden.
35 Das Parlament und der Rat halten den von der Republik Polen geltend gemachten Klagegrund für unbegründet. Die Kommission teilt diese Auffassung.
Würdigung durch den Gerichtshof
36 Im Rahmen ihres einzigen Klagegrundes, mit dem sie rügt, dass die angefochtene Verordnung gegen Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV verstoße, weil sie auf der Grundlage dieser Bestimmung hätte erlassen werden müssen, bringt die Republik Polen vier Argumente vor: Mit dem CBAM werde mit „Vorschriften überwiegend steuerlicher Art“ im Sinne von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a ein Umweltziel verfolgt (erstes Argument). Das CBAM weise alle Merkmale einer Steuer auf (zweites Argument). Das mit der angefochtenen Verordnung verfolgte Umweltziel sei gegenüber deren haushalts- und steuerrechtlichem Ziel von untergeordneter Bedeutung, so dass die Gefahr einer Umgehung des CBAM bestehe (drittes Argument). Und das CBAM sei keine marktgestützte Maßnahme (viertes Argument).
37 Es bietet sich an, als Erstes zusammen auf das erste und das dritte Argument der Republik Polen einzugehen.
38 Soweit die Republik Polen geltend macht, die angefochtene Verordnung hätte auf Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV gestützt werden müssen, ist festzustellen, dass die Wahl von Art. 192 Abs. 2 AEUV als Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nicht auf andere Gesichtspunkte gestützt werden kann als die, die vom Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung berücksichtigt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 37 bis 39).
39 Erstens hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nicht allein davon abhängen kann, welches nach der Überzeugung eines Organs das angestrebte Ziel ist, sondern sich auf objektive gerichtlich nachprüfbare Umstände, wie das Ziel und den Inhalt des Rechtsakts gründen muss (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. März 1987, Kommission/Rat, 45/86, EU:C:1987:163, Rn. 11, vom 29. April 2004, Kommission/Rat, C‑338/01, EU:C:2004:253, Rn. 54, und vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C‑157/21, EU:C:2022:98, Rn. 121).
40 Wäre für die Wahl der Rechtsgrundlage eines Gesetzgebungsakts die – zwangsläufig spekulative – Bewertung seiner wahrscheinlichen Auswirkungen maßgeblich, könnte nur im Nachhinein festgestellt werden, welche konkreten Auswirkungen er tatsächlich gehabt hat. Eine solche Bewertung kann keinesfalls einen objektiven gerichtlich nachprüfbaren Umstand darstellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 41).
41 Nach ständiger Rechtsprechung kann die Gültigkeit eines Rechtsakts der Union nicht von rückschauenden Betrachtungen über dessen Wirkungsgrad abhängen (Urteile vom 7. Februar 1973, Schroeder, 40/72, EU:C:1973:14, Rn. 14, vom 5. Oktober 1994, Crispoltoni u. a., C‑133/93, C‑300/93 und C‑362/93, EU:C:1994:364, Rn. 43, und vom 12. Juli 2001, Jippes u. a., C‑189/01, EU:C:2001:420, Rn. 84).
42 Die Bewertung der voraussichtlichen Wirkungen eines Rechtsakts der Union auf die Energiepolitik eines Mitgliedstaats kann mithin nur im Rahmen der Beurteilung des Ziels oder des Inhalts des betreffenden Rechtsakts berücksichtigt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 42).
43 Zweitens kann für die Bestimmung der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auch dessen Zusammenhang maßgeblich sein, der Aufschluss über das mit dem Rechtsakt verfolgte Ziel zu geben vermag (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 27. Februar 2014, Vereinigtes Königreich/Rat, C‑656/11, EU:C:2014:97, Rn. 50, vom 3. Dezember 2019, Tschechische Republik/Parlament und Rat, C‑482/17, EU:C:2019:1035, Rn. 32, vom 8. Dezember 2020, Ungarn/Parlament und Rat, C‑620/18, EU:C:2020:1001, Rn. 39, und vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C‑157/21, EU:C:2022:98, Rn. 122).
44 Drittens ist die Rechtsgrundlage für den Erlass eines Rechtsakts der Union, wenn dessen Prüfung ergibt, dass er mehrere Zielsetzungen verfolgt oder mehrere Komponenten umfasst, und sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen lässt, während die anderen nur nebensächliche Bedeutung haben oder von äußerst begrenzter Tragweite sind, anhand dieser hauptsächlichen Zielsetzung oder Komponente zu bestimmen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 23. Februar 1999, Parlament/Rat, C‑42/97, EU:C:1999:81, Rn. 39 und 40, vom 8. Dezember 2020, Ungarn/Parlament und Rat, C‑620/18, EU:C:2020:1001, Rn. 38, und vom 21. März 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, EU:C:2024:251, Rn. 47).
45 Viertens bestünde bei einer weiten Auslegung von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV die Gefahr, dass die Anwendung des besonderen Gesetzgebungsverfahrens, das den Charakter einer vom AEU-Vertrag vorgesehenen Ausnahme hat, zur Regel würde. Nach dem Grundsatz, dass Ausnahmen eng auszulegen sind, kann Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV aber nur dann die Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt der Union sein, wenn sich aus dessen Ziel und Inhalt ergibt, dass das in erster Linie mit ihm angestrebte Ergebnis darin besteht, Vorschriften überwiegend steuerlicher Art zu erlassen (vgl. entsprechend Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 44 bis 46).
46 Daran ändert auch nichts, dass der Gerichtshof im Zusammenhang mit den die gemeinsamen Regeln im Bereich Steuern und die Angleichung der Rechtsvorschriften betreffenden Art. 93 bis 95 EG (jetzt Art. 113 bis 115 AEUV), da der EG-Vertrag keine Hinweise für die Auslegung des Ausdrucks „Bestimmungen über die Steuern“ enthält, entschieden hat, dass dieser Begriff wegen seines allgemeinen Charakters nicht nur alle Gebiete des Steuerrechts ohne Unterscheidung der Art der betroffenen Steuern oder Abgaben abdeckt, sondern auch alle Aspekte dieses Rechtsgebiets, ob es sich nun um materielle Regelungen oder Verfahrensregelungen handelt, wozu auch die Modalitäten der Entrichtung und der Beitreibung direkter oder indirekter Steuern zählen (Urteile vom 29. April 2004, Kommission/Rat, C‑338/01, EU:C:2004:253, Rn. 63 und 64, und vom 27. April 2022, Airbnb Ireland, C‑674/20, EU:C:2022:303, Rn. 27).
47 Insoweit ist nicht von Belang, dass in der polnischen Sprachfassung von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV der Ausdruck „fiskalny“ verwendet wird, mit dem nach dem Vorbringen der Republik Polen Vorschriften steuerlicher Art im weiteren Sinne gemeint sind, die die materiellen Tatbestandsvoraussetzungen von Staatseinnahmen steuerlicher Art erfüllen, wie etwa, dass die Abgabe einseitig und zwingend erhoben werden muss.
48 Die in einer der Sprachfassungen einer Vorschrift des Unionsrechts verwendete Formulierung kann nämlich nicht als alleinige Grundlage für die Auslegung dieser Vorschrift herangezogen werden oder Vorrang vor den anderen sprachlichen Fassungen beanspruchen. Eine solche Vorgehensweise wäre nicht mit dem Erfordernis einer einheitlichen Anwendung des Unionsrechts vereinbar. (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 27. März 1990, Cricket St Thomas, C‑372/88, EU:C:1990:140, Rn. 18 und 19, vom 3. März 2011, Kommission/Niederlande, C‑41/09, EU:C:2011:108, Rn. 44, und vom 27. November 2025, Svema Trade, C‑567/24, EU:C:2025:920, Rn. 23).
49 Der Republik Polen kann auch nicht dahin gefolgt werden, dass durch die Stützung der angefochtenen Verordnung auf Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV die Finanzautonomie der Mitgliedstaaten gewahrt würde. Für die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts sind nämlich nicht die Verfahren maßgebend. Vielmehr ist umgekehrt die Rechtsgrundlage für das beim Erlass des Rechtsakts anzuwendende Verfahren maßgebend (Urteil vom 19. Juli 2012, Parlament/Rat, C‑130/10, EU:C:2012:472, Rn. 80).
50 Um festzustellen, ob der Unionsgesetzgeber die angefochtene Verordnung zu Recht auf Art. 192 Abs. 1 AEUV gestützt hat, ist somit nach den oben in den Rn. 38 bis 45 angeführten Kriterien zu prüfen, welches Ziel mit der angefochtenen Verordnung verfolgt wird, welchen Inhalt sie hat und in welchem Zusammenhang sie erlassen wurde.
51 Zu dem mit der angefochtenen Verordnung verfolgten Ziel ist festzustellen, dass aus dem 14. Erwägungsgrund der Richtlinie hervorgeht, dass der Unionsgesetzgeber mit dem CBAM aus Effizienzgründen zwei Ziele verfolgt hat: Er wollte dem Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen entgegenwirken und gleichzeitig auch Anreize für Hersteller in Drittländern setzen, Technologien einzusetzen, die bei der Senkung der Treibhausgasemissionen effizienter sind, so dass geringere Emissionen entstehen. Wie es in den Erwägungsgründen 8 und 9 der Verordnung heißt, ist der Unionsgesetzgeber der Auffassung, dass die Union in der Pflicht steht, weiterhin eine führende Rolle im globalen Klimaschutz einzunehmen, da, solange eine bedeutende Zahl der internationalen Partner der Union Konzepte und Ansätze vertritt, mit denen nicht dasselbe Ambitionsniveau beim Klimaschutz erreicht wird, die Gefahr der Verlagerung von CO2-Emissionen (Carbon Leakage) besteht.
52 In diesem Zusammenhang wird in den Erwägungsgründen 5 und 20 der angefochtenen Verordnung auf das Ziel der Verringerung der weltweiten CO2-Emissionen im Einklang mit dem Übereinkommen von Paris und auf das in Art. 4 Abs. 1 des Europäischen Klimagesetzes festgelegte verbindliche Ziel der Senkung der Nettotreibhausgasemissionen in der Union bis 2030 um mindestens 55 % gegenüber 1990 hingewiesen.
53 Nach Art. 1 Abs. 1 der angefochtenen Verordnung wird mit der angefochtenen Verordnung ein CBAM geschaffen, das bei der Einfuhr der Waren des Anhangs I der Verordnung in das Zollgebiet der Union den mit ihnen verbundenen (grauen) Treibhausgasemissionen Rechnung trägt, um der Gefahr der Verlagerung von CO2-Emissionen vorzubeugen. Nach dem neunten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung findet eine Verlagerung von CO2-Emissionen statt, wenn Unternehmen in bestimmten Sektoren und Teilsektoren der Industrie aus Kostengründen ihre Produktion in andere Länder verlagern oder Einfuhren aus solchen Ländern gleichwertige Erzeugnisse, die weniger Treibhausgasemissionen verursachen, ersetzen.
54 Weiter geht insbesondere aus den Erwägungsgründen 6, 9 und 10 der angefochtenen Verordnung hervor, dass der Unionsgesetzgeber es aufgrund des im sechsten Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung erwähnten Sonderberichts des IPCC von 2018, der eine fundierte wissenschaftliche Grundlage für die Bekämpfung des Klimawandels liefert, für erforderlich erachtet hat, noch mehr für den Klimaschutz zu tun und sein Ambitionsniveau beim Klimaschutz durch Anhebung der Klimaziele der Union zu erhöhen, aber erkannt hat, dass das Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen die Wirksamkeit der Strategien der Union zur Verringerung der Emissionen untergraben könnte.
55 In Art. 1 Abs. 3 und in den Erwägungsgründen 11, 12 und 15 der angefochtenen Verordnung wird hervorgehoben, dass das CBAM eine Klimaschutzmaßnahme ist, die die Verringerung der weltweiten Treibhausgasemissionen unterstützen und das Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen durch Behebung der Hauptschwächen des EU-EHS verhindern soll und gleichzeitig mit den Rechtsvorschriften der Welthandelsorganisation vereinbar ist. Aus diesem Grund werden im CBAM anders als im EU-EHS keine Einfuhrhöchstmengen festgelegt. Wie im 21. Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung ausgeführt wird, sollen nämlich die Handelsströme nicht eingeschränkt werden.
56 Die angefochtene Verordnung dient mithin dem Schutz der Umwelt, insbesondere der Bekämpfung des Klimawandels.
57 Aus dem Inhalt der angefochtenen Verordnung wird deutlich, dass dem Unionsgesetzgeber daran gelegen war, die Kohärenz zwischen dem CBAM und dem EU-EHS sicherzustellen.
58 Erstens bestimmt Art. 1 Abs. 2 der angefochtenen Verordnung, dass das CBAM das EU-EHS durch die Anwendung eines gleichwertigen Regelwerks auf Einfuhren der in Art 2 der Verordnung angegebenen Waren in das Zollgebiet der Union ergänzt. Mit der angefochtenen Verordnung soll der Anwendungsbereich des CBAM dem des EU-EHS angeglichen werden. Wie sich aus den Erwägungsgründen 19 und 27 bis 29 der angefochtenen Verordnung ergibt, sollte das CBAM nämlich, während das EU-EHS für bestimmte Herstellungsprozesse und Tätigkeiten gilt, auf die entsprechenden Einfuhren von Waren ausgerichtet sein, so dass der Kreis der vom CBAM erfassten Waren oder Veredelungserzeugnisse den unter das EU-EHS fallenden Tätigkeiten entspricht. Mit der Angleichung des Anwendungsbereichs der beiden Systeme ist auch gewährleistet, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung der eingeführten Waren und vergleichbarer Waren aus der Union eingehalten wird.
59 Zweitens bestimmt Art. 21 Abs. 1 Unterabs. 1 der angefochtenen Verordnung in Verbindung mit deren Erwägungsgründen 15 und 23, dass der Preis der CBAM-Zertifikate in einer bestimmten Woche dem Durchschnitt der Schlusspreise der EU-EHS-Zertifikate der Vorwoche entspricht. Das CBAM dient mithin dazu, sicherzustellen, dass eingeführte Erzeugnisse einem Regelungssystem unterliegen, in dem die gleichen CO2-Kosten angewandt werden, wie sie auch im EU-EHS getragen werden müssen, so dass für eingeführte Waren und Waren aus der Union der gleiche CO2-Preis gilt. Nach Ansicht des Unionsgesetzgebers kann mit dem CBAM nur dann wirksam gegen die Verlagerung von CO2-Emissionen vorgegangen werden, wenn es sich preislich streng am EU-EHS orientiert.
60 Drittens sieht Art. 9 der angefochtenen Verordnung unter bestimmten Voraussetzungen eine Verringerung der Anzahl der abzugebenden CBAM-Zertifikate vor, um dem im Ursprungsland tatsächlich für die angegebenen grauen Emissionen gezahlten CO2-Preis Rechnung zu tragen.
61 Viertens bestimmt Art. 31 Abs. 1 der angefochtenen Verordnung, dass die abzugebende Anzahl von CBAM-Zertifikaten entsprechend angepasst wird, um dem Umfang Rechnung zu tragen, in dem EU-EHS-Zertifikate nach Maßgabe von Art. 10a der Richtlinie 2003/87 Anlagen kostenlos zugeteilt werden, die innerhalb der Union die in Anhang I der angefochtenen Verordnung aufgelisteten Waren herstellen.
62 Fünftens bestimmt Art. 27 der angefochtenen Verordnung, dass die Kommission Maßnahmen ergreift, um gegen Praktiken zur Umgehung der Verordnung vorzugehen. Nach Art. 27 Abs. 2 der angefochtenen Verordnung sind unter Umgehungspraktiken Änderungen im Warenhandelsgefüge zu verstehen, die auf Verfahren, Prozesse oder Arbeitsschritte zurückzuführen sind, denen kein hinreichender triftiger Grund oder keine wirtschaftliche Rechtfertigung zugrunde liegt, außer dem bzw. der, sich irgendeiner der in der angefochtenen Verordnung festgelegten Verpflichtungen ganz oder teilweise zu entziehen.
63 Sechstens überwacht die Kommission nach Art. 27 Abs. 3 der angefochtenen Verordnung fortlaufend die Situation auf Unionsebene, um Umgehungspraktiken aufzudecken, auch im Wege der Marktüberwachung oder auf der Grundlage einschlägiger Informationsquellen, wie etwa Einreichungen und Berichte von Organisationen der Zivilgesellschaft. Nach Art. 30 Abs. 6 der angefochtenen Verordnung hat sie im Rahmen dieser Aufgabe der Überwachung der Funktionsweise des CBAM in ihren Berichten über die Anwendung der angefochtenen Verordnung auch Umgehungspraktiken zu bewerten. Ein erster solcher Bericht ist dem Unionsgesetzgeber bis zum 1. Januar 2028 vorzulegen. Anschließend ist alle zwei Jahre ein solcher Bericht vorzulegen.
64 Siebtens bestimmt Art. 26 Abs. 1 der angefochtenen Verordnung für den Fall, dass ein zugelassener CBAM-Anmelder nicht bis zum 31. Mai jedes Jahres die Anzahl an CBAM-Zertifikaten abgibt, die den grauen Emissionen entspricht, die mit den im vorausgegangenen Kalenderjahr eingeführten Waren verbunden sind, dass ihm eine Sanktion auferlegt wird, die der Sanktion wegen Emissionsüberschreitung gemäß Art. 16 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87, erhöht gemäß Art. 16 Abs. 4 dieser Richtlinie, für das Jahr der Einfuhr der Waren entspricht. Die Sanktion gilt für jedes CBAM-Zertifikat, das der zugelassene CBAM-Anmelder nicht abgegeben hat. Weiter bestimmt Art. 26 Abs. 3 der angefochtenen Verordnung, dass die Zahlung der Sanktion den zugelassenen CBAM-Anmelder nicht von der Verpflichtung entbindet, die für ein bestimmtes Jahr ausstehende Anzahl an CBAM-Zertifikaten abzugeben.
65 Wie es im 22. Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung heißt, weist das CBAM-System, um die Wirksamkeit des CBAM als Maßnahme zur Verhinderung der Verlagerung von CO2-Emissionen im Laufe der Zeit zu erhalten, im Vergleich zum EU-EHS einige spezifische Merkmale auf. Diese betreffen unter anderem die Berechnung des Preises der CBAM-Zertifikate, die Möglichkeiten des Handels mit CBAM-Zertifikaten und den Zeitraum ihrer Gültigkeit. Sie stellen auch sicher, dass die Verwaltung des CBAM-Systems keinen übermäßigen Aufwand für die Betreiber bedeutet, was die ihnen auferlegten Verpflichtungen und die dafür notwendigen Verwaltungsressourcen betrifft, und gleichzeitig für die Betreiber im Rahmen des EU-EHS ein angemessenes Maß an Flexibilität gewahrt bleibt.
66 Wie im 24. Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung erläutert wird, wurde keine Obergrenze für die Zahl der für Einführer verfügbaren CBAM-Zertifikate festgelegt, damit diese die Zertifikate nicht auf den folgenden Handelszeitraum übertragen und mit ihnen handeln können. Dies hätte nämlich zu Situationen führen können, in denen der Preis für CBAM-Zertifikate nicht mehr der Preisentwicklung im EU-EHS entsprochen hätte. Eine solche Situation würde aber den Anreiz für die Dekarbonisierung schwächen, die Verlagerung von CO2-Emissionen begünstigen und dem übergeordneten Klimaziel des CBAM zuwiderlaufen. Auch könnten sich daraus unterschiedliche Preise für Betreiber aus verschiedenen Ländern ergeben. Es ist daher gerechtfertigt, die Möglichkeiten einzuschränken, mit CBAM-Zertifikaten zu handeln und diese auf den folgenden Handelszeitraum zu übertragen, um zu verhindern, dass die Wirksamkeit und das Klimaziel des CBAM untergraben werden, und eine Gleichbehandlung der Betreiber aus verschiedenen Ländern sicherzustellen. Damit es den Einführern jedoch weiterhin möglich ist, ihre Kosten zu optimieren, bietet die angefochtene Verordnung auch ein System, das es Behörden ermöglicht, eine bestimmte Menge an überzähligen Zertifikaten von Einführern zurückzukaufen. So kann nach Art. 23 Abs. 2 und 3 der angefochtenen Verordnung jedes Jahr ein Drittel der Gesamtzahl der CBAM-Zertifikate, die der zugelassene CBAM-Anmelder im vorangegangenen Kalenderjahr gekauft hat, zu dem bei ihrem Kauf gezahlten Preis zurückgekauft werden.
67 Zum Zusammenhang der angefochtenen Verordnung ist festzustellen, dass diese nach ihrem Art. 1 Abs. 1 und ihren Erwägungsgründen 2, 5 und 6 zur Verwirklichung der im Übereinkommen von Paris und im Europäischen Klimagesetz festgelegten Ziele beitragen soll. Sie ist nach ihrem zehnten Erwägungsgrund Teil des Legislativpakets „Fit für 55“, eines umfassenden Pakets sich gegenseitig verstärkender Maßnahmen und Initiativen mit dem Ziel, bis 2050 in der Union Klimaneutralität zu erreichen, und ein wesentlicher Bestandteil des Instrumentariums der Union, mit dem das Ziel der Klimaneutralität bis spätestens 2050 im Einklang mit dem Übereinkommen von Paris erreicht werden soll.
68 Nach Art. 1 Abs. 2 der angefochtenen Verordnung ergänzt das CBAM das EU-EHS – bei dem der Gerichtshof festgestellt hat, das mit ihm ein Umweltziel verfolgt wird (vgl. insbesondere Urteil vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a., C‑366/10, EU:C:2011:864, Rn. 138) – durch die Anwendung eines gleichwertigen Regelwerks auf Einfuhren der in Art. 2 der Verordnung angegebenen Waren in das Zollgebiet der Union.
69 Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 51 bis 68), ist Ziel der angefochtenen Verordnung ausschließlich der Schutz der Umwelt. Dem Vorbringen der Republik Polen, dieses Ziel sei gegenüber dem Haushalts- und Steuerziel der Verordnung von untergeordneter Bedeutung und schaffe daher einen Anreiz zur Umgehung des CBAM, kann daher nicht gefolgt werden.
70 Zwar hat die Kommission in ihrem Vorschlag COM(2021) 564 final (siehe oben, Rn. 27) die voraussichtlichen Einnahmen aus dem CBAM für das Jahr 2030 auf 9,1 Mrd. Euro geschätzt. Die Erzielung solcher Einnahmen ist aber nicht das Ziel, sondern eine Folge der Einführung des CBAM. Außerdem sollen diese Einnahmen, die auf Unionsebene relativ begrenzt sind, sinken. Das zweite Ziel der angefochtenen Verordnung besteht nämlich darin, für Erzeuger aus Drittländern einen Anreiz zu schaffen, ihre Treibhausgasemissionen zu verringern (siehe oben, Rn. 51). Daher ist anzunehmen, dass zugelassene CBAM-Anmelder immer weniger CBAM-Zertifikaten abgeben müssen und daher auch immer weniger CBAM-Zertifikate erwerben werden.
71 Selbst wenn man annähme, dass mit der angefochtenen Verordnung zwei Ziele verfolgt würden, müsste das umweltpolitische Ziel als Hauptziel angesehen werden, so dass das angebliche haushaltspolitische Ziel nur von untergeordneter Bedeutung wäre. Im Einklang mit der in Rn. 44 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung ist daher davon auszugehen, dass der Unionsgesetzgeber die angefochtene Verordnung zu Recht auf Art. 192 Abs. 1 AEUV gestützt hat.
72 Dem Vorbringen der Republik Polen, die Einnahmen aus dem CBAM müssten zur Unterstützung von Drittländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen verwendet werden, kann nicht gefolgt werden. Aus den Erwägungsgründen 73 und 74 der angefochtenen Verordnung geht nämlich zum einen hervor, dass sie nur programmatischen Charakter haben, und zum anderen, dass sie keineswegs vorsehen, dass die Mittel aus dem Verkauf der CBAM-Zertifikate der finanziellen Unterstützung zuzuweisen wären, mit der die Anpassung der Drittländer mit niedrigem und mittlerem Einkommen an den Klimawandel gefördert und dessen Folgen für sie abgemildert werden sollen.
73 Auch dem Vorbringen der Republik Polen zum Risiko der Umgehung des CBAM kann wegen seines spekulativen Charakters nicht gefolgt werden. Jedenfalls ergibt sich oben aus den Rn. 62 und 63, dass die Kommission gemäß Art. 27 und Art. 30 Abs. 6 der angefochtenen Verordnung Maßnahmen treffen kann, um etwaigen Praktiken zur Umgehung des CBAM entgegenzuwirken.
74 Als Zweites ist zu dem zweiten Argument der Republik Polen, das CBAM weise alle Merkmale einer Steuer auf, festzustellen, dass Ziel der angefochtenen Verordnung ausschließlich der Schutz der Umwelt ist (siehe oben, Rn. 69). Folglich geht dieses Vorbringen der Republik Polen ins Leere.
75 Als Drittes ist zum vierten Argument der Republik Polen, das CBAM sei keine marktgestützte Maßnahme, festzustellen, dass der Preis der CBAM-Zertifikate nach Art. 21 Abs. 1 Unterabs. 1 der angefochtenen Verordnung jede Woche dem Durchschnitt der Schlusspreise der EU-EHS-Zertifikate auf der Auktionsplattform der Vorwoche entspricht (siehe oben, Rn. 59). Da das EU-EHS eine marktgestützte Maßnahme ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a., C‑366/10, EU:C:2011:864, Rn. 142 und 147), ist davon auszugehen, dass mittelbar auch das CBAM selbst marktgestützt ist.
76 Die konkreten Kosten eines zugelassenen CBAM-Anmelders, die sich aus der Menge der abzugebenden CBAM-Zertifikate ergeben, hängen nämlich nicht unmittelbar von der Zahl der abzugebenden Zertifikate ab, sondern von deren Marktpreis, wenn sich ihr Erwerb als erforderlich erweist, um die Treibhausgasemissionen des CBAM-Anmelders zu decken. Daher ist es anders als bei einem Zoll, einer Gebühr oder einer Abgabe auf die Verursachung von CO2 nach dem mit der angefochtenen Verordnung eingerichteten System – abgesehen davon, dass es nicht dessen Zweck ist, Einkünfte für den Staat zu erzielen – nicht möglich, anhand einer im Vorhinein festgelegten Bemessungsgrundlage und eines im Vorhinein festgelegten Abgabensatzes für alle in einem Kalenderjahr durchgeführten Einfuhren den für eine verursachte Tonne CO2 zu zahlenden Betrag zu bestimmen (vgl. entsprechend Urteil vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a., C‑366/10, EU:C:2011:864, Rn. 142 und 143).
77 Nach alledem ist festzustellen, dass der einzige Klagegrund der Republik Polen unbegründet und die Klage deshalb abzuweisen ist.
Kosten
78 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Republik Polen mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr, wie vom Parlament und dem Rat beantragt, neben ihren eigenen Kosten die des Parlaments und des Rates aufzuerlegen.
79 Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs trägt die Kommission ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Republik Polen trägt neben ihren eigenen Kosten die des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union.
3. Die Europäische Kommission trägt ihre eigenen Kosten.
Unterschriften
* Verfahrenssprache: Polnisch.