__[unreferenced:arret-c-ii-ext]__ vom 12. November 2026. – Republik Polen gegen Europäisches Parlament und Rat der Europäischen Union.

Vorläufige Fassung

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)

12. November 2026(*)

„ Nichtigkeitsklage – Verordnung (EU) 2023/857 – Festlegung verbindlicher nationaler Jahresziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2021 bis 2030 – Änderung der Verordnung (EU) 2018/842 – Rechtsgrundlage der Verordnung 2023/857 – Bestimmung – Berücksichtigung der Auswirkungen dieser Verordnung – Art. 192 Abs. 1 AEUV – Verbesserung der Qualität der Umwelt – Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV – Maßnahmen, die die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren – Grundsätze der Energiesolidarität, der Verhältnismäßigkeit und der loyalen Zusammenarbeit – Inhalt und Begründung einer Folgenabschätzung “

In der Rechtssache C‑451/23

betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV, eingereicht am 18. Juli 2023,

Republik Polen, vertreten durch B. Majczyna als Bevollmächtigten,

Klägerin,

gegen

Europäisches Parlament, vertreten durch O. Denkov und W. D. Kuzmienko als Bevollmächtigte,

Rat der Europäischen Union, zunächst vertreten durch R. Boucquey, A. Maceroni, M. Moore und A. Sikora-Kalėda als Bevollmächtigte, dann durch R. Boucquey, A. Maceroni und M. Moore als Bevollmächtigte und schließlich durch A. Maceroni, M. Moore und K. Pleśniak als Bevollmächtigte,

Beklagte,

unterstützt durch:

Europäische Kommission, vertreten durch D. Milanowska, M. Owsiany-Hornung, K. Talabér-Ritz und G. Wils als Bevollmächtigte,

Streithelferin,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin K. Jürimäe, des Präsidenten des Gerichtshofs K. Lenaerts in Wahrnehmung der Aufgaben eines Richters der Zweiten Kammer sowie der Richter Z. Csehi, M. Gavalec (Berichterstatter) und F. Schalin,

Generalanwältin: T. Ćapeta,

Kanzler: V. Di Bucci,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens,

aufgrund der nach Anhörung der Generalanwältin ergangenen Entscheidung, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,

folgendes

Urteil

1 Mit ihrer Klage begehrt die Republik Polen die Nichtigerklärung der Verordnung (EU) 2023/857 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. April 2023 zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/842 zur Festlegung verbindlicher nationaler Jahresziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2021 bis 2030 als Beitrag zu Klimaschutzmaßnahmen zwecks Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Paris sowie zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/1999 (ABl. 2023, L 111, S. 1, im Folgenden: angefochtene Verordnung).

Rechtlicher Rahmen

EU-Vertrag

2 Art. 4 EUV bestimmt in Abs. 3:

„Nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit achten und unterstützen sich die [Europäische] Union und die Mitgliedstaaten gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben.

Die Mitgliedstaaten ergreifen alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus den Verträgen oder den Handlungen der Organe der Union ergeben.

Die Mitgliedstaaten unterstützen die Union bei der Erfüllung ihrer Aufgabe und unterlassen alle Maßnahmen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten.“

3 Art. 5 EUV bestimmt in Abs. 4:

„Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehen die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinaus.

Die Organe der Union wenden den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nach dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit an.“

AEU-Vertrag

4 Art. 192 AEUV bestimmt in Abs. 1 und in Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c:

„(1) Das Europäische Parlament und der Rat [der Europäischen Union] beschließen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des [Europäischen] Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des [Europäischen] Ausschusses der Regionen über das Tätigwerden der Union zur Erreichung der in Artikel 191 genannten Ziele.

(2) Abweichend von dem Beschlussverfahren des Absatzes 1 und unbeschadet des Artikels 114 erlässt der Rat gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren nach Anhörung des … Parlaments, des [Europäischen] Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des [Europäischen] Ausschusses der Regionen einstimmig

…

c) Maßnahmen, welche die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren.“

5 Art. 194 AEUV bestimmt in Abs. 1 Buchst. b:

„(1) Die Energiepolitik der Union verfolgt im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen der Verwirklichung oder des Funktionierens des Binnenmarkts und unter Berücksichtigung der Notwendigkeit der Erhaltung und Verbesserung der Umwelt folgende Ziele:

…

b) Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union“.

Verordnung (EU) 2018/1999

6 Die Verordnung (EU) 2018/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 über das Governance-System für die Energieunion und für den Klimaschutz, zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 663/2009 und (EG) Nr. 715/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Richtlinien 94/22/EG, 98/70/EG, 2009/31/EG, 2009/73,/EG, 2010/31/EU, 2012/27/EU und 2013/30/EU des Europäischen Parlaments und des Rates, der Richtlinien 2009/119/EG und (EU) 2015/652 des Rates und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 525/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. 2018, L 328, S. 1) in der durch die Verordnung (EU) 2023/839 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. April 2023 (ABl. 2023, L 107, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung 2018/1999) enthält die Art. 4 („Nationale Ziele, Vorgaben und Beiträge für die fünf Dimensionen der Energieunion“) und 5 („Verfahren zur Festlegung des Beitrags der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der erneuerbaren Energie“).

Verordnung (EU) 2018/842

7 In den Erwägungsgründen 1 bis 6, 17, 18, 26 und 28 der Verordnung (EU) 2018/842 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2018 zur Festlegung verbindlicher nationaler Jahresziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2021 bis 2030 als Beitrag zu Klimaschutzmaßnahmen zwecks Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Paris sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 525/2013 (ABl. 2018, L 156, S. 26) heißt es:

„(1) Der Europäische Rat hat in seinen Schlussfolgerungen vom 23./24. Oktober 2014 zum Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 das verbindliche Ziel gebilligt, Treibhausgasemissionen innerhalb der Union bis 2030 gesamtwirtschaftlich um mindestens 40 % im Vergleich zu 1990 zu reduzieren; dieses Ziel wurde in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 17./18. März 2016 erneut bestätigt.

(2) In seinen Schlussfolgerungen vom 23./24. Oktober 2014 erklärte der Europäische Rat, dass die Union das Ziel der Emissionsreduktion um mindestens 40 % gemeinsam und auf möglichst kostenwirksame Weise erfüllen sollte, wobei die Sektoren, die unter das mit der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. 2003, L 275, S. 32)] eingeführte Emissionshandelssystem der Europäischen Union (im Folgenden ‚EU-EHS‘) fallen, und die nicht vom System erfassten Sektoren bis 2030 eine Emissionsreduktion um 43 % bzw. um 30 %, jeweils gemessen am Stand von 2005, erzielen müssen. Alle Wirtschaftssektoren sollten zur Verwirklichung dieser Treibhausgasemissionsreduktionsziele beitragen, und alle Mitgliedstaaten sollten diese Last teilen, wobei Fairness- und Solidaritätsaspekte in ausgewogener Weise zu berücksichtigen sind. Die Methode zur Festlegung der nationalen Reduktionsziele für die Nicht-[EU‑]EHS-Sektoren mit allen in der Entscheidung Nr. 406/2009/EG des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 23. April 2009 über die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen mit Blick auf die Erfüllung der Verpflichtungen der Gemeinschaft zur Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2020 (ABl. 2009, L 140, S. 136)] vorgesehenen Elementen sollte bis 2030 beibehalten werden, wobei die Anstrengungen auf der Grundlage des relativen Bruttoinlandsprodukts (BIP) pro Kopf verteilt werden. Alle Mitgliedstaaten sollten zur Erreichung einer allgemeinen Emissionsreduktion in der Union im Jahr 2030 beitragen, wobei die Ziele in einem Bereich zwischen 0 % und – 40 % gegenüber 2005 liegen. Die nationalen Ziele innerhalb der Gruppe der Mitgliedstaaten mit einem BIP pro Kopf über dem Unionsdurchschnitt sollten anteilig angepasst werden, um auf faire und ausgewogene Weise Kostenwirksamkeit zu gewährleisten. Das Erreichen dieser Treibhausgasemissionsreduktionsziele dürfte der Unionswirtschaft einen Effizienz- und Innovationsschub verleihen und insbesondere in den Bereichen Gebäude, Landwirtschaft, Abfallwirtschaft und Verkehr Verbesserungen fördern, soweit diese in den Geltungsbereich dieser Verordnung fallen.

(3) Diese Verordnung ist Teil der Umsetzung der Beiträge der Union aus dem [am 12. Dezember 2015] im Rahmen des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen … [(ABl. 2016, L 282, S. 4)] geschlossenen Übereinkommens von Paris … [im Folgenden: Übereinkommen von Paris]. Das Übereinkommen von Paris wurde … gemäß dem Beschluss (EU) 2016/1841 des Rates [vom 5. Oktober 2016 über den Abschluss des im Rahmen des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen geschlossenen Übereinkommens von Paris im Namen der Europäischen Union (ABl. 2016, L 282, S. 1)] im Namen der Union [genehmigt]. Die gesamtwirtschaftlichen Treibhausgasemissionsreduktionsziele der Union sind im beabsichtigten nationalen Beitrag enthalten, den die Union und ihre Mitgliedstaaten am 6. März 2015 an das Sekretariat des [Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC)] im Hinblick auf das Übereinkommen von Paris übermittelt haben. Das Übereinkommen von Paris trat am 4. November 2016 in Kraft und tritt an die Stelle der Regelung, die im Rahmen des Kyoto-Protokolls von 1997 getroffen wurde und die nicht über das Jahr 2020 hinaus fortgeführt wird.

(4) Das Übereinkommen von Paris gibt unter anderem ein langfristiges Ziel vor, das mit den Bestrebungen im Einklang steht, den weltweiten Temperaturanstieg deutlich unter 2 °C über dem vorindustriellen Niveau zu halten und die Bemühungen fortzusetzen, ihn auf 1,5 °C über dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Im Übereinkommen wird auch betont, wie wichtig es ist, sich an die nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderungen anzupassen und die Finanzmittelflüsse mit einem Weg hin zu einer hinsichtlich der Treibhausgase emissionsarmen und gegenüber Klimaänderungen widerstandsfähigen Entwicklung in Einklang zu bringen. Das Übereinkommen von Paris fordert darüber hinaus, in der zweiten Hälfte dieses Jahrhunderts ein Gleichgewicht zwischen den anthropogenen Emissionen von Treibhausgasen aus Quellen und dem Abbau solcher Gase durch Senken herzustellen und ermutigt die Vertragsparteien, Maßnahmen zur Erhaltung und gegebenenfalls Verbesserung von Senken und Speichern von Treibhausgasen, darunter Wäldern, zu ergreifen.

(5) In seinen Schlussfolgerungen vom 29./30. Oktober 2009 unterstützte der Europäische Rat als Ziel der Union, im Rahmen der Reduzierungen seitens der Gruppe der Industrieländer, die laut dem Zwischenstaatlichen Sachverständigenausschuss für Klimaänderungen (IPCC) erforderliche sind, die Treibhausgasemissionen bis 2050 um 80 bis 95 % gegenüber dem Niveau von 1990 zu reduzieren.

(6) Die national festgelegten Beiträge der Vertragsparteien des Übereinkommens von Paris sollen ihre größtmögliche Ambition ausdrücken und im Laufe der Zeit eine Steigerung darstellen. Zudem sollten sich die Vertragsparteien des Übereinkommens von Paris eingedenk der Ziele des Übereinkommens um die Ausarbeitung und Übermittlung langfristiger Strategien für eine hinsichtlich der Treibhausgase emissionsarme Entwicklung bemühen. In seinen Schlussfolgerungen vom 13. Oktober 2017 würdigt der Rat, wie wichtig die langfristigen Ziele und die fünfjährigen Überprüfungszyklen bei der Umsetzung des Übereinkommens von Paris sind; er unterstreicht darin ferner, wie wichtig Entwicklungsstrategien für langfristig niedrige Treibhausgasemissionen als ein politisches Instrument sind, mit dem zuverlässige Pfade und die langfristigen politischen Veränderungen entwickelt werden, die zum Erreichen der Ziele des Übereinkommens von Paris erforderlich sind.

…

(17) Die Treibhausgasemissionsreduktionsziele für die einzelnen Mitgliedstaaten für 2030 sollten im Verhältnis zu der Menge der unter diese Verordnung fallenden geprüften Treibhausgasemissionen des betreffenden Mitgliedstaats im Jahr 2005 festgelegt werden; geprüfte Emissionen aus Anlagen, die 2005 in Betrieb waren und erst nach 2005 ins EU-EHS aufgenommen wurden, fallen nicht darunter. Die jährlichen Emissionszuweisungen für den Zeitraum 2021 bis 2030 sollten auf der Grundlage von Daten festgelegt werden, die von den Mitgliedstaaten übermittelt und von der [Europäischen] Kommission überprüft wurden.

(18) Die Regelung verbindlicher nationaler Jahresobergrenzen gemäß der Entscheidung Nr. [406/2009] sollte auch im Zeitraum 2021 bis 2030 beibehalten werden. …

…

(26) In Anbetracht der seit 2013 unternommenen früheren Anstrengungen von Mitgliedstaaten, deren BIP pro Kopf im Jahr 2013 unter dem Unionsdurchschnitt lag, ist es angezeigt, eine begrenzte Sondersicherheitsreserve im Umfang von bis zu 105 Mio. Tonnen [Kohlenstoffdioxid-Äquivalent, CO2-Äquivalent] einzurichten, wobei die Umweltintegrität dieser Verordnung zu wahren ist und die Anreize für Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die über die in dieser Verordnung vorgesehenen Mindestbeiträge hinausgehen, aufrechtzuerhalten sind. Diese Sicherheitsreserve sollte Mitgliedstaaten zugutekommen, deren BIP pro Kopf im Jahr 2013 unter dem Unionsdurchschnitt lag, deren Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2013 bis 2020 niedriger sind als ihre jährlichen Emissionszuweisungen und die Schwierigkeiten bei der Erreichung ihres Treibhausgasemissionsziels für 2030 haben, obgleich sie die anderen in dieser Verordnung vorgesehenen Flexibilitätsmöglichkeiten nutzen. Mit einer Reserve dieser Größenordnung wäre ein erheblicher Teil der erwarteten kollektiven Fehlmenge der für die Inanspruchnahme in Betracht kommenden Mitgliedstaaten im Zeitraum 2021 bis 2030 – ohne zusätzliche Politiken – abgedeckt und könnten gleichzeitig die Anreize für zusätzliche Maßnahmen aufrechterhalten werden. Die Sicherheitsreserve sollte diesen Mitgliedstaaten im Jahr 2032 bereitgestellt werden, vorbehaltlich bestimmter Bedingungen und unter der Voraussetzung, dass ihre Inanspruchnahme nicht die Erreichung des Unionsziels der Reduzierung der Treibhausgasemissionen um 30 % bis 2030 in den Sektoren, die unter diese Verordnung fallen, beeinträchtigt.

…

(28) Diese Verordnung sollte im Jahr 2024 und danach alle fünf Jahre zwecks Bewertung ihres allgemeinen Funktionierens überprüft werden, insbesondere im Hinblick auf die Notwendigkeit einer Verschärfung der Politiken und Maßnahmen der Union. Bei dieser Überprüfung sollten unter anderem die Veränderungen der nationalen Gegebenheiten berücksichtigt werden und die Ergebnisse des vermittelnden Dialogs von 2018 im Rahmen des UNFCCC (im Folgenden ‚Talanoa-Dialog‘) und der weltweiten Bestandsaufnahme des Übereinkommens von Paris aufgegriffen werden. Im Rahmen der Überprüfung sollte auch das Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage bei den jährlichen Emissionszuweisungen analysiert werden, um zu gewährleisten, dass die in dieser Verordnung festgelegten Verpflichtungen angemessen sind. Zusätzlich sollte die Kommission im Zuge ihrer regelmäßigen Berichterstattung gemäß der Verordnung (EU) Nr. 525/2013 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2013 über ein System für die Überwachung von Treibhausgasemissionen sowie für die Berichterstattung über diese Emissionen und über andere klimaschutzrelevante Informationen auf Ebene der Mitgliedstaaten und der Union und zur Aufhebung der Entscheidung Nr. 280/2004/EG (ABl. 2013, L. 165, S. 13)] bis zum 31. Oktober 2019 auch die Ergebnisse des Talanoa-Dialogs bewerten. Die Überprüfung für den Zeitraum nach 2030 sollte im Einklang mit den langfristigen Zielen und den im Rahmen des Übereinkommens von Paris eingegangenen Verpflichtungen stehen und zu diesem Zweck auf eine Steigerung im Laufe der Zeit ausgerichtet sein.“

8 Art. 1 („Gegenstand“) der Verordnung 2018/842 bestimmt:

„Diese Verordnung regelt die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer Mindestbeiträge für den Zeitraum 2021 bis 2030 zwecks Erfüllung des Ziels der Union, im Jahr 2030 eine Reduzierung ihrer Treibhausgasemissionen um 30 % gegenüber dem Stand von 2005 in den unter Artikel 2 dieser Verordnung fallenden Sektoren zu erreichen, und trägt zur Verwirklichung der Ziele des Übereinkommens von Paris bei. Zudem enthält diese Verordnung Vorschriften zur Festlegung der jährlichen Emissionszuweisungen und über die Bewertung der Fortschritte der Mitgliedstaaten bei der Erfüllung ihrer Mindestbeitragsverpflichtungen.“

9 Art. 2 („Geltungsbereich“) der Verordnung 2018/842 bestimmt:

„(1) Diese Verordnung gilt für die Treibhausgasemissionen, die den IPCC-Quellenkategorien Energie, Industrieprozesse und Produktverwendung, Landwirtschaft und Abfall gemäß der Verordnung … Nr. 525/2013 zuzuordnen sind; Treibhausgasemissionen infolge der in Anhang I der Richtlinie [2003/87] genannten Tätigkeiten fallen nicht darunter.

(2) Unbeschadet des Artikels 7 und des Artikels 9 Absatz 2 der vorliegenden Verordnung gilt die vorliegende Verordnung nicht für die Emissionen und den Abbau von Treibhausgasen im Sinne der Verordnung (EU) 2018/841 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2018 über die Einbeziehung der Emissionen und des Abbaus von Treibhausgasen aus Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft in den Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 525/2013 und des Beschlusses Nr. 529/2013/EU (ABl. 2018, L 156, S. 1)].

(3) Für die Zwecke dieser Verordnung werden CO2-Emissionen, die der IPCC-Quellenkategorie ‚1.A.3.A Zivilluftfahrt‘ zuzuordnen sind, als Nullemissionen behandelt.“

10 Art. 4 („Jährliche Emissionsmengen für den Zeitraum 2021 bis 2030“) der Verordnung 2018/842 bestimmt:

„(1) Jeder Mitgliedstaat hat seine Treibhausgasemissionen im Jahr 2030 im Vergleich zum Jahr 2005 zumindest um den Prozentsatz zu begrenzen, der für ihn in Anhang I auf Basis seiner gemäß Absatz 3 dieses Artikels bestimmten Treibhausgasemissionen festgelegt ist.

(2) Vorbehaltlich der Flexibilitätsmöglichkeiten gemäß den Artikeln 5, 6 und 7 dieser Verordnung sowie der Anpassung gemäß Artikel 10 Absatz 2 dieser Verordnung und unter Berücksichtigung etwaiger Abzüge infolge der Anwendung des Artikels 7 der Entscheidung Nr. [406/2009] sorgt jeder Mitgliedstaat dafür, dass seine Treibhausgasemissionen in jedem Jahr des Zeitraums 2021 bis 2029 die von einem linearen Minderungspfad – der, ausgehend von den gemäß Absatz 3 des vorliegenden Artikels bestimmten durchschnittlichen Treibhausgasemissionen des Mitgliedstaats in den Jahren 2016, 2017 und 2018 im Jahr 2030 mit der für diesen Mitgliedstaat in Anhang I dieser Verordnung festgelegten Obergrenze endet – vorgegebene Obergrenze nicht überschreiten. Der lineare Minderungspfad eines Mitgliedstaats beginnt entweder bei fünf Zwölfteln der Zeitachse von 2019 bis 2020 oder im Jahr 2020, je nachdem was zu einer niedrigeren Zuweisung für den Mitgliedstaat führt.

(3) Die Kommission erlässt Durchführungsrechtsakte zur Festlegung der in Tonnen CO2-Äquivalent ausgedrückten jährlichen Emissionszuweisungen für die Jahre des Zeitraums 2021 bis 2030 gemäß den Absätzen 1 und 2 dieses Artikels. Für die Zwecke dieser Durchführungsrechtsakte nimmt die Kommission für die Jahre 2005 und 2016 bis 2018 eine umfassende Überprüfung der aktuellsten Daten aus dem nationalen Inventar vor, die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 7 der Verordnung … Nr. 525/2013 übermittelt wurden.

In diesen Durchführungsrechtsakten ist die Menge der Treibhausgasemissionen jedes Mitgliedstaats für das Jahr 2005 angegeben, die zur Bestimmung der jährlichen Emissionszuweisungen gemäß den Absätzen 1 und 2 zugrunde gelegt wird.

(4) Diese Durchführungsrechtsakte bestimmen auf Basis der von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 6 Absatz 3 mitgeteilten Prozentsätze auch die Gesamtmengen, die für die Compliance-Kontrolle eines Mitgliedstaats gemäß Artikel 9 im Zeitraum 2021 bis 2030 berücksichtigt werden können. Übersteigen die Gesamtmengen aller Mitgliedstaaten zusammengerechnet die kollektive Gesamtsumme von 100 Mio. Einheiten, werden die jeweiligen Gesamtmengen der einzelnen Mitgliedstaaten anteilig so gekürzt, dass die kollektive Gesamtsumme nicht überschritten wird.

(5) Diese Durchführungsrechtsakte werden gemäß dem in Artikel 14 genannten Prüfverfahren erlassen.“

11 Art. 5 („Flexibilität durch Vorwegnahme, Übertragung auf nachfolgende Jahre und Übertragung an andere Mitgliedstaaten“) der Verordnung 2018/842 bestimmt:

„(1) Für die Jahre 2021 bis 2025 kann ein Mitgliedstaat eine Menge von bis zu 10 % seiner jährlichen Emissionszuweisung für das folgende Jahr vorwegnehmen.

(2) Für die Jahre 2026 bis 2029 kann ein Mitgliedstaat eine Menge von bis zu 5 % seiner jährlichen Emissionszuweisung für das folgende Jahr vorwegnehmen.

(3) Ein Mitgliedstaat, dessen Treibhausgasemissionen nach Berücksichtigung der Inanspruchnahme der Flexibilitätsmöglichkeiten des vorliegenden Artikels und des Artikels 6 in einem bestimmten Jahr unter seiner jährlichen Emissionszuweisung für dieses Jahr liegen, kann

a) für das Jahr 2021 den überschüssigen Teil seiner jährlichen Emissionszuweisung auf nachfolgende Jahre des Zeitraums bis 2030 übertragen und

b) für die Jahre 2022 bis 2029 den überschüssigen Teil seiner jährlichen Emissionszuweisung bis zu einem Volumen von 30 % seiner jährlichen Emissionszuweisungen bis zu dem jeweiligen Jahr auf nachfolgende Jahre des Zeitraums bis 2030 übertragen.

(4) Ein Mitgliedstaat kann für die Jahre 2021 bis 2025 bis zu 5 % und für die Jahre 2026 bis 2030 bis zu 10 % seiner jährlichen Emissionszuweisung für ein bestimmtes Jahr an einen anderen Mitgliedstaat übertragen. Der Empfängermitgliedstaat kann diese Menge zwecks Einhaltung der Vorgaben gemäß Artikel 9 für das betreffende Jahr oder für spätere Jahre des Zeitraums bis 2030 verwenden.

(5) Ein Mitgliedstaat, dessen geprüfte Treibhausgasemissionen – unter Berücksichtigung der Inanspruchnahme der Flexibilitätsmöglichkeiten gemäß den Absätzen 1 bis 4 dieses Artikels und gemäß Artikel 6 – in einem bestimmten Jahr unter seiner jährlichen Emissionszuweisung für dieses Jahr liegen, kann den überschüssigen Teil seiner jährlichen Emissionszuweisung an andere Mitgliedstaaten übertragen. Der Empfängermitgliedstaat kann diese Menge zwecks Einhaltung der Vorgaben gemäß Artikel 9 für das betreffende Jahr oder für spätere Jahre des Zeitraums bis 2030 nutzen.

(6) Die Mitgliedstaaten können die durch die Übertragung von jährlichen Emissionszuweisungen gemäß den Absätzen 4 und 5 erzielten Einnahmen für die Bekämpfung des Klimawandels in der Union oder in Drittländern verwenden. Die Mitgliedstaaten unterrichten die Kommission über Maßnahmen, die nach diesem Absatz ergriffen werden.

…“

12 Art. 6 der Verordnung 2018/842 sieht eine „Flexibilitätsmöglichkeit für bestimmte Mitgliedstaaten nach Verringerung von EU-EHS-Zertifikaten“ vor.

13 Art. 7 („Zusätzliche Verwendung von bis zu 280 Mio. Einheiten aus dem Nettoabbau von Treibhausgasen aus [Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF)]“) der Verordnung 2018/842 bestimmt in Abs. 1 Buchst. a:

„Soweit die Treibhausgasemissionen eines Mitgliedstaats dessen jährliche Emissionszuweisung für ein bestimmtes Jahr einschließlich der gegebenenfalls gemäß Artikel 5 Absatz 3 dieser Verordnung übertragenen jährlichen Emissionszuweisungen überschreiten, kann eine Menge, die maximal der Summe des Gesamtnettoabbaus und der Gesamtnettoemissionen für die kombinierten Kategorien der Flächenverbuchung aufgeforstete Flächen, entwaldete Flächen, bewirtschaftete Ackerflächen, bewirtschaftetes Grünland sowie, vorbehaltlich der nach Absatz 2 dieses Artikels erlassenen delegierten Rechtsakte, bewirtschaftete Waldflächen und bewirtschaftete Feuchtgebiete, gemäß Artikel 2 Absatz 1 Buchstaben a und b der Verordnung … 2018/841 entspricht, für die Einhaltung der Vorgaben gemäß Artikel 9 für das betreffende Jahr angerechnet werden, sofern

a) die für diesen Mitgliedstaat angerechnete kumulierte Menge für alle Jahre des Zeitraums 2021 bis 2030 die für diesen Mitgliedstaat in Anhang III dieser Verordnung festgelegte Höchstmenge der Gesamtnettoabbaueinheiten nicht überschreitet“.

14 Art. 8 („Abhilfemaßnahmen“) der Verordnung 2018/842 bestimmt:

„(1) Stellt die Kommission bei ihrer jährlichen Bewertung gemäß Artikel 21 der Verordnung … Nr. 525/2013 und unter Berücksichtigung der vorgesehenen Inanspruchnahme der Flexibilitätsmöglichkeiten gemäß den Artikeln 5, 6 und 7 der vorliegenden Verordnung fest, dass ein Mitgliedstaat keine ausreichenden Fortschritte bei der Erfüllung seiner Verpflichtungen nach Artikel 4 der vorliegenden Verordnung erzielt, so legt dieser Mitgliedstaat der Kommission innerhalb von drei Monaten einen Plan für Abhilfemaßnahmen vor, der Folgendes umfasst:

a) zusätzliche Aktionen, die der Mitgliedstaat in Form nationaler Politiken und Maßnahmen und durch Umsetzung von Unionsmaßnahmen durchführen wird, um seinen konkreten Verpflichtungen aus Artikel 4 der vorliegenden Verordnung nachzukommen;

b) einen strikten Zeitplan für die Durchführung dieser Aktionen, der die Bewertung der jährlichen Durchführungsfortschritte ermöglicht.

…

(3) Die Kommission kann eine Stellungnahme zur Belastbarkeit der von den Mitgliedstaaten gemäß Absatz 1 vorgelegten Pläne für Abhilfemaßnahmen abgeben; macht sie von dieser Möglichkeit Gebrauch, so muss die Abgabe der Stellungnahme innerhalb von vier Monaten nach Eingang dieser Pläne erfolgen. Der betreffende Mitgliedstaat trägt der Stellungnahme der Kommission umfassend Rechnung und kann seinen Plan für Abhilfemaßnahmen entsprechend überarbeiten.“

15 Anhang I der Verordnung 2018/842 („Treibhausgasemissionsreduktionsziele der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 4 Absatz 1“) enthält eine Tabelle, in der für die Republik Polen ein Treibhausgasemissionsreduktionsziel von 7 % im Jahr 2030 auf Basis der Treibhausgasemissionen im Jahr 2005 festgelegt ist.

Europäisches Klimagesetz

16 Art. 2 („Ziel der Klimaneutralität“) der Verordnung (EU) 2021/1119 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 2021 zur Schaffung des Rahmens für die Verwirklichung der Klimaneutralität und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 401/2009 und (EU) 2018/1999 („Europäisches Klimagesetz“) (ABl. 2021, L 243, S. 1) bestimmt:

„(1) Die unionsweiten im Unionsrecht geregelten Treibhausgasemissionen und deren Abbau müssen in der Union bis spätestens 2050 ausgeglichen sein, so dass die Emissionen bis zu diesem Zeitpunkt auf netto null reduziert sind, und die Union strebt danach negative Emissionen an.

(2) Die zuständigen Organe der Union und die Mitgliedstaaten treffen auf Unionsebene bzw. auf nationaler Ebene die notwendigen Maßnahmen, um die gemeinsame Verwirklichung des in Absatz 1 festgelegten Ziels der Klimaneutralität zu ermöglichen, und berücksichtigen dabei die Bedeutung der Förderung sowohl von Fairness als auch von Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten und von Kostenwirksamkeit bei der Verwirklichung dieses Ziels.“

17 Art. 4 („Klimazwischenziele der Union“) des Europäischen Klimagesetzes bestimmt in den Abs. 1, 2, 5 und 7:

„(1) Um das in Artikel 2 Absatz 1 vorgegebene Ziel der Klimaneutralität zu erreichen, gilt als verbindliche Klimazielvorgabe der Union bis 2030 die Senkung der Nettotreibhausgasemissionen (Emissionen nach Abzug des Abbaus) innerhalb der Union um mindestens 55 % gegenüber dem Stand von 1990.

Bei der Umsetzung des in Unterabsatz 1 genannten Ziels priorisieren die zuständigen Organe der Union und die Mitgliedstaaten rasche und vorhersehbare Emissionsreduktionen und verbessern gleichzeitig den Abbau von Treibhausgasen durch natürliche Senken.

…

(2) Bis zum 30. Juni 2021 überprüft die Kommission die einschlägigen Rechtsvorschriften der Union, damit die in Absatz 1 genannte Zielvorgabe und das in Artikel 2 Absatz 1 genannte Ziel der Klimaneutralität erreicht werden können, und prüft, welche Maßnahmen zu ergreifen sind, einschließlich der Annahme von Legislativvorschlägen im Einklang mit den Verträgen.

Im Rahmen der Überprüfung gemäß Unterabsatz 1 und künftiger Überprüfungen bewertet die Kommission insbesondere, inwieweit nach Unionsrecht angemessene Instrumente und Anreize zur Mobilisierung der erforderlichen Investitionen zur Verfügung stehen, und schlägt erforderlichenfalls Maßnahmen vor.

…

(5) Wenn die Kommission das Klimaziel der Union für 2040 gemäß Absatz 3 vorschlägt, berücksichtigt sie dabei Folgendes:

a) beste verfügbare und neueste wissenschaftliche Erkenntnisse, einschließlich der neuesten Berichte des IPCC und des [Europäischen wissenschaftlichen] Beirats [für Klimawandel],

b) die sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Auswirkungen, einschließlich der Kosten der Untätigkeit,

c) die Notwendigkeit einer fairen und sozial gerechten Gestaltung des Übergangs für alle,

d) die Kostenwirksamkeit und wirtschaftliche Effizienz,

e) die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft der Union, insbesondere der kleinen und mittleren Unternehmen und der Wirtschaftszweige, in denen das größte Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen besteht,

…

h) die Fairness und Solidarität zwischen und in den Mitgliedstaaten;

i) die Notwendigkeit, Umweltwirksamkeit und Fortschritte im Laufe der Zeit sicherzustellen,

…

l) die internationalen Entwicklungen und die zur Verwirklichung der langfristigen Ziele des Übereinkommens von Paris und des endgültigen Ziels der UNFCCC unternommenen internationalen Anstrengungen,

…

(7) Die Bestimmungen dieses Artikels werden im Lichte internationaler Entwicklungen und der Anstrengungen, die zur Verwirklichung der langfristigen Ziele des Übereinkommens von Paris unternommen werden, fortlaufend überprüft, auch in Bezug auf die Ergebnisse internationaler Beratungen über gemeinsame Zeitrahmen für die national festgelegten Beiträge.“

18 Art. 5 („Anpassung an den Klimawandel“) des Europäischen Klimagesetzes bestimmt in den Abs. 1 bis 3:

„(1) Die zuständigen Organe der Union und die Mitgliedstaaten sorgen für kontinuierliche Fortschritte bei der Verbesserung der Anpassungsfähigkeit, der Stärkung der Widerstandsfähigkeit und der Verringerung der Anfälligkeit gegenüber Klimaänderungen gemäß Artikel 7 des Übereinkommens von Paris.

(2) Die Kommission nimmt eine Unionsstrategie zur Anpassung an den Klimawandel gemäß dem Übereinkommen von Paris an und überprüft sie regelmäßig im Rahmen der Überprüfung gemäß Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b dieser Verordnung.

(3) Die zuständigen Organe der Union und die Mitgliedstaaten sorgen außerdem dafür, dass die Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel in der Union und in den Mitgliedstaaten stimmig sind, einander befördern und positive Nebeneffekte für sektorspezifische politische Maßnahmen haben, und sie arbeiten auf eine bessere und kohärente Einbeziehung der Anpassung an den Klimawandel in alle Politikbereiche, gegebenenfalls auch in die einschlägigen sozioökonomischen und ökologischen Strategien und Maßnahmen, sowie in das außenpolitisches Handeln der Union hin. Dabei legen sie einen besonderen Schwerpunkt auf die schutzbedürftigsten und am stärksten betroffenen Bevölkerungsgruppen und Wirtschaftszweige und ermitteln in Konsultation mit der Zivilgesellschaft die diesbezüglichen Mängel.“

Angefochtene Verordnung

19 In den Erwägungsgründen 1 bis 8 und 11 bis 19 der angefochtenen Verordnung heißt es:

„(1) Das … Übereinkommen von Paris … trat im 4. November 2016 in Kraft. Die Vertragsparteien des Übereinkommens von Paris haben vereinbart, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur deutlich unter 2 °C über dem vorindustriellen Niveau zu halten und Anstrengungen zu unternehmen, um den Temperaturanstieg auf 1,5 °C über dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Diese Verpflichtung wurde durch die Annahme des Klimapakts von Glasgow am 13. November 2021 im Rahmen des UNFCCC gestärkt, in dem die als Sitzung der Vertragsparteien des Übereinkommens von Paris dienende Konferenz der Vertragsparteien des UNFCCC anerkennt, dass die Auswirkungen des Klimawandels bei einem Temperaturanstieg um 1,5 °C gegenüber 2 °C deutlich geringer sein werden, und ihre Entschlossenheit bekräftigt, die Bemühungen um eine Begrenzung des Temperaturanstiegs auf 1,5 °C fortzusetzen.

(2) Das Erfordernis, Maßnahmen zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen zu ergreifen, wird zunehmend dringlicher, wie der [IPCC] in seinen Berichten – dem Bericht vom 7. August 2021 zu dem Thema ‚Klimawandel 2021: Naturwissenschaftliche Grundlagen‘, dem Bericht vom 28. Februar 2022 zu dem Thema ‚Klimawandel 2022: Folgen des Klimawandels, Anpassung und Verwundbarkeit‘ und dem Bericht vom 4. April 2022 zu dem Thema ‚Klimawandel 2022: Minderung des Klimawandels‘ – feststellt. Die Union sollte sich daher mit dieser Dringlichkeit befassen und ihre Anstrengungen verstärken.

(3) Die Union hat einen Rechtsrahmen dafür geschaffen, ihre vom Europäischen Rat 2014 – also vor dem Inkrafttreten des Übereinkommens von Paris – gebilligte Zielvorgabe für die Verringerung der Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 40 % zu erreichen. Diesen Rechtsrahmen bilden unter anderem die Richtlinie [2003/87], mit der ein [EU-EHS] eingeführt wird …, die Verordnung … 2018/841 …, die die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Emissionen und den Abbau von Treibhausgasen aus Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft auszugleichen (LULUCF), und die Verordnung … 2018/842 …, in der nationale Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2030 in denjenigen Sektoren festgelegt sind, die weder unter die Richtlinie [2003/87] noch unter die Verordnung … 2018/841 fallen.

(4) Die Mitteilung der Kommission vom 11. Dezember 2019 über den europäischen Grünen Deal bietet einen Ausgangspunkt für das Erreichen des Unionsziels der Klimaneutralität bis spätestens 2050 sowie des in Artikel 2 Absatz 1 [des Europäischen Klimagesetzes] festgelegten Ziels, danach negative Emissionen zu erreichen. Der europäische Grüne Deal kombiniert eine umfassende Auswahl einander verstärkender Maßnahmen und Initiativen zur Verwirklichung der Klimaneutralität in der Union bis 2050 und präsentiert eine neue Wachstumsstrategie, die darauf abzielt, den Übergang der Union zu einer fairen und wohlhabenden Gesellschaft mit einer modernen, ressourceneffizienten und wettbewerbsfähigen Wirtschaft zu vollziehen, in der das Wirtschaftswachstum von der Ressourcennutzung abgekoppelt ist. Außerdem soll er das Naturkapital der Union schützen, bewahren und verbessern und die Gesundheit und das Wohlergehen der Menschen vor umweltbedingten Risiken und Auswirkungen schützen. Gleichzeitig umfasst dieser Übergang Aspekte der Geschlechtergleichstellung und hat besondere Folgen für einige benachteiligte und schutzbedürftige Gruppen wie ältere Menschen, Menschen mit Behinderungen und Angehörige ethnischer Minderheiten. Deshalb muss sichergestellt werden, dass der Übergang gerecht und inklusiv ist und dabei niemand zurückgelassen wird.

(5) Am 16. Juni 2022 hat der Rat eine Empfehlung zur Sicherstellung eines gerechten Übergangs zur Klimaneutralität angenommen …, in der hervorgehoben wird, dass begleitende Maßnahmen erforderlich sind und dass besonderes Augenmerk auf die Unterstützung der Regionen, Industrien, Kleinstunternehmen sowie von kleinen und mittleren Unternehmen, Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, Haushalte und Verbraucherinnen und Verbraucher gelegt werden muss, die vor den größten Herausforderungen stehen werden. In dieser Empfehlung werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, eine Reihe von Maßnahmen in den Bereichen Beschäftigung und Übergang zu neuen Arbeitsplätzen, Schaffung von Arbeitsplätzen und Unternehmertum, Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz, Vergabe öffentlicher Aufträge, Besteuerungs- und Sozialschutzsysteme, grundlegende Dienstleistungen und Wohnraum sowie – unter anderem zur Stärkung der Gleichstellung der Geschlechter – in der allgemeinen und beruflichen Bildung in Erwägung zu ziehen.

(6) Mit dem Erlass [des Europäischen Klimagesetzes] hat die Union das verbindliche Ziel der gesamtwirtschaftlichen Klimaneutralität bis 2050 rechtlich verankert, wodurch die Emissionen bis zu diesem Zeitpunkt auf Netto-Null gesenkt werden, sowie das Ziel, danach negative Emissionen zu erreichen. Die genannte Verordnung sieht auch ein verbindliches Ziel der Union für die Senkung ihrer Nettotreibhausgasemissionen (Emissionen nach Abzug des Abbaus) bis 2030 um mindestens 55 % gegenüber dem Stand von 1990 vor. Ferner wird mit der Verordnung der Beitrag beim Nettoabbau von Treibhausgasen zum Klimaziel der Union für 2030 auf 225 Mio. Tonnen CO2-Äquivalent begrenzt.

(7) Um die Verpflichtungen im Rahmen [des Europäischen Klimagesetzes] sowie die Beiträge der Union im Rahmen des Übereinkommens von Paris umzusetzen, sollte der Rechtsrahmen der Union zur Erreichung des Ziels der Verringerung der Treibhausgasemissionen bis 2030 angepasst werden.

(8) Die Verordnung … 2018/842 regelt Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer Mindestbeiträge für den Zeitraum 2021 bis 2030, damit das derzeitige Ziel der Union, im Jahr 2030 eine Reduzierung ihrer Treibhausgasemissionen um 30 % gegenüber dem Stand von 2005 in den unter Artikel 2 jener Verordnung fallenden Sektoren zu erreichen, erfüllt wird. Zudem enthält sie Vorschriften zur Festlegung der jährlichen Emissionszuweisungen und zur Bewertung der Fortschritte der Mitgliedstaaten bei der Erfüllung ihrer Mindestbeitragsverpflichtungen.

…

(11) In einigen Sektoren sind die Treibhausgasemissionen entweder gestiegen oder stabil geblieben. Die Kommission wies in ihrer Mitteilung vom 17. September 2020 mit dem Titel ‚Mehr Ehrgeiz für das Klimaziel Europas bis 2030 – In eine klimaneutrale Zukunft zum Wohl der Menschen investieren‘ darauf hin, dass das ehrgeizigere Gesamtziel für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2030 nur erreicht werden kann, wenn alle Sektoren dazu beitragen.

(12) Der Europäische Rat legte in seinen Schlussfolgerungen vom 11. Dezember 2020 dar, dass das neue Ziel für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2030 von der Union gemeinsam auf möglichst kosteneffiziente Weise erfüllt werden wird, dass sich alle Mitgliedstaaten an diesen Anstrengungen beteiligen werden, wobei Fairness- und Solidaritätsaspekte berücksichtigt werden und niemand zurückgelassen wird, und dass das neue Ziel für 2030 unter Wahrung der Wettbewerbsfähigkeit der Union und unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Ausgangssituationen und nationalen Gegebenheiten der Mitgliedstaaten und des Emissionsreduktionspotenzials, einschließlich jener der Inselmitgliedstaaten und Inseln, sowie der unternommenen Anstrengungen der Mitgliedstaaten erreicht werden muss.

(13) Damit das neue Unionsziel einer Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 55 % im Vergleich zu 1990 erfüllt werden kann, müssen die unter die Verordnung … 2018/842 fallenden Sektoren ihre Treibhausgasemissionen schrittweise verringern und bis 2030 eine Senkung um 40 % gegenüber dem Stand von 2005 erreichen. Die Verordnung … 2018/842 ist auch ein Beitrag zur Verwirklichung der Ziele des Übereinkommens von Paris sowie des Ziels der Union, im Rahmen [des Europäischen Klimagesetzes] bis spätestens 2050 Klimaneutralität zu erreichen, wobei für die Verwirklichung des Unionsziels die Anstrengungen aller Mitgliedstaaten im Laufe der Zeit unter Berücksichtigung der spezifischen nationalen Gegebenheiten zusammengeführt werden müssen.

(14) Die in der Verordnung … 2018/842 festgelegten Zielvorgaben für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2030 müssen für die einzelnen Mitgliedstaaten geändert werden. Die bei der Überarbeitung der nationalen Zielvorgaben für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2030 angewandte Methode sollte dieselbe sein wie beim Erlass der Verordnung … 2018/842, als die nationalen Beiträge unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Kapazitäten der Mitgliedstaaten und ihrer Möglichkeiten hinsichtlich der Kosteneffizienz festgelegt wurden, um eine gerechte und ausgewogene Verteilung der Anstrengungen zu gewährleisten. Daher sollten die Zielvorgaben für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen für die einzelnen Mitgliedstaaten für 2030 im Verhältnis zu der Menge der unter diese Verordnung fallenden und gemäß Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung geprüften Treibhausgasemissionen des betreffenden Mitgliedstaats im Jahr 2005 festgelegt werden; geprüfte Emissionen aus Anlagen, die 2005 in Betrieb waren und erst nach 2005 ins EU-EHS aufgenommen wurden, fallen nicht darunter.

(15) Daher sind ab dem Jahr des Inkrafttretens dieser Verordnung neue verbindliche nationale Obergrenzen, ausgedrückt in jährlichen Emissionszuweisungen, erforderlich. Diese Obergrenzen werden sich den Zielvorgaben für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen für die einzelnen Mitgliedstaaten für 2030 schrittweise annähern. Diese jährlichen Obergrenzen, die für die Jahre vor dem Jahr des Inkrafttretens der vorliegenden Verordnung gemäß dem Durchführungsbeschluss (EU) 2020/2126 der Kommission [vom 16. Dezember 2020 zur Festlegung der jährlichen Emissionszuweisungen an die Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2021 bis 2030 gemäß der Verordnung (EU) 2018/842 des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. 2020, L 426, S. 58)] festgelegt wurden, werden beibehalten.

(16) Die COVID‑19-Pandemie und [der] Angriffskrieg [der Russischen Föderation] gegen die Ukraine wirken sich auf die Wirtschaft der Union und das Niveau ihrer Treibhausgasmissionen in einem Maße aus, das noch nicht vollständig quantifiziert werden kann. Andererseits führt die Union ihr bislang umfangreichstes Konjunkturpaket durch und beschleunigt die Abkehr von fossilen Brennstoffen, was sich auch auf das Niveau der Treibhausgasemissionen auswirken könnte. Angesichts dieser Unwägbarkeiten und anderer unvorhersehbarer Ereignisse, die sich auf die Treibhausgasemissionen auswirken, ist es angebracht, die Emissionsdaten im Jahr 2025 zu überprüfen und erforderlichenfalls im Jahr 2025 die jährlichen Emissionszuweisungen für die Jahre 2026 bis 2030 zu aktualisieren. Für diese Aktualisierung sollte die Kommission die Daten aus den nationalen Inventaren umfassend überprüfen, um auf deren Grundlage die durchschnittlichen Treibhausgasemissionen jedes Mitgliedstaats in den Jahren 2021, 2022 und 2023 zu ermitteln.

(17) Im Einklang mit [dem Europäischen Klimagesetz] sollte der Senkung direkter Treibhausgasemissionen Priorität eingeräumt werden, die durch verstärkte Entnahmen von Kohlendioxid ergänzt werden muss, wenn es gilt, Klimaneutralität zu erreichen. …

(18) Um Anreize für frühere Maßnahmen zu schaffen und die Umweltintegrität weiter sicherzustellen, ist es notwendig und angemessen, die Obergrenzen für die Vorwegnahme von jährlichen Emissionszuweisungen aus den folgenden Jahren oder ihre Übertragung auf die folgenden Jahre für den gesamten Zeitraum 2021–2030 zu senken. Andererseits sollten die Mitgliedstaaten ihre Treibhausgasemissionen schrittweise verringern und ihre erhöhten nationalen Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2030 auf kosteneffiziente Weise erreichen können. Angesichts der in dieser Verordnung vorgeschriebenen neuen und strengeren jährlichen Emissionszuweisungen ist es angezeigt, die bestehenden Obergrenzen für Übertragungen von jährlichen Emissionszuweisungen zwischen den Mitgliedstaaten anzuheben. Die Möglichkeit der Übertragung jährlicher Emissionszuweisungen fördert die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und versetzt sie in die Lage, ihre Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen kosteneffizient zu erreichen und gleichzeitig die Umweltintegrität zu wahren. Die Transparenz derartiger Übertragungen sollten sichergestellt werden, damit diese in einer für alle Seiten annehmbaren Weise durchgeführt werden, auch durch Versteigerung, über als Agentur agierende Zwischenhändler oder in Form bilateraler Vereinbarungen oder durch Verwendung einer elektronischen Schnittstelle, mit dem Ziel, den Austausch von Informationen über beabsichtigte Übertragungen zu erleichtern und die Transaktionskosten zu verringern.

…

(19) Zwecks Einhaltung der Verordnung … 2018/842 ist es für bestimmte Mitgliedstaaten möglich, dass die Löschung einer begrenzten Menge von EU-EHS-Zertifikaten angerechnet wird (im Folgenden ‚EU-EHS-Flexibilität‘). Von den dafür infrage kommenden Mitgliedstaaten haben zwei die EU-EHS-Flexibilität nicht in Anspruch genommen und ein Mitgliedstaat hat sie nicht in vollem Umfang in Anspruch genommen. Vor dem Hintergrund der in dieser Verordnung festgelegten ehrgeizigeren Zielvorgaben sollte diesen Mitgliedstaaten eine neue Möglichkeit eingeräumt werden, von der Flexibilität Gebrauch zu machen oder diese weiter zu nutzen. …“

20 Art. 1 der angefochtenen Verordnung bestimmt in den Nrn. 1 bis 7 und 9:

„Die Verordnung … 2018/842 wird wie folgt geändert:

1. Artikel 1 erhält folgende Fassung:

‚Artikel 1

Gegenstand

Diese Verordnung regelt die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer Mindestbeiträge für den Zeitraum 2021 bis 2030 zwecks Erfüllung des Ziels der Union, im Jahr 2030 eine Reduzierung ihrer Treibhausgasemissionen um 40 % gegenüber dem Stand von 2005 in den unter Artikel 2 dieser Verordnung fallenden Sektoren zu erreichen. Sie trägt zum langfristigen Ziel der Klimaneutralität in der Union bis spätestens 2050 bei, mit dem Ziel, danach negative Emissionen zu erreichen. Somit trägt sie zur Verwirklichung der Ziele [des Europäischen Klimagesetzes] und des Übereinkommens von Paris bei. Zudem enthält diese Verordnung Vorschriften zur Festlegung der jährlichen Emissionszuweisungen und über die Bewertung der Fortschritte der Mitgliedstaaten bei der Erfüllung ihrer Mindestbeitragsverpflichtungen.‘

2. Artikel 2 Absatz 1 erhält folgende Fassung:

‚1. Diese Verordnung gilt für die Treibhausgasemissionen, die den IPCC‑Quellenkategorien Energie, Industrieprozesse und Produktverwendung, Landwirtschaft und Abfall gemäß der Verordnung … 2018/1999 … zuzuordnen sind; Treibhausgasemissionen infolge der in Anhang I der Richtlinie [2003/87] genannten Tätigkeiten – ‚Seeverkehr‘ ausgenommen – und Tätigkeiten, die darin nur für die Zwecke der Artikel 14 und 15 jener Richtlinie in Anhang I genannt werden, fallen nicht darunter.‘

3. Artikel 4 wird wie folgt geändert:

a) Die Absätze 1 bis 4 erhalten folgende Fassung:

‚(1) Jeder Mitgliedstaat hat seine Treibhausgasemissionen im Jahr 2030 im Vergleich zum Jahr 2005 zumindest um den Prozentsatz zu begrenzen, der für ihn in Spalte 2 in Anhang I auf Basis seiner gemäß Absatz 3 dieses Artikels bestimmten Treibhausgasemissionen festgelegt ist.

a) in den Jahren 2021 und 2022 die Obergrenze nicht überschreiten, die von einem linearen Minderungspfad vorgegeben wird, der – ausgehend von den gemäß Absatz 3 des vorliegenden Artikels ermittelten durchschnittlichen Treibhausgasemissionen des Mitgliedstaats in den Jahren 2016, 2017 und 2018 – im Jahr 2030 mit der für diesen Mitgliedstaat in Spalte 1 von Anhang I dieser Verordnung festgelegten Obergrenze endet; der lineare Minderungspfad eines Mitgliedstaats beginnt entweder bei fünf Zwölfteln der Zeitachse von 2019 bis 2020 oder im Jahr 2020, je nachdem was zu einer niedrigeren jährlichen Emissionszuweisung für den Mitgliedstaat führt;

b) in den Jahren 2023, 2024 und 2025 die Obergrenze nicht überschreiten, die von einem linearen Minderungspfad vorgegeben wird, der – ausgehend von der für 2022 gemäß Absatz 3 des vorliegenden Artikels festgelegten jährlichen Emissionszuweisung für den Mitgliedstaat – im Jahr 2022 beginnt und im Jahr 2030 mit der für diesen Mitgliedstaat in Spalte 2 von Anhang I dieser Verordnung festgelegten Obergrenze endet;

c) in den Jahren 2026 bis 2030 die Obergrenze nicht überschreiten, die von einem linearen Minderungspfad vorgegeben wird, der – ausgehend von den für die Jahre 2021, 2022 und 2023 von dem Mitgliedstaat gemäß Absatz 26 der Verordnung … 2018/1999 und im Einklang mit Absatz 3 dieses Artikels übermittelten durchschnittlichen Treibhausgasemissionen – beginnt und im Jahr 2030 mit der für diesen Mitgliedstaat in Spalte 2 von Anhang I dieser Verordnung festgelegten Obergrenze endet; der lineare Minderungspfad eines Mitgliedstaats beginnt bei neun Zwölfteln der Zeitachse von 2023 bis 2024.

(3) Die Kommission erlässt Durchführungsrechtsakte zur Festlegung der in Tonnen CO2-Äquivalent ausgedrückten jährlichen Emissionszuweisungen für jeden Mitgliedstaat für die Jahre des Zeitraums 2021 bis 2030 gemäß den in Absatz 2 dieses Artikels festgelegten linearen Minderungspfaden.

Für die Jahre 2021 und 2022 bestimmt die Kommission die jährlichen Emissionszuweisungen auf der Grundlage einer umfassenden Überprüfung der aktuellsten Daten aus den nationalen Inventaren für die Jahre 2005, 2016, 2017 und 2018, die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 7 der Verordnung … Nr. 525/2013 übermittelt wurden, und gibt die Menge der Treibhausgasemissionen jedes Mitgliedstaats für das Jahr 2005 an, die zur Bestimmung dieser jährlichen Emissionszuweisungen zugrunde gelegt wird.

Für die Jahre 2023, 2024 und 2025 bestimmt die Kommission die jährlichen Emissionszuweisungen auf der Grundlage der gemäß Unterabsatz 2 dieses Absatzes angegebenen Menge der Treibhausgasemissionen jedes Mitgliedstaats für 2005 und der überprüften Daten aus den nationalen Inventaren für die Jahre 2016, 2017 und 2018 gemäß Unterabsatz 2.

Für die Jahre 2026 bis 2030 bestimmt die Kommission die jährlichen Emissionszuweisungen auf der Grundlage der gemäß Unterabsatz 2 dieses Absatzes angegebenen Menge der Treibhausgasemissionen jedes Mitgliedstaats für 2005 und einer umfassenden Überprüfung der aktuellsten Daten aus den nationalen Inventaren für die Jahre 2021, 2022 und 2023, die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 26 der Verordnung … 2018/1999 übermittelt wurden.

(4) Die in Absatz 3 genannten Durchführungsrechtsakte bestimmen auf Basis der von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 6 Absätze 3, 3a und 3b mitgeteilten Prozentsätze auch die Gesamtmengen, die für die Compliance-Kontrolle eines Mitgliedstaats gemäß Artikel 9 im Zeitraum 2021 bis 2030 berücksichtigt werden können. Übersteigen die Gesamtmengen aller Mitgliedstaaten zusammengerechnet die kollektive Gesamtsumme von 100 Mio. Einheiten, werden die jeweiligen Gesamtmengen der einzelnen Mitgliedstaaten anteilig so gekürzt, dass die kollektive Gesamtsumme nicht überschritten wird.‘

b) Folgender Absatz wird angefügt:

‚(6) Bei der Durchführung der Maßnahmen zur Begrenzung der Treibhausgasemissionen gemäß den Absätzen 1 und 2 berücksichtigen die Mitgliedstaaten die Notwendigkeit, einen gerechten und sozial gerechten Übergang für alle zu gewährleisten. Die Kommission kann Handlungsempfehlungen herausgeben, um die Mitgliedstaaten in dieser Hinsicht zu unterstützen.‘

4. Artikel 5 wird wie folgt geändert:

a) Absatz 1 erhält folgende Fassung:

‚(1) Für die Jahre 2021 bis 2025 kann ein Mitgliedstaat eine Menge von bis zu 7,5 % seiner jährlichen Emissionszuweisung für das folgende Jahr vorwegnehmen.‘

b) Die Absätze 3 und 4 erhalten folgende Fassung:

‚(3) Ein Mitgliedstaat, dessen Treibhausgasemissionen nach Berücksichtigung der Inanspruchnahme der Flexibilitätsmöglichkeiten des vorliegenden Artikels und des Artikels 6 in einem bestimmten Jahr unter seiner jährlichen Emissionszuweisung für dieses Jahr liegen, kann

a) für das Jahr 2021 den überschüssigen Teil seiner jährlichen Emissionszuweisung bis zu einer Höhe von 75 % seiner jährlichen Emissionszuweisung auf nachfolgende Jahre des Zeitraums bis 2030 übertragen und

b) für die Jahre 2022 bis 2029 den überschüssigen Teil seiner jährlichen Emissionszuweisung bis zu einem Volumen von 25 % seiner jährlichen Emissionszuweisungen bis zu dem jeweiligen Jahr auf nachfolgende Jahre des Zeitraums bis 2030 übertragen.

(4) Ein Mitgliedstaat kann für die Jahre 2021 bis 2025 bis zu 10 % und für die Jahre 2026 bis 2030 bis zu 15 % seiner jährlichen Emissionszuweisung für ein bestimmtes Jahr an einen anderen Mitgliedstaat übertragen. Der Empfängermitgliedstaat kann diese Menge zwecks Einhaltung der Vorgaben gemäß Artikel 9 für das betreffende Jahr oder für spätere Jahre des Zeitraums bis 2030 verwenden.‘

c) Folgender Absatz wird eingefügt:

‚(5a) Vor jeder Übertragung jährlicher Emissionszuweisungen gemäß der Absätze 4 und 5 unterrichtet ein Mitgliedstaat den durch die Verordnung … 2018/1999 eingerichteten Ausschuss für Klimaänderung in elektronischer Form von seiner Absicht, einen Teil seiner jährlichen Emissionszuweisungen für ein bestimmtes Jahr zu übertragen.‘

d) Absatz 6 erhält folgende Fassung:

‚(6) Die Mitgliedstaaten sollten die durch die Übertragung von jährlichen Emissionszuweisungen gemäß den Absätzen 4 und 5 erzielten Einnahmen oder deren finanziellen Gegenwert für die Bekämpfung des Klimawandels in der Union oder in Drittländern verwenden. Die Mitgliedstaaten unterrichten die Kommission über alle Maßnahmen, die gemäß diesem Absatz ergriffen werden, und veröffentlichen diese Informationen in leicht zugänglicher Form.‘

5. Artikel 6 wird wie folgt geändert:

a) Absatz 3 Unterabsatz 2 erhält folgende Fassung:

‚Die in Anhang II aufgeführten Mitgliedstaaten können ein Mal im Jahr 2024 und ein Mal im Jahr 2027 beschließen, den gemeldeten Prozentsatz zu korrigieren. In diesem Fall unterrichtet der betreffende Mitgliedstaat die Kommission bis zum 31. Dezember 2024 bzw. bis zum 31. Dezember 2027 darüber.‘;

…

6. Artikel 7 wird wie folgt geändert:

a) Der Titel erhält folgende Fassung:

‚Zusätzliche Verwendung von Einheiten aus dem Nettoabbau von Treibhausgasen aus LULUCF‘

b) Absatz 1 wird wie folgt geändert:

i) Der einleitende Satzteil erhält folgende Fassung:

‚(1) Soweit die Treibhausgasemissionen eines Mitgliedstaats dessen jährliche Emissionszuweisung für ein bestimmtes Jahr einschließlich der gegebenenfalls gemäß Artikel 5 Absatz 3 dieser Verordnung übertragenen jährlichen Emissionszuweisungen überschreiten, kann eine Menge, die maximal der Summe des Gesamtnettoabbaus und der Gesamtnettoemissionen für die kombinierten Kategorien der Flächenverbuchung, die in den Geltungsbereich der Verordnung … 2018/841 fallen, für die Einhaltung der Vorgaben gemäß Artikel 9 der vorliegenden Verordnung für das betreffende Jahr angerechnet werden, sofern‘;

ii) Buchstabe a erhält folgende Fassung:

‚a) die für diesen Mitgliedstaat angerechnete kumulierte Menge für die Jahre 2021 bis 2025 die für diesen Mitgliedstaat in Anhang III dieser Verordnung festgelegte Höchstmenge der Gesamtnettoabbaueinheiten nicht überschreitet;

aa) die für diesen Mitgliedstaat angerechnete kumulierte Menge für die Jahre 2026 bis 2030 die Hälfte der für diesen Mitgliedstaat in Anhang III dieser Verordnung festgelegte Höchstmenge der Gesamtnettoabbaueinheiten nicht überschreitet;‘;

c) Absatz 2 wird gestrichen.

7. Artikel 8 erhält folgende Fassung:

‚Artikel 8

Abhilfemaßnahmen

(1) Stellt die Kommission bei ihrer jährlichen Bewertung gemäß Artikel 29 der Verordnung … 2018/1999 und unter Berücksichtigung der vorgesehenen Inanspruchnahme der Flexibilitätsmöglichkeiten gemäß den Artikeln 5, 6 und 7 der vorliegenden Verordnung fest, dass ein Mitgliedstaat keine ausreichenden Fortschritte bei der Erfüllung seiner Verpflichtungen nach Artikel 4 der vorliegenden Verordnung erzielt, so legt dieser Mitgliedstaat der Kommission innerhalb von drei Monaten einen Plan für Abhilfemaßnahmen vor, der Folgendes umfasst:

a) eine ausführliche Erläuterung, warum der betreffende Mitgliedstaat keine ausreichenden Fortschritte bei der Erfüllung dieser Verpflichtungen erzielt;

b) eine Bewertung dessen, wie die Anstrengungen zur Erfüllung dieser Verpflichtungen des betreffenden Mitgliedstaats durch Mittel der Union unterstützt werden und wie der Mitgliedstaat beabsichtigt, diese Mittel zu verwenden, um hierbei Fortschritte zu erzielen;

c) zusätzliche Aktionen, die den integrierten nationalen Energie- und Klimaplan des betreffenden Mitgliedstaats gemäß der Verordnung … 2018/1999 ergänzen oder dessen Umsetzung verstärken und die dieser in Form nationaler Politiken und Maßnahmen sowie durch Umsetzung von Unionsmaßnahmen zur Erfüllung dieser Verpflichtungen umzusetzen hat zusammen mit einer ausführlichen Bewertung der mit diesen Aktionen geplanten Reduzierung von Treibhausgasemissionen, die sich – sofern vorhanden – auf quantitative Daten stützt;

d) einen strikten Zeitplan für die Durchführung dieser Aktionen, der die Bewertung der jährlichen Durchführungsfortschritte ermöglicht.

…

…‘

…

9. Artikel 15 erhält folgende Fassung:

‚Artikel 15

Überprüfung

(1) Diese Verordnung wird unter Berücksichtigung unter anderem der Veränderungen der nationalen Gegebenheiten, der Art, in der alle Wirtschaftssektoren zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen beitragen, der internationalen Entwicklungen und der Anstrengungen, die zur Verwirklichung der langfristigen Ziele des Übereinkommens von Paris und [des Europäischen Klimagesetzes] unternommen werden, fortlaufend überprüft.

(2) Die Kommission legt dem … Parlament und dem Rat innerhalb von sechs Monaten nach jeder im Rahmen des Artikels 14 des Übereinkommens von Paris vereinbarten weltweiten Bestandsaufnahme einen Bericht vor: über die Durchführung dieser Verordnung, einschließlich des Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage bei den jährlichen Emissionszuweisungen sowie über die Eignung der in Anhang I dieser Verordnung aufgeführten nationalen Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen im Hinblick auf ihren Beitrag zu den Klimazielen der Union gemäß [dem Europäischen Klimagesetz] und zu den Zielen des Übereinkommens von Paris vor. Dieser Bericht enthält insbesondere eine Bewertung der Notwendigkeit zusätzlicher Unionspolitiken und ‑maßnahmen im Hinblick auf die Verwirklichung der erforderlichen Treibhausgasemissionsreduktionen durch die Union und ihre Mitgliedstaaten in einem Rahmen für die Zeit nach 2030. Er umfasst darüber hinaus die Bewertung eines Weges zur Reduzierung der unter diese Verordnung fallenden Treibhausgasemissionen, der mit dem Ziel der Klimaneutralität bis spätestens 2050 vereinbar ist, unter Berücksichtigung des projizierten indikativen Treibhausgasbudgets der Union gemäß Artikel 4 Absatz 4 [des Europäischen Klimagesetzes] sowie der Bedeutung der Förderung von Fairness und Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten sowie der Kostenwirksamkeit bei der Verwirklichung dieses Ziels. Diesem Bericht können gegebenenfalls Gesetzgebungsvorschläge beigefügt werden.

In dem in Unterabsatz 1 genannten Bericht werden die langfristigen Strategien der Mitgliedstaaten, die gemäß Artikel 15 Absatz 1 der Verordnung (EU) 2018/1999 ausgearbeitet und vorgelegt wurden, und deren Bewertung durch die Kommission gemäß Artikel 15 Absatz 9 der genannten Verordnung berücksichtigt.‘“

21 Mit Nr. 1 des Anhangs der angefochtenen Verordnung wird die Tabelle in Anhang I der Verordnung 2018/842 wie folgt geändert:

„ANHANG I

TREIBHAUSGASEMISSIONSREDUKTIONSZIELE DER MITGLIEDSTAATEN GEMÄSS ARTIKEL 4 ABSATZ 1

	Treibhausgasemissionsreduktionsziele der Mitgliedstaaten im Jahr 2030, auf Basis der gemäß Artikel 4 Absatz 3 bestimmten Treibhausgasemissionen im Jahr 2005
	Spalte 1	Spalte 2
…	…	…
Polen	–7 %	–17,7 %
…	…	…“

Vereinbarung über bessere Rechtsetzung

22 In Kapitel III („Instrumente für eine bessere Rechtsetzung“) der Interinstitutionellen Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung (ABl. 2016, L 123, S. 1, im Folgenden: Vereinbarung über bessere Rechtsetzung) heißt es in den Nrn. 12 bis 16:

„12. Die drei Organe stimmen darin überein, dass Folgenabschätzungen zur qualitativen Verbesserung der Rechtsvorschriften der Union beitragen.

Folgenabschätzungen stellen ein Instrument dar, das den drei Organen dabei hilft, fundierte Entscheidungen zu treffen, und sind kein Ersatz für politische Entscheidungen im demokratischen Entscheidungsprozess. Folgenabschätzungen dürfen weder zu unnötigen Verzögerungen im Rechtsetzungsverfahren führen, noch dürfen sie die Fähigkeit der Mitgesetzgeber, Änderungen vorzuschlagen, beeinträchtigen.

Mit einer Folgenabschätzung sollten das Vorhandensein, der Umfang und die Auswirkungen eines Problems sowie die Frage geklärt werden, ob ein Tätigwerden der Union angezeigt ist oder nicht. Mit einer Folgenabschätzung sollten alternative Lösungswege und nach Möglichkeit die potenziellen kurz- und langfristigen Kosten und Vorteile aufgezeigt werden, beruhend auf einer integrierten und ausgewogenen Bewertung der wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Auswirkungen sowie unter Vornahme einer qualitativen wie auch einer quantitativen Prüfung. Die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit sollten uneingeschränkt geachtet werden, ebenso wie die Grundrechte. Ferner sollten in einer Folgenabschätzung nach Möglichkeit die ‚Kosten des Nicht-Europas‘ sowie die Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit und der mit den verschiedenen Lösungen verbundene Verwaltungsaufwand unter besonderer Berücksichtigung der [kleinen und mittleren Unternehmen (KMU)] (‚Vorfahrt für KMU‘), digitaler Aspekte und der territorialen Auswirkungen behandelt werden. Folgenabschätzungen sollten sich auf korrekte, objektive und vollständige Angaben stützen und im Hinblick auf Umfang und Schwerpunkt verhältnismäßig sein.

13. Die Kommission wird ihre Gesetzgebungsinitiativen und Initiativen ohne Gesetzgebungscharakter, delegierten Rechtsakte und Durchführungsmaßnahmen, bei denen mit erheblichen wirtschaftlichen, ökologischen oder sozialen Auswirkungen zu rechnen ist, einer Folgenabschätzung unterziehen. Die im Arbeitsprogramm der Kommission oder in der gemeinsamen Erklärung aufgeführten Initiativen werden generell von einer Folgenabschätzung begleitet.

Bei der Durchführung ihrer eigenen Folgenabschätzungen wird die Kommission möglichst umfassende Konsultationen durchführen. Der Ausschuss für Regulierungskontrolle der Kommission wird die Folgenabschätzungen einer objektiven Qualitätskontrolle unterziehen. Die Endergebnisse der Folgenabschätzungen werden dem … Parlament, dem Rat und den nationalen Parlamenten zur Verfügung gestellt und bei Annahme der Kommissionsinitiative zusammen mit der Stellungnahme bzw. den Stellungnahmen des Ausschusses für Regulierungskontrolle öffentlich bekannt gemacht.

14. Das … Parlament und der Rat werden bei der Prüfung der Gesetzgebungsvorschläge der Kommission in vollem Umfang die Folgenabschätzungen der Kommission berücksichtigen. Zu diesem Zweck werden die Folgenabschätzungen so dargelegt, dass das … Parlament und der Rat die Entscheidungen der Kommission leichter prüfen können.

15. Wenn sie dies im Hinblick auf den Gesetzgebungsprozess für zweckmäßig und erforderlich halten, werden das … Parlament und der Rat Folgenabschätzungen in Bezug auf die von ihnen vorgenommenen wesentlichen Abänderungen am Kommissionsvorschlag durchführen. Das … Parlament und der Rat werden in der Regel die Folgenabschätzung der Kommission als Ausgangspunkt für ihre weiteren Arbeiten zugrundelegen. Was als ‚wesentliche‘ Abänderung zu betrachten ist, sollte das jeweilige Organ bestimmen.

16. Die Kommission kann auf eigene Initiative oder auf Aufforderung durch das … Parlament oder den Rat die eigene Folgenabschätzung ergänzen oder sonstige Analysetätigkeiten durchführen, die sie für erforderlich hält. Dabei wird die Kommission sämtliche verfügbaren Informationen, die jeweils erreichte Phase des Gesetzgebungsprozesses und die Notwendigkeit, unnötige Verzögerungen in diesem Prozess zu vermeiden, berücksichtigen. Die Mitgesetzgeber werden jedem in diesem Zusammenhang von der Kommission zusätzlich vorgelegten Element uneingeschränkt Rechnung tragen.“

Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof

23 Die Republik Polen beantragt,

– die angefochtene Verordnung in vollem Umfang für nichtig zu erklären;

– dem Parlament und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

24 Das Parlament beantragt,

– die Klage abzuweisen;

– der Republik Polen die Kosten aufzuerlegen.

25 Der Rat beantragt,

– die Klage in vollem Umfang als unbegründet abzuweisen;

– der Republik Polen die Kosten aufzuerlegen.

26 Mit Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 15. November 2023 ist die Kommission als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates und des Parlaments zugelassen worden.

Zur Klage

27 Die Republik Polen macht vier Klagegründe geltend. Sie rügt einen Verstoß gegen Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV (erster Klagegrund), einen Verstoß gegen den Grundsatz der Energiesolidarität (Art. 194 Abs. 1 Buchst. b AEUV) (zweiter Klagegrund), einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EUV) (dritter Klagegrund) und einen Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) (vierter Klagegrund).

Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV

Vorbringen der Parteien

28 Mit dem ersten Klagegrund macht die Republik Polen geltend, der Unionsgesetzgeber habe, weil er die angefochtene Verordnung auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 1 AEUV erlassen habe, gegen Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV verstoßen, wonach der Rat Maßnahmen, die die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren, abweichend von dem Beschlussverfahren in Art. 192 Abs. 1 AEUV einstimmig erlässt.

29 Die angefochtene Verordnung berühre die Freiheit der Mitgliedstaaten, die Struktur ihrer Energieversorgung festzulegen, erheblich. Sie hätte nach dem Lex-specialis-Grundsatz daher auf Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV gestützt werden müssen, der sonst leerliefe. Bei der Ausarbeitung eines Entwurfs eines Gesetzgebungsakts auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 1 AEUV müsse der Unionsgesetzgeber mithin vorab prüfen, ob nicht die Voraussetzungen von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV erfüllt seien. Damit der Gerichtshof seine gerichtliche Kontrolle ausüben könne, müssten die Gesetzesmaterialien ausdrücklich entsprechende Ausführungen enthalten.

30 Die Wahl der Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt müsse zwar auf objektiven Kriterien beruhen, zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehörten. Dies seien jedoch nicht die einzigen Umstände, die zu berücksichtigen seien, und auch nicht die wichtigsten. Im vorliegenden Fall sei auf die konkreten Auswirkungen der Durchführung der in der angefochtenen Verordnung vorgesehenen Umweltmaßnahmen abzustellen, und nicht auf die Ziele, die beim Erlass der Verordnung verfolgt worden seien. Nur wenn die einschlägigen Bestimmungen so ausgelegt würden, könne der Gerichtshof überprüfen, ob dem Unionsgesetzgeber ein offensichtlicher Fehler unterlaufen sei, er seine Befugnisse missbraucht oder die Grenzen seines Gestaltungsspielraums offensichtlich überschritten habe.

31 Anders als der Gerichtshof in dem Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat (C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 42), entschieden habe, komme Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV zum Tragen, sobald eine Maßnahme die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühre, und nicht nur dann, wenn dies das Hauptziel der Maßnahme sei. Da in Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV bei der Bestimmung der Tatbestandsvoraussetzungen der vorgesehenen Ausnahme ausdrücklich auf die Wirkungen des Rechtsakts abgestellt werde, sei eine Ersetzung dieses Kriteriums durch das des Ziels und des Inhalts des Rechtsakts nicht mit dem Wortlaut dieser Bestimmung zu vereinbaren. In bestimmten Bereichen des Unionsrechts, etwa dem Wettbewerbsrecht oder der Freizügigkeit, werde bei bestimmten Gesetzgebungsverfahren durchaus auf die Wirkungen des betreffenden Rechtsakts abgestellt.

32 Sonst würde es, um zu rechtfertigen, dass Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV nicht die einschlägige Rechtsgrundlage sei, genügen, dass das Organ, das einen Rechtsakt der Union erlassen habe, darin vorgebe, dass Hauptziel nicht sei, die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen zu berühren. Eine solche Auslegung würde aber die Aufgabe der ständigen Rechtsprechung bedeuten, wonach die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts der Union nicht auf der dem subjektiven Willen der Unionsorgane beruhen dürfe.

33 Jedenfalls komme es nach Rn. 42 des genannten Urteils bei der Prüfung der Frage, ob der Unionsgesetzgeber gegen Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV verstoßen habe, nur im Zusammenhang mit dem Zweck und dem Inhalt des betreffenden Rechtsakts darauf an, wie der Unionsgesetzgeber dessen Wirkungen eingeschätzt habe. Hauptziel oder Hauptwirkung der angefochtenen Verordnung sei aber, die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung zu berühren. Die angefochtene Verordnung hätte daher auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV erlassen werden müssen.

34 Die Anhebung des Ziels der Union der Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2030 von 30 % auf 40 % in den unter die Verordnung 2018/842 fallenden Sektoren und die Anhebung des für sie, die Republik Polen, in diesen Sektoren festgelegten Reduktionsziels gemäß Art. 1 Nr. 1 bzw. Anhang I der angefochtenen Verordnung wirkten sich nämlich auf die Struktur ihrer Energieversorgung aus. Wegen der Auswirkungen, die die angefochtene Verordnung auf die Rentabilität habe, seien die Mitgliedstaaten daher gezwungen, bei der nationalen Energieversorgung auf fossile Energieträger, insbesondere Kohle, zu verzichten. So gehe aus dem 16. Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung hervor, dass sich die stärkere Reduzierung der Treibhausgasemissionen auf die Wirtschaftlichkeit der Strom- und Wärmeerzeugung aus Kohle auswirke und darauf abziele, von der Nutzung dieses Energieträgers abzuhalten.

35 Bei der Prüfung der Frage, welches Ziel mit der angefochtenen Verordnung verfolgt werde, sei auch das Ziel des gesamten Gesetzespakets „Fit für 55“ zu berücksichtigen, einer umfassenden Auswahl einander verstärkender Maßnahmen und Initiativen zur Verwirklichung der Klimaneutralität in der Union bis 2050. Mit diesem Gesetzespaket werde eine derart hohe Reduzierung der Treibhausgasemissionen vorgeschrieben, dass seine Umsetzung die Mitgliedstaaten dazu bewege, auf die Verwendung fossiler Brennstoffe, insbesondere von Kohle, zu verzichten.

36 Insbesondere berühre die angefochtene Verordnung erheblich ihre und die Wahl der Bürger zwischen den verschiedenen Energiequellen sowie die Tätigkeit der Unternehmen des Energiesektors. Dadurch werde ihr Recht beschränkt, die Bedingungen für die Nutzung ihrer Energiequellen frei zu bestimmen, zwischen verschiedenen Energiequellen zu wählen und die allgemeine Struktur ihrer Energieversorgung zu bestimmen. Die angefochtene Verordnung habe auch erhebliche Auswirkungen auf die Wirtschaftszweige Abfallbewirtschaftung, Transport von Personen und Waren auf der Straße, Bauwirtschaft und Landwirtschaft. Sie verlange in diesen Sektoren radikale Änderungen, mit gravierenden wirtschaftlichen und sozialen Folgen.

37 Dass die angefochtene Verordnung der Änderung der Verordnung 2018/841 diene, die auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 1 AEUV erlassen worden sei, sei unerheblich. Abgesehen davon, dass ein Rechtsakt, mit dem ein anderer Rechtsakt geändert werde, nicht notwendigerweise auf derselben Rechtsgrundlage wie der geänderte Rechtsakt erlassen werden müsse, sei die Verordnung 2018/842 in einem anderen Kontext erlassen worden als die angefochtene Verordnung, nämlich noch vor der Covid‑19-Pandemie und dem Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine. Es sei seinerzeit noch nicht absehbar gewesen, welche wirtschaftlichen Folgen es haben würde, dass die Höhe der Reduzierung der Treibhausgasemissionen mit der Verordnung 2018/842 auf 30 % festgesetzt worden sei.

38 Die in dem Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat (C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 41), enthaltene Feststellung, dass Überlegungen über die wahrscheinlichen Auswirkungen einer Maßnahme, auf die der Unionsgesetzgeber seine Entscheidungen stütze, naturgemäß spekulativ seien und daher keinesfalls objektive und gerichtlich nachprüfbare Umstände darstellten, sei nicht haltbar. Eine solche Auslegung mache eine Folgenabschätzung überflüssig und verstoße gegen die Vereinbarung über bessere Rechtsetzung.

39 Das Parlament und der Rat halten den ersten Klagegrund für unbegründet. Die Kommission teilt diese Auffassung.

Würdigung durch den Gerichtshof

40 Mit dem ersten Klagegrund macht die Republik Polen im Wesentlichen geltend, die angefochtene Verordnung hätte auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV erlassen werden müssen.

41 Die Wahl von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV als Rechtsgrundlage eines Rechtsakts kann nicht auf andere Gesichtspunkte gestützt werden als die, die vom Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung berücksichtigt werden (Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 37 bis 39).

42 Erstens hat der Gerichtshof aber wiederholt entschieden, dass die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nicht allein davon abhängen kann, welches nach der Überzeugung eines Organs das angestrebte Ziel ist, sondern sich auf objektive gerichtlich nachprüfbare Umstände wie das Ziel und den Inhalt des Rechtsakts gründen muss (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. März 1987, Kommission/Rat, 45/86, EU:C:1987:163, Rn. 11, vom 29. April 2004, Kommission/Rat, C‑338/01, EU:C:2004:253, Rn. 54, und vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C‑157/21, EU:C:2022:98, Rn. 121).

43 Wäre für die Wahl der Rechtsgrundlage eines Gesetzgebungsakts die – zwangsläufig spekulative – Bewertung seiner wahrscheinlichen Auswirkungen maßgeblich, könnte nur im Nachhinein festgestellt werden, welche konkreten Auswirkungen er tatsächlich gehabt hat. Eine solche Bewertung kann keinesfalls einen objektiven gerichtlich nachprüfbaren Umstand darstellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 41).

44 Nach ständiger Rechtsprechung kann die Gültigkeit eines Rechtsakts der Union nicht von rückschauenden Betrachtungen über dessen Wirkungsgrad abhängen (Urteile vom 7. Februar 1973, Schroeder, 40/72, EU:C:1973:14, Rn. 14, vom 5. Oktober 1994, Crispoltoni u. a., C‑133/93, C‑300/93 und C‑362/93, EU:C:1994:364, Rn. 43, und vom 12. Juli 2001, Jippes u. a., C‑189/01, EU:C:2001:420, Rn. 84).

45 Die Bewertung der voraussichtlichen Wirkungen eines Rechtsakts der Union auf die Energiepolitik eines Mitgliedstaats kann mithin nur im Rahmen der Beurteilung des Ziels oder des Inhalts des betreffenden Rechtsakts berücksichtigt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 42).

46 Zweitens kann für die Bestimmung der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auch dessen Zusammenhang, der Aufschluss über das mit dem Rechtsakt verfolgte Ziel zu geben vermag, maßgeblich sein (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 27. Februar 2014, Vereinigts Königreich/Rat, C‑656/11, EU:C:2014:97, Rn. 50, vom 3. Dezember 2019, Tschechische Republik/Parlament und Rat, C‑482/17, EU:C:2019:1035, Rn. 32, vom 8. Dezember 2020, Ungarn/Parlament und Rat, C‑620/18, EU:C:2020:1001, Rn. 39, und vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C‑157/21, EU:C:2022:98, Rn. 122).

47 Insoweit ist zwischen einem Rechtsakt, der einem bestehenden Rechtsakt ähnelt, und einem Rechtsakt, mit dem ein bestehender Rechtsakt geändert wird, zu unterscheiden. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs hat die Bestimmung der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nämlich autonom in Ansehung seines eigenen Ziels und Inhalts zu erfolgen und nicht anhand der Rechtsgrundlage, die für den Erlass anderer, gegebenenfalls ähnliche Merkmale aufweisender Rechtsakte der Union herangezogen wurde (Urteile vom 10. Januar 2006, Kommission/Parlament und Rat, C‑178/03, EU:C:2006:4, Rn. 55, und vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 49). Bei einem Rechtsakt, mit dem eine bestehende Regelung geändert wird, sind für die Bestimmung der Rechtsgrundlage die bestehende Regelung, die durch ihn geändert wird, und insbesondere deren Ziel und Inhalt zu berücksichtigen (Urteile vom 3. Dezember 2019, Tschechische Republik/Parlament und Rat, C‑482/17, EU:C:2019:1035, Rn. 42, und vom 8. Dezember 2020, Ungarn/Parlament und Rat, C‑620/18, EU:C:2020:1001, Rn. 40).

48 Drittens ist die Rechtsgrundlage für den Erlass eines Rechtsakts der Union, wenn dessen Prüfung ergibt, dass er mehrere Zielsetzungen verfolgt oder mehrere Komponenten umfasst, und sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen lässt, während die anderen nur nebensächliche Bedeutung haben oder von äußerst begrenzter Tragweite sind, anhand dieser hauptsächlichen Zielsetzung oder Komponente zu bestimmen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 23. Februar 1999, Parlament/Rat, C‑42/97, EU:C:1999:81, Rn. 39 und 40, vom 8. Dezember 2020, Ungarn/Parlament und Rat, C‑620/18, EU:C:2020:1001, Rn. 38, und vom 21. März 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, EU:C:2024:251, Rn. 47).

49 Viertens bestünde bei einer weiten Auslegung von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV die Gefahr, dass die Anwendung des besonderen Gesetzgebungsverfahrens, das den Charakter einer vom AEU-Vertrag vorgesehenen Ausnahme hat, zur Regel würde. Nach dem Grundsatz, dass Ausnahmen eng auszulegen sind, kann Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV aber nur dann die Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt der Union sein, wenn sich aus dessen Ziel und Inhalt ergibt, dass das in erster Linie mit ihm angestrebte Ergebnis darin besteht, die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich zu berühren (Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 44 bis 46).

50 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass durch die angefochtene Verordnung die Verordnung 2018/842 geändert wird, insbesondere indem neue Bestimmungen eingefügt werden. Die Verordnung 2018/842 bildet also den rechtlichen Zusammenhang der angefochtenen Verordnung. Bei der Bestimmung der Rechtsgrundlage, auf der die angefochtene Verordnung hätte erlassen werden müssen, sind gemäß der oben in Rn. 47 dargestellten Rechtsprechung daher sowohl der Zusammenhang, nämlich die Verordnung 2018/842, als auch die Regelung in Gestalt der Änderungen, die die Verordnung 2018/842 durch die angefochtene Verordnung erfahren hat, zu berücksichtigen.

51 Aus den Erwägungsgründen 1 bis 4, 6 bis 8 und 11 bis 18 der angefochtenen Verordnung geht hervor, dass mit dieser dasselbe Ziel verfolgt wird wie mit der Verordnung, die mit ihr geändert wird, nämlich, die Nettotreibhausgasemissionen in den unter die beiden Verordnungen fallenden Sektoren bis 2030 gegenüber dem Stand von 1990 zu senken, um die Ziele des Übereinkommens von Paris zu verwirklichen.

52 So heißt es in den Erwägungsgründen 1 bis 4 der angefochtenen Verordnung wie in den Erwägungsgründen 1 bis 6 der Verordnung 2018/842, dass die Union, um den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur deutlich unter 2 °C über dem vorindustriellen Niveau zu halten und Anstrengungen zu unternehmen, um ihn auf 1,5 °C über dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen, einen Rechtsrahmen geschaffen hat, zu dem die Verordnung 2018/842 gehört, in der nationale Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2030 in denjenigen Sektoren festgelegt sind, die weder unter die Richtlinie 2003/87 noch unter die Verordnung 2018/841 fallen.

53 Zwar hieß es in der Verordnung 2018/842, dass „die nicht vom [EU-EHS] erfassten Sektoren bis 2030 eine Emissionsreduktion … um 30 %, … gemessen am Stand von 2005, erzielen müssen“ und dass „[a]lle Wirtschaftssektoren … zur Verwirklichung dieser Treibhausgasemissionsreduktionsziele beitragen [sollten]“ (zweiter Erwägungsgrund), was durch die „Regelung verbindlicher nationaler Jahresobergrenzen“ (18. Erwägungsgrund) und durch die Festlegung der „Treibhausgasemissionsreduktionsziele für die einzelnen Mitgliedstaaten für 2030 … im Verhältnis zu der Menge der … Treibhausgasemissionen des betreffenden Mitgliedstaats im Jahr 2005“ (17. Erwägungsgrund) erreicht werden sollte. In der angefochtenen Verordnung hingegen wird im Wesentlichen darauf hingewiesen, dass die Union mit dem Erlass des Europäischen Klimagesetzes „das verbindliche Ziel der gesamtwirtschaftlichen Klimaneutralität bis 2050 rechtlich verankert [hat]“ und sich in Art. 4 Abs. 1 dieses Gesetzes auch ein „verbindliches Ziel der Union für die Senkung ihrer Nettotreibhausgasemissionen … bis 2030 um mindestens 55 % gegenüber dem Stand von 1990 gesetzt hat“ (sechster Erwägungsgrund).

54 Hierzu ist nach der angefochtenen Verordnung erforderlich, dass „der Rechtsrahmen der Union zur Erreichung des Ziels der Verringerung der Treibhausgasemissionen bis 2030 angepasst [wird]“ (siebter Erwägungsgrund) und „die unter die Verordnung … 2018/842 fallenden Sektoren ihre Treibhausgasemissionen schrittweise verringern und bis 2030 eine Senkung um 40 % gegenüber dem Stand von 2005 erreichen“ (13. Erwägungsgrund).

55 Denn für die „Verwirklichung der Ziele des Übereinkommens von Paris sowie des Ziels der Union, … bis spätestens 2050 Klimaneutralität zu erreichen, … [müssen] die Anstrengungen aller Mitgliedstaaten im Laufe der Zeit unter Berücksichtigung der spezifischen nationalen Gegebenheiten zusammengeführt werden“ (13. Erwägungsgrund). Das „ehrgeizigere [Ziel] für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2030 [kann] nur erreicht werden …, wenn alle Sektoren dazu beitragen“ (elfter Erwägungsgrund), wobei die ursprünglich „in der Verordnung … 2018/842 festgelegten Zielvorgaben für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen … für die einzelnen Mitgliedstaaten geändert werden [müssen]“ (14. Erwägungsgrund). „… [D]ie Mitgliedstaaten [sollten] ihre Treibhausgasemissionen schrittweise verringern und ihre erhöhten nationalen Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2030 auf kosteneffiziente Weise erreichen können“ (18. Erwägungsgrund). Hierzu schreibt die angefochtene Verordnung „neu[e] und strenger[e] jährlich[e] Emissionszuweisungen“ vor und hebt „die bestehenden Obergrenzen für Übertragungen von jährlichen Emissionszuweisungen zwischen den Mitgliedstaaten“ (18. Erwägungsgrund) an.

56 In der Verordnung 2018/842 hieß es, dass die Verordnung „… im Jahr 2024 und danach alle fünf Jahre zwecks Bewertung ihres allgemeinen Funktionierens überprüft werden [sollte], insbesondere im Hinblick auf die Notwendigkeit einer Verschärfung der Politiken und Maßnahmen der Union“ (28. Erwägungsgrund). Der Unionsgesetzgeber hatte also bereits beim Erlass der Verordnung die Möglichkeit in Betracht gezogen, sie zu ändern, um ihr allgemeines Funktionieren zu verbessern, und die Maßnahmen gegebenenfalls zu verschärfen.

57 Genau dies ist aber das Ziel der angefochtenen Verordnung. Die angefochtene Verordnung steht in einem Kontext, der in zweierlei Hinsicht neu ist: Es ist dringend notwendig, die Anstrengungen der Union zu verstärken, um Maßnahmen zur beschleunigten Verringerung der Treibhausgasemissionen zu ergreifen, und es wurde das Europäische Klimagesetz erlassen, das das verbindliche Ziel vorgibt, die Nettotreibhausgasemissionen unionsweit bis 2030 gegenüber dem Stand von 1990 um mindestens 55 % zu senken (Art. 4 Abs. 1), und vorsieht, dass die Nettotreibhausgasemissionen unionsweit bis spätestens 2050 auf null gesenkt werden (Art. 2 Abs. 1).

58 Mit der angefochtenen Verordnung wird demnach das Ziel verfolgt, auf dem Weg hin zur Verwirklichung der Ziele des Pariser Abkommens voranzukommen. Mit ihr sollen die klima- und umweltbezogenen Herausforderungen bewältigt werden, mit denen die Union konfrontiert ist. Sie knüpft insoweit unmittelbar an die Verordnung 2018/842 an.

59 Zum Inhalt der angefochtenen Verordnung ist festzustellen, dass deren Vorschriften als solche nicht in erster Linie darauf abzielen, Maßnahmen zu erlassen, die die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren, sondern allenfalls mittelbare, nachgeordnete Wirkungen auf die allgemeine Struktur der Energieversorgung der Mitgliedstaaten haben (vgl. entsprechend Urteil vom 23. Februar 1999, Parlament/Rat, C‑42/97, EU:C:1999:81, Rn. 63).

60 Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 49), kann Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV nach dem Grundsatz, dass Ausnahmen eng auszulegen sind, aber nur dann die Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt der Union sein, wenn sich aus dessen Ziel und Inhalt ergibt, dass das in erster Linie mit ihm angestrebte Ergebnis darin besteht, die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich zu berühren.

61 Im vorliegenden Fall ist als Erstes festzustellen, dass sich aus Art. 1 der Verordnung 2018/842 in der durch die angefochtene Verordnung geänderten Fassung (in Folgenden: Verordnung 2018/842 in der geänderten Fassung) ergibt, dass diese zum einen die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer Mindestbeiträge für den Zeitraum 2021 bis 2030 zwecks Erfüllung des Ziels der Union, im Jahr 2030 eine Reduzierung ihrer Treibhausgasemissionen um 40 % gegenüber dem Stand von 2005 in den unter Art. 2 der Verordnung fallenden Sektoren zu erreichen, regelt und zum anderen Vorschriften zur Festlegung der jährlichen Emissionszuweisungen und zur Bewertung der Fortschritte der Mitgliedstaaten bei der Erfüllung ihrer Mindestbeitragsverpflichtungen enthält. Der Gegenstand der Verordnung 2018/842 in der geänderten Fassung, wie er in deren Art. 1 genannt ist, unterscheidet sich von dem der Verordnung 2018/842 demnach nur im Hinblick auf das ehrgeizigere Ziel des Unionsgesetzgebers, die Treibhausgasemissionen bis 2030 gegenüber dem Stand von 2005 um 40 % und nicht nur, wie ursprünglich in der Verordnung 2018/842 vorgesehen, um 30 % zu verringern.

62 Als Zweites ist festzustellen, dass Art. 2 der Verordnung 2018/842 in der geänderten Fassung klarstellt, dass die Verordnung für die Treibhausgasemissionen gilt, die den IPCC-Quellenkategorien Energie, Industrieprozesse und Produktverwendung, Landwirtschaft und Abfall zuzuordnen sind, nicht aber für Treibhausgasemissionen infolge der in Anhang I der Richtlinie 2003/87 genannten Tätigkeiten. Dies stimmt im Wesentlichen mit dem überein, was Art. 2 der Verordnung 2018/842 vorsah. Hinsichtlich des Geltungsbereichs unterscheiden sich die beiden Verordnungen lediglich darin, dass die angefochtene Verordnung auch für einen Teil des Seeverkehrs gilt.

63 Als Drittes ist festzustellen, dass der Wortlaut von Art. 4 der Verordnung 2018/842 in der geänderten Fassung, wie er sich aus den Änderungen durch Art. 1 Nr. 3 der angefochtenen Verordnung ergibt, dem von Art. 4 der Verordnung 2018/842 sehr ähnlich ist. Abgesehen davon, dass er auf die für die einzelnen Mitgliedstaaten für den Zeitraum von 2021 bis 2030 festgelegten Treibhausgasemissionsreduktionsziele verweist, sieht er nämlich auch eine Methode zur Berechnung dieser Emissionen vor, die der durch Art. 4 Abs. 2 der Verordnung 2018/842 eingeführten Methode insofern sehr ähnlich ist, als die Flexibilitätsmöglichkeiten gemäß den Art. 5 bis 7 der Verordnung 2018/842 in der geänderten Fassung, die Möglichkeiten der Anpassung gemäß Art. 10 Abs. 2 der Verordnung 2018/842 in der geänderten Fassung und die Abzüge gemäß Art. 7 der Verordnung 2018/842 in der geänderten Fassung berücksichtigt werden und den Mitgliedstaaten ein linearer Minderungspfad vorgegeben wird. Art. 4 Abs. 2 der Verordnung 2018/842 in der geänderten Fassung unterscheidet sich insoweit von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung 2018/842, als der Zeitraum von 2021 bis 2030 in drei „Teilzeiträume“ aufgeteilt wird, für die der lineare Minderungspfad anhand „aktualisierter“ Daten bestimmt wird.

64 Als Viertes ist festzustellen, dass mit Art. 1 Nrn. 4 und 5 der angefochtenen Verordnung die die Flexibilitätsmechanismen betreffenden Art. 5 und 6 der Verordnung 2018/842 geändert werden. Der Anteil der Emissionszuweisungen, die vorweggenommen oder auf nachfolgende Jahre übertragen werden können, wird gesenkt, der, der auf einen anderen Mitgliedstaat übertragen werden kann, erhöht.

65 Als Fünftes ist festzustellen, dass Art. 7 der Verordnung 2018/842 in der geänderten Fassung weitgehend Art. 7 der Verordnung 2018/842 entspricht. Während die Verordnung 2018/842 die Verwendung von Einheiten aus dem Nettoabbau von Treibhausgasen aus LULUCF für den Zeitraum von 2021 bis 2030 von bestimmten, in ihrem Abs. 2 Buchst. a bis e aufgeführten Voraussetzungen abhängig machte, legt die Verordnung 2018/842 in der geänderten Fassung für die Verwendung von Einheiten aus dem Nettoabbau von Treibhausgasen aus LULUCF zwei „Teilzeiträume“ fest, nämlich den Zeitraum von 2021 bis 2025 und den Zeitraum von 2026 bis 2030. Mit dieser Aufteilung des Zeitraums von 2021 bis 2030 in zwei „Teilzeiträume“ soll sichergestellt werden, dass die Mitgliedstaaten in diesem Zeitraum von zehn Jahren eine Strategie zur Erhöhung ihres Gesamtnettoabbaus gemäß Anhang III der Verordnung 2018/842 in der geänderten Fassung verfolgen, die einem Minderungspfad folgt, der es den Mitgliedstaaten ermöglicht, ihre Anstrengungen in diesem Zeitraum linearer zu konzentrieren und somit am Ende dieses Zeitraums ihr Endziel nachhaltig zu erreichen.

66 Als Sechstes ist festzustellen, dass Art. 1 Nr. 7 der angefochtenen Verordnung Art. 8 der Verordnung 2018/842, der die Abhilfemaßnahmen betrifft, die ein Mitgliedstaat zu ergreifen hat, wenn er seinen Verpflichtungen aus Art. 4 der Verordnung 2018/842 nicht nachkommt, ergänzt, ohne dass das Wesen oder die Tragweite der Bestimmung geändert würden.

67 Als Siebtes ist festzustellen, dass Art. 1 Nr. 9 der angefochtenen Verordnung Art. 15 („Überprüfung“) der Verordnung 2018/842 durch neue Bestimmungen ersetzt. Er verlangt, dass sich der Inhalt des Berichts, den die Kommission dem Parlament und dem Rat über die Durchführung der Verordnung vorzulegen hat, auf neue Gesichtspunkte erstreckt, insbesondere auf die Eignung der nationalen Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen, zur Verwirklichung der Klimaziele der Union beizutragen, und die Bewertung des Wegs zur Reduzierung der unter die Verordnung fallenden Treibhausgasemissionen.

68 Somit ergibt sich sowohl aus dem Ziel als auch aus dem Inhalt der angefochtenen Verordnung, dass mit ihr keine Maßnahmen erlassen werden sollen, die die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren würden. Die Wahl von Art. 192 Abs. 1 AEUV als Rechtsgrundlage für die angefochtene Verordnung ist daher nicht zu beanstanden. Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV taugte nicht als Rechtsgrundlage für den Erlass der angefochtenen Verordnung.

69 Zu dem Vorbringen, der Unionsgesetzgeber habe nicht begründet, warum er Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV als Rechtsgrundlage der angefochtenen Verordnung ausgeschlossen habe, ist festzustellen, dass für die Bestimmung der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nach der oben in Rn. 42 dargestellten Rechtsprechung das Ziel und der Inhalt des betreffenden Rechtsakts maßgeblich sind und die geeignete Rechtsgrundlage anhand dieser Kriterien zu ermitteln ist.

70 Im Übrigen sind die Unionsorgane nach keiner Vorschrift des Unionsrechts verpflichtet, zu begründen, warum sie nicht Art. 192 Abs. 2 AEUV als Rechtsgrundlage eines Rechtsakts der Union heranziehen, wenn die Heranziehung von Art. 192 Abs. 1 AEUV gerechtfertigt erscheint. Die Wahl einer bestimmten Rechtsgrundlage impliziert nämlich grundsätzlich, dass andere potenzielle Rechtsgrundlagen, auf die der Rechtsakt hätte gestützt werden können, nicht geeignet erschienen sind.

71 Die Bewertung der voraussichtlichen Auswirkungen eines Rechtsakts der Union auf die Energiepolitik eines Mitgliedstaats kann nur im Rahmen der Beurteilung des Ziels oder des Inhalts des betreffenden Rechtsakts berücksichtigt werden (siehe oben, Rn. 45). Das Vorbringen, der Unionsgesetzgeber habe die Auswirkungen der geplanten Maßnahmen nicht hinreichend genau und erschöpfend geprüft, kann daher nicht isoliert geprüft werden.

72 Auch aus dem Wortlaut des 16. Erwägungsgrundes der angefochtenen Verordnung kann nicht abgeleitet werden, dass der Unionsgesetzgeber die Mitgliedstaaten mit dem Erlass dieser Verordnung von der Verwendung fossiler Brennstoffe hätte abhalten wollen. Er hat dort nämlich ausgeführt, dass nicht nur die Beschleunigung der Abkehr von fossilen Brennstoffen durch das Konjunkturpaket, sondern auch die Covid‑19-Pandemie und der Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine Unwägbarkeiten hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf die Treibhausgasemissionen bergen und es deshalb erforderlich ist, die Emissionsdaten im Jahr 2025 zu überprüfen und erforderlichenfalls im Jahr 2025 die jährlichen Emissionszuweisungen für die Jahre 2026 bis 2030 zu aktualisieren. Wenn die Republik Polen geltend macht, der Unionsgesetzgeber habe die Mitgliedstaaten damit von der Verwendung fossiler Brennstoffe abhalten wollen, hat sie den 16. Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung mithin nicht vollständig und nicht richtig aufgefasst.

73 Der erste Klagegrund ist somit als unbegründet zurückzuweisen.

Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Energiesolidarität (Art. 194 Abs. 1 Buchst. b AEUV)

Vorbringen der Parteien

74 Mit dem zweiten Klagegrund macht die Republik Polen geltend, die angefochtene Verordnung verstoße gegen den Grundsatz der Energiesolidarität (Art. 194 Abs. 1 Buchst. b AEUV). Sie meint, der Begriff der Energiesolidarität sei in Verbindung mit dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) zu sehen.

75 Erstens habe die angefochtene Verordnung hinsichtlich der Verwendung fossiler Brennstoffe eine abschreckende Wirkung. Sie könne zur Insolvenz zahlreicher Unternehmen des Energiesektors führen, die fossile Brennstoffe, u. a. Kohle, für die Stromerzeugung verwendeten. Sie gefährde somit die Energieversorgungssicherheit der Mitgliedstaaten, deren Energiesystem in hohem Maß auf Brennstoffe angewiesen sei. Der Gerichtshof habe aber erkannt, welch ernste Gefahr die Unterbrechung der Versorgung mit einer Energiequelle für die öffentliche Sicherheit eines Mitgliedstaats darstelle (Urteil vom 10. Juli 1984, Campus Oil u. a., 72/83, EU:C:1984:256).

76 Zweitens habe der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass der angefochtenen Verordnung gegen den Grundsatz der Energiesolidarität (Art. 194 Abs. 1 AEUV) verstoßen. Er habe nämlich die Interessen der Mitgliedstaaten, etwa die von ihr, der Republik Polen, nicht berücksichtigt und auch nicht gegen gegebenenfalls widerstreitende Interessen der Union abgewogen (Urteil vom 15. Juli 2021, Deutschland/Polen, C‑848/19 P, EU:C:2021:598, Rn. 73). Die angefochtene Verordnung sei formal zwar im Rahmen der Umweltschutzpolitik der Union erlassen worden, betreffe aber ganz klar die Energiepolitik der Union.

77 Da das Dokument COM(2021) 555 final der Kommission vom 14. Juli 2021 – Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/842 zur Festlegung verbindlicher nationaler Jahresziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2021 bis 2030 als Beitrag zu Klimaschutzmaßnahmen zwecks Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Paris keine vergleichende Analyse der Interessen der Union und der Interessen der eventuell betroffenen Mitgliedstaaten und auch keine Abwägung widerstreitender Interessen enthalte, verstoße es auch gegen den Grundsatz der Energiesolidarität.

78 Dass im zwölften Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung auf die Schlussfolgerungen des Rates vom 11. Dezember 2020 hingewiesen werde, wonach das neue Ziel für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2030 von der Union gemeinsam auf möglichst kosteneffiziente Weise erfüllt werden wird und „sich alle Mitgliedstaaten an diesen Anstrengungen beteiligen werden, wobei Fairness- und Solidaritätsaspekte berücksichtigt werden …, und … das neue Ziel für 2030 unter Wahrung der Wettbewerbsfähigkeit der Union und unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Ausgangssituationen und nationalen Gegebenheiten der Mitgliedstaaten und des Emissionsreduktionspotenzials … sowie der unternommenen Anstrengungen der Mitgliedstaaten erreicht werden muss“, genüge allein nicht, um den Grundsatz der Energiesolidarität zu wahren und lasse auch keine Interessenabwägung erkennen.

79 Die angefochtene Verordnung sei daher unter Verstoß gegen den Grundsatz der Energiesolidarität erlassen worden. Sie müsse für nichtig erklärt werden.

80 Das Parlament und der Rat halten den zweiten Klagegrund für unbegründet. Die Kommission teilt diese Auffassung.

Würdigung durch den Gerichtshof

81 Mit dem zweiten Klagegrund macht die Republik Polen geltend, die angefochtene Verordnung verstoße gegen den Grundsatz der Energiesolidarität (Art. 194 Abs. 1 Buchst. b AEUV), jedenfalls aber gegen den allgemeinen Grundsatz der Solidarität.

82 Nach Art. 194 Abs. 1 AEUV verfolgt die Energiepolitik der Union im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen der Verwirklichung oder des Funktionierens des Binnenmarkts und unter Berücksichtigung der Notwendigkeit der Erhaltung und Verbesserung der Umwelt folgende Ziele: Sicherstellung des Funktionierens des Energiemarkts, Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union, Förderung der Energieeffizienz und von Energieeinsparungen sowie Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen und Förderung der Interkonnektion der Energienetze.

83 Insoweit hat der Gerichtshof entschieden, dass der Grundsatz der Energiesolidarität, wie er in Art. 194 Abs. 1 AEUV zum Ausdruck kommt, eine besondere Ausprägung des Solidaritätsgrundsatzes im Energiebereich darstellt. Wie sich aus dem Wortlaut und dem Aufbau von Art. 194 Abs. 1 AEUV ergibt, liegt er allen Zielen der Energiepolitik der Union zugrunde, die er zusammenführt und denen er Kohärenz verschafft. Handlungen der Unionsorgane im Rahmen dieser Politik sind daher im Licht des Grundsatzes der Energiesolidarität auszulegen, und ihre Rechtmäßigkeit ist anhand dieses Grundsatzes zu beurteilen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Juli 2021, Deutschland/Polen, C‑848/19 P, EU:C:2021:598, Rn. 38, 43 und 44).

84 Demnach ist der Grundsatz der Energiesolidarität für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der von der Union im Rahmen der Energiepolitik erlassenen Handlungen maßgeblich, nicht aber für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Handlungen, die die Union im Rahmen anderer Politiken wie der Umweltschutzpolitik erlassen hat. Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 68), wurde die angefochtene Verordnung aber zu Recht auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 1 AEUV erlassen und fällt nicht in den Bereich der Energiepolitik, sondern in den des Umweltschutzes.

85 Das Vorbringen, die angefochtene Verordnung verstoße gegen den Grundsatz der Energiesolidarität (Art. 194 Abs. 1 AEUV), ist daher als ins Leere gehend zurückzuweisen.

86 Die Republik Polen macht hilfsweise geltend, die angefochtene Verordnung verstoße jedenfalls gegen den allgemeinen Grundsatz der Solidarität. Hierzu ist festzustellen, dass dieser einer der tragenden Grundsätze des Unionsrechts ist, der dem gesamten Rechtssystem der Union zugrunde liegt und eng mit dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 EUV) verbunden ist, wonach sich die Union und die Mitgliedstaaten bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben, gegenseitig achten und unterstützen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Juli 2021, Deutschland/Polen, C‑848/19 P, EU:C:2021:598, Rn. 38 und 41 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

87 Dem Vorbringen der Republik Polen, die angefochtene Verordnung verstoße gegen den allgemeinen Grundsatz der Solidarität, weil der Unionsgesetzgeber die Interessen der Mitgliedstaaten weder berücksichtigt noch gegen die der Union abgewogen habe, kann jedoch nicht gefolgt werden.

88 Erstens heißt es im zwölften Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung, in dem auf die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 11. Dezember 2020 verwiesen wird, dass das neue Ziel für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2030 von der Union gemeinsam „auf möglichst kosteneffiziente Weise erfüllt werden wird [und] dass sich alle Mitgliedstaaten an diesen Anstrengungen beteiligen werden, wobei Fairness- und Solidaritätsaspekte berücksichtigt werden und niemand zurückgelassen wird“, „unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Ausgangssituationen und nationalen Gegebenheiten der Mitgliedstaaten und des Emissionsreduktionspotenzials“.

89 Zweitens ergibt sich bereits aus dem Zweck der nunmehr in den Art. 1 und 4 der Verordnung 2018/842 in der geänderten Fassung geregelten nationalen Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen, wie sie durch Art. 1 Nrn. 1 und 3 der angefochtenen Verordnung geändert wurden, und aus der Überprüfung der unterschiedlichen Treibhausgasemissionsreduktionsziele, wie sie in Anhang I der Verordnung festgelegt sind, dass der Unionsgesetzgeber die jeweiligen Kapazitäten der Mitgliedstaaten und damit deren Interessen berücksichtigt hat.

90 Auch Art. 1 Nr. 9 der angefochtenen Verordnung, mit dem Art. 15 der Verordnung 2018/842 durch neue Bestimmungen ersetzt wird, zeugt vom Willen des Unionsgesetzgebers, mit einer Bestimmung, die zur Berücksichtigung der Veränderungen der nationalen Gegebenheiten, der Art, in der alle Wirtschaftssektoren zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen beitragen, der internationalen Entwicklungen und der Anstrengungen, die zur Verwirklichung der langfristigen Ziele des Übereinkommens von Paris und des Europäischen Klimagesetzes unternommen werden, die Überprüfung der Verordnung vorsieht, die Interessen der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen. Der Bericht, den die Kommission dem Parlament und dem Rat gemäß Art. 15 Abs. 2 der Verordnung 2018/842 in der geänderten Fassung vorzulegen hat, umfasst die Bewertung eines Weges zur Reduzierung der unter die Verordnung fallenden Treibhausgasemissionen, der mit dem Ziel der Klimaneutralität bis spätestens 2050 vereinbar sein muss, unter Berücksichtigung des projizierten indikativen Treibhausgasbudgets der Union gemäß Art. 4 Abs. 4 des Europäischen Klimagesetzes sowie der Bedeutung der Förderung von Fairness und Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten.

91 Drittens ist das Vorbringen der Republik Polen nicht mit dem Wortlaut der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen vom 14. Juli 2021, „Bericht über die Folgenabschätzung – Begleitunterlage zur Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/842 zur Festlegung verbindlicher nationaler Jahresziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2021 bis 2030 als Beitrag zu Klimaschutzmaßnahmen zwecks Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Paris“ (im Folgenden: Folgenabschätzung), vereinbar, in der an mehreren Stellen davon die Rede ist, dass die Situation berücksichtigt werde, in der sich die verschiedenen Mitgliedstaaten befänden, und diesen deshalb verschiedene Ziele vorgegeben würden (vgl. Abschnitte 1.1, 1.3, 2.1, 4.2, 6.1.2 und 8 der Folgenabschätzung).

92 So weist die Kommission in Abschnitt 1.1 der Folgenabschätzung, in dem der allgemeine politische Kontext beschrieben wird, darauf hin, dass der Europäische Rat im Dezember 2020 nach dem Erlass des Europäischen Klimagesetzes gefordert habe, dass die Union das Ziel für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen gemeinsam auf möglichst kosteneffiziente Weise erreiche, dabei die Wettbewerbsfähigkeit der EU wahre und „die unterschiedlichen Ausgangssituationen, in denen sich die Mitgliedstaaten befinden, die spezifischen nationalen Gegebenheiten und das Emissionsreduktionspotenzial berücksichtigt“.

93 In Abschnitt 1.3 der Folgenabschätzung, in der die wesentlichen Aspekte der Verordnung 2018/842 dargestellt werden, führt die Kommission aus, dass die Verordnung 2018/842 „für jeden Mitgliedstaat ‚Mindestbeiträge‘ in Form verbindlicher nationaler Emissionsreduktionsziele für den Zeitraum von 2021 bis 2030 fest[legt]“, und zwar nach einem „Schlüssel[, der] … auf der Wirtschaftskraft, d. h. dem [Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukt (Pro-Kopf-BIP], [basiert,] wobei in begrenztem Umfang Anpassungen vorgenommen werden, um die Kostenwirksamkeit auf faire und ausgewogene Weise zu berücksichtigen“.

94 In Abschnitt 2.1 der Folgenabschätzung, in dem bestimmt wird, welche Probleme und welche Faktoren mit der Anhebung der Klimaziele der Union bis 2030 verbunden sind, heißt es, dass „Fairness und Kostenwirksamkeit … zentrale Grundsätze der Verordnung [2018/842] bleiben“, bei deren Durchführung „ein Ansatz zur Zielfestlegung“ verfolgt wird, „der Unterschiede in der Handlungsfähigkeit berücksichtigt und gleichzeitig Anpassungen vorsieht, um den spezifischen nationalen Gegebenheiten Rechnung zu tragen“. Die Kommission führt weiter aus, dass die Verordnung 2018/842 „die nationalen Ziele entsprechend den relativen Unterschieden beim Pro-Kopf-BIP differenziert“ habe, aber die „Festlegung von Zielen, die sich ausschließlich auf das Pro-Kopf-BIP stützen, … zu erheblichen Unterschieden bei den Kosten pro Tonne reduzierter [Treibhausgasemissionen] zwischen den Mitgliedstaaten führen [kann], wenn die Reduktionen im Inland erreicht werden müssen, und … für Mitgliedstaaten mit höherem Einkommen und begrenzterem verbleibenden Reduktionspotenzial sehr kostspielige Anstrengungen nach sich ziehen [könnte]“. Deshalb „wurden … die Ziele für [solche Mitgliedstaaten]“ in der Verordnung relativ angepasst, um der Kosteneffizienz auf faire und ausgewogene Weise Rechnung zu tragen“, und hat die Kommission vorgesehen, diese Frage „vor dem Hintergrund der ehrgeizigeren Ziele“ neu zu bewerten.

95 In Abschnitt 4.2 der Folgenabschätzung, in dem es um die spezifischen Ziele der Überarbeitung der Verordnung 2018/842 geht, heißt es, dass die Überarbeitung im Hinblick auf das spezifische Ziel erfolgt sei, „die zusätzlichen Anstrengungen auf kohärente, faire und gerechte Weise auf die Mitgliedstaaten [zu] verteil[en]“, und dass „Fairness … ein Kernprinzip [der Verordnung 2018/842] [ist]“.

96 In Abschnitt 6.1.2 („Nationale Ziele und Verteilungswirkungen in [der Verordnung 2018/842]“) der Folgenabschätzung heißt es, dass die „nationalen Ziele im Rahmen der Verordnung [2018/842] für das Jahr 2030 … auf einer Differenzierung der Anstrengungen in Abhängigkeit vom relativen Pro-Kopf-BIP für das Jahr 2013 [basieren]“ und dass die Mehrheit der Interessengruppen der Ansicht sei, „dass die ehrgeizigeren Ziele … im Einklang mit dem kosteneffizienten Reduktionspotenzial stehen sollten“ und Fairness und Kosteneffizienz als „Schlüsselparameter für die Festlegung nationaler Ziele [in der Verordnung 2018/842] heranzuziehen [sind], wobei die spezifischen nationalen Gegebenheiten zu berücksichtigen sind“.

97 In Abschnitt 8 der Folgenabschätzung, in dem es um die bevorzugte Option geht, heißt es, dass „[e]ine Anhebung der nationalen Ziele im Rahmen der [Verordnung 2018/842] … eine erneute Überprüfung der Fairness und Kosteneffizienz dieses Instruments [erfordert]“, dass, „[w]as die Fairness betrifft, … die Folgenabschätzung zu dem Schluss [kommt], dass eine Aktualisierung des auf dem Pro-Kopf-BIP basierenden Ansatzes zur Zielfestlegung nach wie vor angemessen ist, wobei in begrenztem Umfang gezielte Korrekturen vorgenommen werden sollten, um Bedenken hinsichtlich der Kosteneffizienz auszuräumen“, und dass „dies [insgesamt] zu einer Angleichung der Pro-Kopf-Emissionen in diesen Sektoren in der gesamten EU führen [wird]“.

98 Aus den Rn. 93 bis 98 des vorliegenden Urteils ergibt sich, dass die Interessen der Mitgliedstaaten im Rahmen der Folgenabschätzung durchaus berücksichtigt wurden.

99 Viertens ist das Urteil vom 10. Juli 1984, Campus Oil u. a. (72/83, EU:C:1984:256), auf das sich die Republik Polen beruft, für die Prüfung der Frage, ob der Grundsatz der Solidarität beachtet wurde, nicht relevant. In diesem Urteil ging es nämlich nicht um diesen Grundsatz, sondern ausschließlich um die Frage, ob ein Mitgliedstaat, ohne gegen den freien Warenverkehr zu verstoßen, eine nationale Regelung erlassen durfte, mit der die Folgen einer Unterbrechung der Versorgung mit Erdölerzeugnissen für seine Existenz beseitigt werden sollten, indem den Importeuren von Erdölerzeugnissen die Verpflichtung auferlegt wurde, diese zu Preisen zu beziehen, die auf der Grundlage der Kosten einer in dem betreffenden Mitgliedstaat ansässigen Raffinerie festgesetzt wurden. Im Übrigen ist dieses Urteil ergangen, noch bevor in die Verträge irgendein Umweltschutzziel oder der Grundsatz der Energiesolidarität aufgenommen worden ist, was seine Tragweite begrenzt.

100 Fünftens bedeutet die Anwendung des Grundsatzes der Energiesolidarität nicht, dass ein Rechtsakt der Union in keinem Fall negative Auswirkungen auf die besonderen Interessen eines Mitgliedstaats in dem Bereich haben dürfe, der Gegenstand von ihm ist (vgl. entsprechend Urteil vom 15. Juli 2021, Deutschland/Polen, C‑848/19 P, EU:C:2021:598, Rn. 73).

101 Insoweit hat die Republik Polen ihr Vorbringen, die angefochtene Verordnung habe hinsichtlich der Verwendung fossiler Brennstoffe eine abschreckende Wirkung und könne so zur Insolvenz zahlreicher Unternehmen des Energiesektors führen, die fossile Brennstoffe für die Stromerzeugung verwendeten (siehe oben, Rn. 75), nicht weiter substantiiert. Es ist zurückzuweisen.

102 Entgegen dem Vorbringen der Republik Polen sind die Interessen der einzelnen Mitgliedstaaten bei der beim Erlass der angefochtenen Verordnung vorgenommenen Aufteilung der Anstrengungen zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen somit durchaus berücksichtigt und gegen die Interessen der übrigen Mitgliedstaaten und der Union insgesamt abgewogen worden.

103 Der zweite Klagegrund ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EUV)

Vorbringen der Parteien

104 Mit dem dritten Klagegrund macht die Republik Polen im Wesentlichen geltend, der Unionsgesetzgeber habe mit dem Erlass der angefochtenen Verordnung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EUV) verstoßen.

105 Der dritte Klagegrund besteht aus drei Teilen: Die Republik Polen rügt, die Folgenabschätzung sei unzureichend und fehlerhaft (erster Teil des dritten Klagegrundes), die nationalen Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen seien ungleich und ungerecht verteilt worden und dadurch kämen auf sie, die Republik Polen, übermäßige soziale und wirtschaftliche Kosten zu (zweiter Teil des dritten Klagegrundes), und die Daten, auf denen die Folgenabschätzung basiere, seien überholt (dritter Teil des dritten Klagegrundes).

106 Mit dem ersten Teil des dritten Klagegrundes macht die Republik Polen geltend, die Folgenabschätzung weise mehrere Lücken auf und verstoße damit gegen Nr. 12 der Vereinbarung über bessere Rechtsetzung, wonach mit einer Folgenabschätzung das Vorhandensein, der Umfang und die Auswirkungen eines Problems sowie die Frage geklärt werden sollten, ob ein Tätigwerden der Union angezeigt ist oder nicht, und alternative Lösungswege und nach Möglichkeit die potenziellen kurz- und langfristigen Kosten und Vorteile aufgezeigt werden sollten, beruhend auf einer integrierten und ausgewogenen Bewertung der wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Auswirkungen sowie unter Vornahme einer qualitativen wie auch einer quantitativen Prüfung. Das Parlament und der Rat hätten die Mängel der Folgenabschätzung nicht behoben und damit auch gegen Nr. 16 der Vereinbarung über bessere Rechtsetzung verstoßen. Die angefochtene Verordnung sei mithin auf der Grundlage einer unzureichenden und fehlerhaften Folgenabschätzung erlassen worden.

107 Erstens sei die Folgenabschätzung insoweit unzureichend, als die Kommission die Unteroption 1.2, nämlich das Ziel für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen für die unter die Verordnung 2018/842 fallenden Sektoren lediglich auf –35 %, und nicht wie in der angefochtenen Verordnung auf –40 % anzuheben, verworfen habe. Ein solches niedrigeres Ziel hätte für sie, die Republik Polen, ein nationales Ziel für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen von –11 % anstelle der in der angefochtenen Verordnung festgelegten –17,7 % bedeutet. Die überaus schmerzhaften wirtschaftlichen und sozialen Anpassungen, die die angefochtene Verordnung erforderlich mache, wären dann nicht erforderlich gewesen.

108 Zweitens würden die nationalen Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen in der Folgenabschätzung nicht richtig auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt. Der Schlüssel, für den sich die Kommission entschieden habe, beruhe nämlich auf dem Kriterium des Pro-Kopf-BIP, das bei den Mitgliedstaaten mit dem höchsten Pro-Kopf-BIP angepasst werde, um der Kostenwirksamkeit Rechnung zu tragen. Eine solche Anpassung sei jedoch fragwürdig. Der Zusammenhang zwischen einer geringen Kostenwirksamkeit und der Aufteilung der Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen sei künstlich. Um die Kostenwirksamkeit zu verbessern, hätte es ausgereicht, die Flexibilitätsmöglichkeiten zu verbessern. Wegen der genannten Anpassung sei bei ihr ein um 0,7 % höheres Ziel für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen festgelegt worden.

109 Drittens habe die Kommission die Optionen, die es ermöglichten, Mitgliedstaaten mit einem höheren Pro-Kopf-BIP höhere Verpflichtungen zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen aufzuerlegen, nicht hinreichend geprüft. Sie habe weder die von 0 % bis 60 % reichende Bandbreite der für die einzelnen Mitgliedstaaten festgelegten Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen berücksichtigt, noch die Last der zusätzlichen Anpassung, die die Mitgliedstaaten mit dem niedrigsten Pro-Kopf-BIP zu tragen hätten. Die Anstrengungen, die von ihr, der Republik Polen, hinsichtlich der Reduzierung der Treibhausgasemissionen verlangt würden, seien mit –31,7 % höher als der Unionsdurchschnitt von –30,7 %.

110 Viertens habe die Kommission unter Verstoß gegen Nr. 12 der Vereinbarung über bessere Rechtsetzung weder hinreichend geprüft, welche Auswirkungen die Aufteilung des neuen Ziels der Reduzierung der Treibhausgasemissionen auf die Mitgliedstaaten haben würde, noch dargelegt, welche Auswirkungen die Umsetzung des Ziels der Reduzierung der Treibhausgasemissionen um –40 % gegenüber dem Stand von 2005 im Einzelnen haben würde. Diese Informationen seien für die ärmsten Mitgliedstaaten aber von wesentlicher Bedeutung. Besonders problematisch sei, dass weder eine Kosten-Nutzen-Analyse, die Aufschluss über die potenzielle Wirksamkeit der auf nationaler Ebene zu ergreifenden Maßnahmen hätte geben können, noch eine Analyse der durch die Reduzierung der Treibhausgasemissionen auf nationaler Ebene zu erwartenden Kosten durchgeführt worden seien. Es sei für sie, die Republik Polen, daher unmöglich, die Kosten zu bestimmten, die durch die Durchführung der angefochtenen Verordnung auf sie zukämen.

111 Mit dem zweiten Teil des dritten Klagegrundes macht die Republik Polen geltend, die angefochtene Verordnung habe negative soziale und wirtschaftliche Auswirkungen auf wichtige Teile der polnischen Wirtschaft, insbesondere auf die Sektoren Landwirtschaft, Agrarindustrie, Bauwirtschaft und Personen- und Güterverkehr auf der Straße, und ländliche Gebiete würden stärker belastet. Das für sie festgelegte nationale Ziel für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen sei sozial ungerecht. Sie werde stärker belastet als andere Mitgliedstaaten, die stärker industrialisiert seien. Die angefochtene Verordnung führe auch zu einem Anstieg der Preise für die Beheizung von Wohnraum, für Kraftstoffe für Fahrzeuge, für Düngemittel und für landwirtschaftliche Maschinen sowie der Kosten der Abfallbewirtschaftung und damit möglicherweise zu einem Rückgang ihres BIP. Sie sei wegen dieser sozialen und wirtschaftlichen Folgen deshalb nicht in der Lage, die in der Verordnung festgelegten Ziele zu erreichen.

112 Die angefochtene Verordnung führe zu einer ungleichen und ungerechten Verteilung der sozialen Kosten der Reduzierung der Treibhausgasemissionen, zu einer Zunahme der Energiearmut und zum Ausschluss eines Teils der Bevölkerung von der Nutzung der Verkehrsmittel sowie ganz allgemein zu einem Anstieg der Kosten für die Erzeugung von Strom und Wärme, enthalte aber weder eine Maßnahme, mit der das in ihrem vierten Erwägungsgrund genannte Ziel, den Schutz der Interessen benachteiligter Gruppen zu gewährleisten, konkretisiert würde, noch sehe sie zusätzliche, flankierende Unterstützungsmaßnahmen im Hinblick auf die ehrgeizigeren Ziele der Union vor. Für die Landwirte, die als Wirtschaftsteilnehmer Maßnahmen ergriffen, die den Abbau von CO2 begünstigten, würden keine direkten Anreize geschaffen. Für sie bestehe deshalb kein Grund, ihre Treibhausgasemissionen zu verringern oder den Abbau von Treibhausgasen zu erhöhen.

113 Mit dem dritten Teil des dritten Klagegrundes macht die Republik Polen geltend, die Folgenabschätzung sei fehlerhaft und überholt, weil sie nach dem Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine nicht aktualisiert worden sei. Dieses Ereignis habe jedoch erhebliche Auswirkungen auf ihre Situation. Je nach Szenario könnte die Bevölkerung der Republik Polen wegen des Zustroms ukrainischer Flüchtlinge um 1,75 bis 6 Millionen Einwohner anwachsen. Dies würde zu einem erheblichen Anstieg der Treibhausgasemissionen Polens führen, was sich letztlich auf den Umfang der Anstrengungen auswirken würde, die sie im Zeitraum 2026 bis 2030 zu unternehmen habe, um die Treibhausgasemissionen zu reduzieren. Die Kommission sei in der Folgenabschätzung hingegen davon ausgegangen, dass die Gesamtbevölkerung in Polen im Zeitraum von 2020 bis 2030 zurückgehen werde.

114 Insoweit hätte der Unionsgesetzgeber zur Aktualisierung der demografischen Daten der Mitgliedstaaten eine „Krisenklausel“ mit einem ähnlichen Mechanismus wie dem der in der Verordnung 2018/841 enthaltenen „Klausel für natürliche Störungen“ vorsehen müssen. Der Unionsgesetzgeber habe es zu Unrecht unterlassen, eine entsprechende Bestimmung zu erlassen, die es ermöglicht hätte, das Kriterium des Pro-Kopf-BIP zu überprüfen. Im Übrigen habe sie, die Republik Polen, in den Verhandlungen, die dem Erlass der angefochtenen Verordnung vorausgegangen seien, beantragt, eine solche Klausel in die Verordnung aufzunehmen.

115 Das Parlament und der Rat halten den dritten Klagegrund für unbegründet. Die Kommission teilt diese Auffassung.

Würdigung durch den Gerichtshof

116 Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehen die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinaus (Art. 5 Abs. 4 Unterabs. 1 EUV).

117 Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die von einer Unionsbestimmung eingesetzten Mittel zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet sind und nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die verursachten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen (Urteile vom 13. November 1990, Fedesa u. a., C‑331/88, EU:C:1990:391, Rn. 13, vom 13. März 2019, Polen/Parlament und Rat, C‑128/17, EU:C:2019:194, Rn. 94, und vom 3. Dezember 2019, Tschechische Republik/Parlament und Rat, C‑482/17, EU:C:2019:1035, Rn. 76).

118 Was die gerichtliche Nachprüfbarkeit der Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit betrifft, hat der Gerichtshof dem Unionsgesetzgeber im Rahmen der Ausübung der ihm übertragenen Zuständigkeiten in Bereichen, in denen seine Tätigkeit sowohl politische als auch wirtschaftliche oder soziale Entscheidungen verlangt und in denen er komplexe Prüfungen und Beurteilungen vornehmen muss, ein weites Ermessen zugebilligt. Dies gilt erst recht, wenn Letztere dynamische Sachverhalte betreffen. Das weite Ermessen des Unionsgesetzgebers betrifft die Art und die Tragweite der Maßnahmen, die er erlässt, und in bestimmtem Umfang auch die Feststellung der Grunddaten (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. Juli 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, Rn. 28, 33 und 46, vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 150, 151 und 170, und vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 219 und 242).

119 Eine in einem solchen Bereich erlassene Maßnahme kann daher nur dann rechtswidrig sein, wenn sie zur Erreichung des vom Unionsgesetzgeber verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist. Es geht somit nicht darum, ob sie die einzig mögliche oder die bestmögliche war. Die Unionsgerichte dürfen die Beurteilung wissenschaftlicher und technischer Elemente des Sachverhalts, die der nach den Verträgen hierfür zuständige Unionsgesetzgeber vorgenommen hat, nicht durch ihre eigene ersetzen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 12. Juli 2001, Jippes u. a., C‑189/01, EU:C:2001:420, Rn. 82 und 83, und vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 242).

120 Auch bei einem weiten Ermessen ist der Unionsgesetzgeber jedoch verpflichtet, seine Entscheidung auf objektive Kriterien zu stützen und zu untersuchen, ob die mit der gewählten Maßnahme verfolgten Ziele nachteilige oder gar erhebliche wirtschaftliche Folgen für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigen können. Die Unionsorgane, die den betreffenden Rechtsakt erlassen haben, müssen daher in der Lage sein, vor dem Gerichtshof zu belegen, dass sie beim Erlass des Rechtsakts ihr Ermessen tatsächlich ausgeübt haben, was voraussetzt, dass alle erheblichen Faktoren und Umstände der Situation, die mit dem Rechtsakt geregelt werden sollte, berücksichtigt wurden. Daraus folgt, dass die Unionsorgane zumindest in der Lage sein müssen, die Grunddaten, die zur Begründung der angefochtenen Maßnahmen des Rechtsakts zu berücksichtigen waren und von denen die Ausübung ihres Ermessens abhing, beizubringen und klar und eindeutig darzulegen. Die Gültigkeit eines Rechtsakts der Union ist gemessen an den Informationen, über die der Unionsgesetzgeber zum Zeitpunkt des Erlasses der betreffenden Regelung verfügte, zu beurteilen. Sie kann nicht von rückschauenden Betrachtungen über ihren Wirkungsgrad abhängen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. Februar 1973, Schroeder, 40/72, EU:C:1973:14, Rn. 14, vom 12. Juli 2001, Jippes u. a., C‑189/01, EU:C:2001:420, Rn. 84, und vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 152 und 153).

121 Der Unionsgesetzgeber ist nicht verpflichtet, die besondere Situation eines Mitgliedstaats zu berücksichtigen, wenn der betreffende Rechtsakt der Union Auswirkungen in allen Mitgliedstaaten hat und im Hinblick auf die mit dem Rechtsakt verfolgten Ziele die Wahrung eines Gleichgewichts zwischen den verschiedenen betroffenen Interessen voraussetzt. Dass bei dem Versuch, ein solches Gleichgewicht herzustellen, nicht die besondere Situation eines einzelnen Mitgliedstaats, sondern die Situation aller Mitgliedstaaten der Union berücksichtigt wird, kann für sich genommen daher keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begründen (Urteile vom 18. Juni 2015, Estland/Parlament und Rat, C‑508/13, EU:C:2015:403, Rn. 39, vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 167, und vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 246).

122 Die drei Teile des dritten Klagegrundes sind nach Maßgabe dieser Rechtsprechung zu prüfen.

123 Im vorliegenden Fall macht die Republik Polen mit dem ersten Teil des dritten Klagegrundes im Wesentlichen geltend, die Folgenabschätzung, die die Kommission durchgeführt habe, sei unzureichend und in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft, was einen Verstoß gegen Nr. 12 der Vereinbarung über bessere Rechtsetzung darstelle.

124 Insoweit ist als Erstes zu dem Vorbringen, die Folgenabschätzung sei insoweit unzureichend, als die Kommission die Unteroption 1.2, nämlich das Ziel für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen für die unter die Verordnung 2018/842 fallenden Sektoren weniger stark anzuheben als in der angefochtenen Verordnung, verworfen habe, festzustellen, dass die Kommission die drei Optionen und die verschiedenen Unteroptionen des Unionsgesetzgebers (Abschnitt 5.3) und die in einem frühen Stadium des Gesetzgebungsverfahrens verworfenen Optionen (Abschnitt 5.4) in der Folgenabschätzung entgegen dem Vorbringen der Republik Polen ausführlich beschrieben und deren Vor- und Nachteile im Einzelnen erläutert hat (Abschnitt 6).

125 Die Kommission führt in diesem Zusammenhang aus, dass die Unteroption 1.2 „… eindeutig Risiken für die Umweltintegrität [birgt]“, dass „[u]nter der Annahme, dass die neuen [Sektoren des EU-EHS] ihre Obergrenze einhalten, … [die Verordnung 2018/842] insgesamt [ihr] erforderliches Reduktionspotenzial (–40 %) möglicherweise nicht erreichen [könnte], wenn in den anderen unter [die Verordnung 2018/842] fallenden Sektoren, die nicht im neuen [EU-EHS] enthalten sind, keine zusätzlichen Reduktionen erzielt werden“, und dass, „[wenn] … diese anderen Sektoren lediglich ihre Referenzprognosen erfüllen [sollten], [die Verordnung 2018/842] insgesamt eine Reduzierung der [Treibhausgasemissionen] von –36 % erreichen [würde], was zwar [ihrem Ziel] von –35 % entspräche, aber eindeutig nicht der geforderten Reduzierung von –40 %“.

126 Die Kommission gelangt zu dem Schluss, dass „Option 1.2 … nicht dieselbe ökologische Integrität auf[weist] [wie Option 1.1] und … eindeutig das Risiko [birgt], dass die erforderlichen Reduktionen in den [unter die Verordnung 2018/842 fallenden Sektoren] verfehlt werden“, dass „[e]in größerer Geltungsbereich eines neuen [EU-EHS] für die Sektoren Transport von Personen und Gütern auf der Straße und Bauwirtschaft und ein höheres Ziel in diesem neuen EHS … dieses Risiko verringern [würden]“ und dass „[d]ie Festlegung ehrgeizigerer Ziele im bestehenden [EU-EHS] oder im LULUCF-Sektor, die über das im Rahmen der Prognosen mit einer guten Kostenwirksamkeit erforderliche Maß hinausgehen, … dieses Risiko zwar ausgleichen, jedoch neue Probleme hinsichtlich der Umweltintegrität oder der Kosten in diesen Sektoren bereiten [könnte]“ (Abschnitt 6.1.6).

127 Im Rahmen des Vergleichs der Optionen (Abschnitt 7 der Folgenabschätzung) stellt die Kommission fest, dass „Option 1.2 eindeutig Risiken hinsichtlich der Umweltintegrität im Jahr 2030 [birgt], da das begrenzte Ziel [der Verordnung 2018/842] für sich genommen nicht gewährleisten würde, dass das Gesamtziel einer Reduzierung der Treibhausgasemissionen um 40 % im Rahmen [der Verordnung 2018/842] erreicht wird“, und den Nachteil der Begünstigung einer „mögliche[n] Anhäufung von Überschüssen an jährlichen Emissionszuweisungen zu Beginn des Zeitraums [bis 2030]“ und der Annahme „einer im Vergleich zu den Emissionsprofilen … zu günstige[n] Entwicklung der jährliche Emissionszuweisungen“ habe.

128 Dem Vorbringen der Republik Polen, die Folgenabschätzung sei hinsichtlich der Prüfung der Unteroption 1.2 oberflächlich, kann demnach nicht gefolgt werden. Die Annahme des Unionsgesetzgebers, mit dieser Unteroption könne das Gesamtziel der Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2030 nicht erreicht werden, ist nicht zu beanstanden. Die Anhebung der Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen, die sich aus den Änderungen der Verordnung 2018/842 durch Art. 1 Nrn. 1 und 3 der angefochtenen Verordnung ergibt, ist auch nicht offensichtlich ungeeignet, das vom Unionsgesetzgeber verfolgte Ziel zu erreichen.

129 Als Zweites ist festzustellen, dass das Vorbringen, die Folgenabschätzung sei unzureichend begründet, die Anpassung des Kriteriums des Pro-Kopf-BIP betrifft, nach dem die nationalen Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt werden. Die Republik Polen meint, diese Anpassung begünstige die Mitgliedstaaten, deren Pro-Kopf-BIP am höchsten sei.

130 Wie die Kommission in Abschnitt 4.2 der Folgenabschätzung ausführt, werden mit der Überarbeitung der Verordnung 2018/842 drei spezifische Ziele verfolgt, darunter das Ziel, „die zusätzlichen Anstrengungen auf kohärente, faire und gerechte Weise auf die Mitgliedstaaten [zu] verteil[en]“, wobei „Fairness … ein Kernprinzip der Gesetzgebung zur Lastenteilung [ist]“ und es „[e]in wesentlicher Aspekt [ist], das Ambitionsniveau der nationalen Ziele mit den wirtschaftlichen Möglichkeiten des jeweiligen Landes in Einklang zu bringen“.

131 Eines dieser spezifischen Ziele ist auch, „kosteneffiziente Lösungen zur weiteren Reduzierung der Emissionen in den Sektoren, die unter die Lastenteilung fallen“, zu fördern. Hierzu muss aber sichergestellt werden, dass „die festgelegten Ziele mit vertretbarem Aufwand erreicht werden können, unter Berücksichtigung der Unterschiede, die hinsichtlich des Minderungspotenzials mit einer guten Kostenwirksamkeit zwischen den Mitgliedstaaten bestehen“.

132 In Abschnitt 6.1.2 der Folgenabschätzung („Nationale Ziele und Verteilungswirkungen in [der Verordnung 2018/842]“) heißt es, dass die „aktuellen“ Ziele der Verordnung „… auf Daten zum Pro-Kopf-BIP [basieren], … jedoch auch spezifische Anpassungen [beinhalten], um zu berücksichtigen, dass für bestimmte Mitgliedstaaten mit hohem Einkommen ein ausschließlich nach dem BIP festgelegtes Ziel wesentlich ehrgeiziger ist als der kosteneffiziente Beitrag“. Deshalb „… müssten Mitgliedstaaten mit hohem Einkommen ihre Emissionen [ohne Anpassungen] wohl stärker senken, als es ihrem kosteneffizienten Reduktionspotenzial entspricht“. „Um den Unterschieden zwischen dem kosteneffizienten Reduktionspotenzial und den ausschließlich auf dem Pro-Kopf-BIP basierenden Zielen in den Mitgliedstaaten mit hohem Einkommen Rechnung zu tragen“ könne daher „eine begrenzte Anpassung der auf dem BIP basierenden Ziele hinsichtlich der Kosteneffizienz vorgenommen werden“.

133 Im Rahmen des in Abschnitt 7 der Folgenabschätzung durchgeführten Vergleichs weist die Kommission darauf hin, dass „[d]ie grundlegende Ausgestaltung [der Verordnung 2018/842], mit der der unterschiedlichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Mitgliedstaaten Rechnung getragen wird, und die relative Anpassung, mit der der Kostenwirksamkeit auf faire und ausgewogene Weise Rechnung getragen wird, … sowohl bei Option 1 als auch bei Option 2 beibehalten [werden]“. Beide Optionen „basieren auf dem Pro-Kopf-BIP, wobei zusätzliche Anpassungen auf der Grundlage des kosteneffizienten Emissionsreduktionspotenzials vorgenommen werden, und zwar nicht nur in den Mitgliedstaaten mit hohem Einkommen, sondern auch innerhalb der Gruppe der Mitgliedstaaten mit niedrigem und mittlerem Einkommen“.

134 In Abschnitt 8 der Folgenabschätzung, der die bevorzugte Option betrifft, führt die Kommission aus, dass „[e]ine Anhebung der nationalen Ziele im Rahmen [der Überarbeitung der Verordnung 2018/842] … eine Neubewertung der Fairness und Kosteneffizienz … erfordern [wird]“ und dass sie „zu dem Schluss [kommt], dass eine Aktualisierung des auf dem Pro-Kopf-BIP basierenden Ansatzes zur Zielfestlegung nach wie vor angemessen ist, wobei in begrenztem Umfang gezielte Korrekturen vorgenommen werden sollten, um Bedenken hinsichtlich der Kostenwirksamkeit auszuräumen“.

135 Aus der Folgenabschätzung geht mithin klar und eindeutig hervor, dass die Entscheidung des Unionsgesetzgebers, bei der Aufteilung der nationalen Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen bei dem Kriterium des Pro-Kopf-BIP eine Anpassung vorzunehmen, im Hinblick auf das verfolgte Ziel nicht offensichtlich unangemessen ist.

136 Als Drittes ist das Vorbringen zurückzuweisen, die Kommission habe die Möglichkeit, Mitgliedstaaten mit einem höheren Pro-Kopf-BIP höhere Verpflichtungen zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen aufzuerlegen, nicht hinreichend geprüft, weil sie nicht auf den Umfang der für diese festgelegten Ziele eingegangen sei. Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 132), geht ein ausschließlich nach dem BIP festgelegtes Ziel bei bestimmten Mitgliedstaaten mit hohem Einkommen deutlich weiter als der kosteneffiziente Beitrag.

137 Wie das Parlament und der Rat geltend machen, legt die Republik Polen jedoch weder dar, inwiefern das System zur Festlegung der Ziele für die Mitgliedstaaten offensichtlich fehlerhaft sein soll, noch, inwiefern der Zusammenhang zwischen diesen Zielen und der Kostenwirksamkeit offensichtlich fehlerhaft sein soll. Sie hat mithin nicht dargetan, dass dem Unionsgesetzgeber insoweit im Hinblick auf das mit der angefochtenen Verordnung verfolgte Ziel ein offensichtlicher Beurteilungsfehler unterlaufen wäre.

138 Als Viertes ist das Vorbringen zurückzuweisen, die Kommission habe weder hinreichend geprüft, welche Auswirkungen die Aufteilung des neuen Ziels für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen auf die Mitgliedstaaten haben würde, noch im Einzelnen dargelegt, welche Auswirkungen eine Reduzierung der Treibhausgasemissionen um –40 % gegenüber dem Stand von 2005 haben würde. Die Republik Polen hat insoweit lediglich allgemeine Behauptungen aufgestellt. Sie hat nicht dargetan, dass der Unionsgesetzgeber von seinem Gestaltungsspielraum in offensichtlich unangemessener Weise Gebrauch gemacht hätte.

139 Was schließlich das Vorbringen der Republik Polen angeht, das Parlament und der Rat hätten gegen Nr. 16 der Vereinbarung über bessere Rechtsetzung verstoßen, weil sie die Kommission nicht aufgefordert hätten, die Folgenabschätzung zu ergänzen, ist festzustellen, dass die betreffende Bestimmung lediglich vorsieht, dass die Kommission ihre eigene Folgenabschätzung auf Aufforderung des Parlaments oder des Rates ergänzen kann. Sie begründet keine Verpflichtungen der betreffenden Organe, eine Folgenabschätzung zu ergänzen (vgl. entsprechend Urteil vom 13. März 2019, Polen/Parlament und Rat, C‑128/17, EU:C:2019:194, Rn. 43). Das Vorbringen der Republik Polen ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

140 Somit ist der erste Teil des dritten Klagegrundes, mit dem geltend gemacht wird, die von der Kommission durchgeführte Folgenabschätzung sei unzureichend und fehlerhaft, zurückzuweisen.

141 Mit dem zweiten Teil des dritten Klagegrundes macht die Republik Polen im Wesentlichen geltend, die angefochtene Verordnung habe negative soziale und wirtschaftliche Auswirkungen auf wichtige Teile der polnischen Wirtschaft, insbesondere auf die Sektoren Landwirtschaft, Agrarindustrie, Bauwirtschaft, Transport von Personen und Waren auf der Straße und in ländlichen Gebieten, so dass sie nicht in der Lage sei, die in der Verordnung festgelegten Ziele zu erreichen. Das nationale Ziel für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen, das für sie festgelegt worden sei, sei sozial ungerecht. Es belaste sie stärker als andere industrialisierte Mitgliedstaaten und sei nicht mit konkreten Maßnahmen flankiert, um die Interessen benachteiligter Gruppen zu schützen, wovon im vierten Erwägungsgrund der Verordnung die Rede sei, oder Anreize für die Landwirte zu schaffen, damit sie ihre Treibhausgasemissionen verringern oder den Abbau von Treibhausgasen erhöhen.

142 Hierzu ist zum einen festzustellen, dass sich die Republik Polen darauf beschränkt, allgemein geltend zu machen, dass die angefochtene Verordnung negative Auswirkungen auf die Sektoren Landwirtschaft, Agrarindustrie, Bauwirtschaft, Transport von Personen und Waren auf der Straße und in ländlichen Gebieten habe, so dass sie nicht in der Lage sei, die in dieser Verordnung festgelegten Ziele zu erreichen, ohne dies weiter zu substanziieren.

143 Zum anderen ist zu dem Vorbringen, die angefochtene Verordnung enthalte, obwohl in ihrem vierten Erwägungsgrund das Ziel des Schutzes der Interessen benachteiligter Gruppen erwähnt werde, keine Maßnahme, mit der dieses Ziel konkretisiert würde, festzustellen, dass die angefochtene Verordnung nicht isoliert, sondern im Rahmen des Gesetzespakets „Fit für 55“ erlassen wurde, mit dem die Union in allen Bereichen Anstrengungen unternehmen will, um die Klimaziele, die sie sich gesetzt hat, zu erreichen.

144 Wie das Parlament und der Rat in ihren Schriftsätzen ausführen, ist das Ziel des Schutzes der Interessen benachteiligter Gruppen daher nicht allein im Hinblick auf die angefochtene Verordnung zu prüfen, sondern im Hinblick auf sämtliche Maßnahmen und Instrumente, die mit dem Gesetzgebungspaket „Fit für 55“ eingeführt wurden. Insoweit ist zum einen festzustellen, dass mit der Verordnung (EU) 2023/955 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 zur Einrichtung eines Klima-Sozialfonds und zur Änderung der Verordnung (EU) 2021/1060 (ABl. 2023, L 130, S. 1) zur Abmilderung der Auswirkungen des Kostenanstiegs in den Sektoren Bauwirtschaft und Transport von Personen und Gütern auf der Straße ein Klima-Sozialfonds eingerichtet wurde, um den Mitgliedstaaten spezifische Finanzmittel zur Unterstützung der am stärksten betroffenen schutzbedürftigen Personengruppen, insbesondere der von Energie- oder Mobilitätsarmut betroffenen Haushalte, bereitzustellen. Was zum anderen speziell die Landwirte angeht, geht aus den Abschnitten 1.2 und 6.5 der Folgenabschätzung hervor, dass die Eindämmung des Klimawandels zu den spezifischen Zielen des Vorschlags der Kommission für die neue Gemeinsame Agrarpolitik gehört und dass die betreffenden strategischen Pläne es den Mitgliedstaaten ermöglichen, die Finanzierung der Landwirtschaft auf die Verbesserung von deren Treibhausgaseffizienz auszurichten.

145 Der zweite Teil des dritten Klagegrundes ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

146 Mit dem dritten Teil des dritten Klagegrundes macht die Republik Polen geltend, die Daten, auf denen die Folgenabschätzung basiere, seien überholt, weil die Kommission die wirtschaftlichen, demografischen und ökologischen Folgen des Angriffskriegs der Russischen Föderation gegen die Ukraine nicht berücksichtigt habe, und der Unionsgesetzgeber habe auch ihrem Antrag, eine „Krisenklausel“ in die angefochtene Verordnung aufzunehmen, nicht Rechnung getragen. Hierzu ist als Erstes festzustellen, dass der Unionsgesetzgeber den Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine entgegen dem Vorbringen der Republik Polen im 16. Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnung durchaus berücksichtigt hat, in dem es heißt, dass „[sich der] Angriffskrieg [der Russischen Föderation] gegen die Ukraine … auf die Wirtschaft der Union und das Niveau ihrer Treibhausgasmissionen in einem Maße aus[wirkt], das noch nicht vollständig quantifiziert werden kann“, dass „[es a]ngesichts dieser Unwägbarkeiten und anderer unvorhersehbarer Ereignisse, die sich auf die Treibhausgasemissionen auswirken, … angebracht [ist], die Emissionsdaten im Jahr 2025 zu überprüfen und erforderlichenfalls im Jahr 2025 die jährlichen Emissionszuweisungen für die Jahre 2026 bis 2030 zu aktualisieren“, und dass „… die Kommission die Daten aus den nationalen Inventaren [für diese Aktualisierung] umfassend überprüfen [sollte], um auf deren Grundlage die durchschnittlichen Treibhausgasemissionen jedes Mitgliedstaats in den Jahren 2021, 2022 und 2023 zu ermitteln“.

147 Als Zweites ist festzustellen, dass Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 2018/842 in der geänderten Fassung vorsieht, dass die Kommission die jährlichen Emissionszuweisungen für die einzelnen Mitgliedstaaten auf der Grundlage einer Überprüfung der Daten aus den nationalen Inventaren bestimmt, die von den Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung 2018/1999 übermittelt werden. Sie kann außergewöhnlichen Umständen, die in den Mitgliedstaaten auftreten, also Rechnung tragen und die jährlichen Emissionszuweisungen entsprechend anpassen.

148 Entgegen dem Vorbringen der Republik Polen hat der Unionsgesetzgeber dem Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine somit durchaus Rechnung getragen. Im Übrigen lässt sich aus den Nrn. 12 bis 15 der Vereinbarung über bessere Rechtsetzung nicht ableiten, dass der Unionsgesetzgeber verpflichtet wäre, unter allen Umständen eine Folgenabschätzung durchzuführen. Die Nichtdurchführung oder Nichtaktualisierung einer Folgenabschätzung stellt keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dar (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Dezember 2019, Tschechische Republik/Parlament und Rat, C‑482/17, EU:C:2019:1035, Rn. 82 bis 85).

149 Der dritte Teil des dritten Klagegrundes ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

150 Folglich ist der dritte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.

Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV)

Vorbringen der Parteien

151 Mit dem vierten Klagegrund macht die Republik Polen geltend, mit der angefochtenen Verordnung seien die nationalen Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen in ungerechter Weise und unter Verstoß gegen den in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit festgelegt worden.

152 Erstens sei das Ziel für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen, das für sie mit Anpassungen nach einem auf dem Pro-Kopf-BIP basierenden Schlüssel unter Zugrundelegung der durchschnittlichen BIP-Daten des Zeitraums von 2017 bis 2019 festlegt worden sei, mit 17,7 % zu hoch angesetzt worden. Ihr entstünden dadurch zu hohe Kosten.

153 Zweitens habe der Unionsgesetzgeber keine solide finanzielle Unterstützung zur Förderung der Umsetzungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten vorgesehen.

154 Drittens sei das Ziel, das in der angefochtenen Verordnung für sie festgelegt worden sei, zu keinem Zeitpunkt erörtert oder erläutert worden. Eine Anhebung der nationalen Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen ohne Berücksichtigung der Unterschiede, die zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Fläche und des Potenzials der CO2-Bindung in den unter die angefochtene Verordnung fallenden Sektoren bestünden, führe zu ungerechten Ergebnissen.

155 Viertens ziele der Schlüssel zur Verteilung des Ziels für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen auf die Mitgliedstaaten und der auf ihn angewandte Anpassungsmechanismus entgegen den Erwägungsgründen 12 und 13 der angefochtenen Verordnung darauf ab, die größten Reduktionsanstrengungen nicht den „reichsten“, sondern den „ärmsten“ Mitgliedstaaten abzuverlangen.

156 Fünftens habe der Unionsgesetzgeber nicht hinreichend berücksichtigt, dass die Covid‑19-Pandemie und der Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine sie, die Republik Polen, in besonderer Weise beträfen. Angesichts dieser Unsicherheiten hätte sich der Unionsgesetzgeber darauf beschränken müssen, die Daten zu den Treibhausgasemissionen im Jahr 2025 zu überprüfen und erforderlichenfalls eine Aktualisierung der jährlichen Emissionsgrenzwerte für den Zeitraum von 2026 bis 2030 vorzusehen, anstatt diese Grenzwerte bereits in der angefochtenen Verordnung festzulegen.

157 Das Parlament und der Rat halten den vierten Klagegrund für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet. Die Kommission teilt diese Auffassung. Sie meinen, der vierte Klagegrund genüge nicht dem in Art. 120 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichtshofs vorgesehenen Erfordernis der Klarheit und Bestimmtheit. Die Republik Polen wiederhole lediglich die Argumente, die sie im Rahmen des ersten und des dritten Klagegrundes vorgebracht habe, lege aber nicht dar, inwiefern der Unionsgesetzgeber gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verstoßen habe. In der Klageschrift werde lediglich geltend gemacht, dass die angefochtene Verordnung gegenüber den Mitgliedstaaten mit dem niedrigsten Pro-Kopf-BIP ungerecht sei und der Republik Polen übermäßige Kosten auferlege.

Würdigung durch den Gerichtshof

158 Mit dem vierten Klagegrund rügt die Republik Polen einen Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV). Sie macht im Wesentlichen geltend, der Unionsgesetzgeber habe erstens für sie ein zu hohes und mit zu hohen Kosten verbundenes nationales Ziel für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen festgelegt, zweitens keine solide finanzielle Unterstützung für die Mitgliedstaaten vorgesehen, drittens die in der angefochtenen Verordnung verwendete Methode zur Festlegung der nationalen Ziele nicht erläutert, viertens die Anstrengungen zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen ungerecht verteilt, nämlich die „ärmsten“ Mitgliedstaaten stärker herangezogen, zum Nutzen der „reichsten“ Mitgliedstaaten, und fünftens nicht ausreichend berücksichtigt, dass die Covid‑19-Pandemie und der Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine sie in besonderem Maß beeinträchtigten.

159 Ohne dass über die Zulässigkeit des vierten Klagegrundes entschieden zu werden braucht, ist festzustellen, dass sich die Union und die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 EUV gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben, achten und unterstützen (siehe oben, Rn. 86).

160 In Bereichen, in denen der Unionsgesetzgeber über ein weites Ermessen verfügt, überprüft der Gerichtshof nach der oben in den Rn. 118 bis 120 angeführten Rechtsprechung nur, ob der Unionsgesetzgeber in der Lage ist, zu belegen, dass er beim Erlass des Rechtsakts sein Ermessen tatsächlich ausgeübt hat, und zu diesem Zweck die Grunddaten, auf deren Grundlage dieser Rechtsakt erlassen wurde und von denen die Ausübung seines Ermessens abhing, klar und eindeutig darzulegen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 664).

161 Die Tragweite der Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit kann nicht in dem Sinne ausgedehnt werden, dass sie den Unionsgesetzgeber unter allen Umständen zwingen würde, auf Antrag eines Mitgliedstaats angeblich fehlende Dokumente und Informationen beizubringen oder die Informationen, über die er verfügt, zu berichtigen, bevor er einen Rechtsakt erlassen kann. Sonst bestünde nämlich die Gefahr, dass die Organe an der Ausübung ihres Ermessens gehindert werden und das Gesetzgebungsverfahren blockiert wird. Es trifft zwar zu, dass die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit die Pflicht zu gegenseitiger Amtshilfe umfasst, zu der insbesondere der Austausch relevanter Informationen zwischen den Organen und den Mitgliedstaaten im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens gehört, diese Pflicht erlaubt es einem dieser Mitgliedstaaten aber nicht, im Fall der Meinungsverschiedenheit darüber, ob die verfügbaren Informationen ausreichend, relevant oder zutreffend sind, allein aus diesem Grund die Rechtmäßigkeit des Entscheidungsprozesses in Frage zu stellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 665 und die dort angeführte Rechtsprechung).

162 Der Erlass eines Rechtsakts im Einklang mit den einschlägigen Bestimmungen des AEU-Vertrags kann demnach kein Verstoß gegen die Pflicht des Parlaments und des Rates zur loyalen Zusammenarbeit sein, nur weil ihm mehrere Mitgliedstaaten widersprochen haben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 666 und die dort angeführte Rechtsprechung).

163 Im vorliegenden Fall ist als Erstes festzustellen, dass die Republik Polen mit dem oben in den Rn. 152, 153, 155 und 156 dargestellten Vorbringen nicht bestreitet, dass sie während des Gesetzgebungsverfahrens Zugang zu den Unterlagen hatte, auf die sich der Unionsgesetzgeber beim Erlass der angefochtenen Verordnung gestützt hat, und zu den darin enthaltenen Daten und zu den Annahmen, von denen der Unionsgesetzgeber ausgegangen ist, Stellung nehmen konnte. Abgesehen davon, dass sich das genannte Vorbringen im Wesentlichen mit dem Vorbringen im Rahmen des ersten und des dritten Klagegrundes deckt, ist der Unionsgesetzgeber keineswegs verpflichtet, ihm aufgrund seiner Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit zu folgen.

164 Als Zweites ist festzustellen, dass das Vorbringen, das für die Republik Polen festgelegte nationale Ziel für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen sei weder erörtert noch erläutert worden (siehe oben, Rn. 154), besonders allgemein gehalten ist und nicht weiter substanziiert wird. Abgesehen davon wurde die Aufteilung der nationalen Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen, zu denen auch die für die Republik Polen festgelegten gehören, in Abschnitt 6.1.2 der Folgenabschätzung ausführlich erläutert. Die Republik Polen war daher in dem Gesetzgebungsverfahren, das zum Erlass der angefochtenen Verordnung führte, von Anfang an in der Lage, sich zur Höhe des für sie festgelegten nationalen Ziels der Reduzierung der Treibhausgasemissionen zu äußern. Ihr Vorbringen ist daher zurückzuweisen.

165 Der vierte Klagegrund ist somit als unbegründet zurückzuweisen.

166 Da keiner der von der Republik Polen geltend gemachten Klagegründe durchgreift, ist die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

Kosten

167 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Republik Polen mit ihren Klagegründen unterlegen ist, sind ihr, wie vom Parlament und dem Rat beantragt, neben ihren eigenen Kosten die des Parlaments und des Rates aufzuerlegen.

168 Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, wonach die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten tragen, trägt die Kommission ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Republik Polen trägt neben ihren eigenen Kosten die des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union.

3. Die Europäische Kommission trägt ihre eigenen Kosten.

Unterschriften

* Verfahrenssprache: Polnisch.