Urteil des Gerichtshofs (Dritte Kammer) vom 8. Juni 2023. – NN gegen Regione Lombardia.

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Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 220 der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 922/72, (EWG) Nr. 234/79, (EG) Nr. 1037/2001 und (EG) Nr. 1234/2007 [des Rates] (ABl. 2013, L 347, S. 671) und der Durchführungsverordnung (EU) 2019/1323 der Kommission vom 2. August 2019 mit außergewöhnlichen Marktstützungsmaßnahmen für den Eier- und Geflügelfleischsektor in Italien (ABl. 2019, L 206, S. 12).

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Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen NN, einem Landwirt im Geflügelsektor, und der Regione Lombardia (Region Lombardei, Italien) wegen der Ablehnung des Antrags von NN auf Gewährung finanzieller Beihilfen.

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Art. 220 („Maßnahmen betreffend Tierseuchen und den Vertrauensverlust der Verbraucher infolge von Risiken für die menschliche, tierische oder pflanzliche Gesundheit“) der Verordnung Nr. 1308/2013 sieht in der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung vor:

„(1)   Die [Europäische] Kommission kann Durchführungsrechtsakte im Hinblick auf außergewöhnliche Stützungsmaßnahmen für den betroffenen Markt erlassen,

Diese Durchführungsrechtsakte werden nach dem Prüfverfahren gemäß Artikel 229 Absatz 2 erlassen.

(2)   Die in Absatz 1 vorgesehenen Maßnahmen gelten für die folgenden Sektoren:

…

Die Maßnahmen gemäß Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe b im Zusammenhang mit einem Vertrauensverlust der Verbraucher infolge von Risiken für die menschliche, tierische oder pflanzliche Gesundheit gelten auch für alle anderen landwirtschaftlichen Erzeugnisse mit Ausnahme derjenigen, die in Anhang I Teil XXIV Abschnitt 2 aufgeführt sind.

Der Kommission wird die Befugnis übertragen, nach dem Dringlichkeitsverfahren gemäß Artikel 228 delegierte Rechtsakte zu erlassen, um die Liste der Erzeugnisse in den Unterabsätzen 1 und 2 zu erweitern.

(3)   Die in Absatz 1 vorgesehenen Maßnahmen werden auf Antrag des betreffenden Mitgliedstaats getroffen.

(4)   Die in Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a vorgesehenen Maßnahmen dürfen nur erlassen werden, wenn der betroffene Mitgliedstaat die für eine rasche Beendigung der Seuchenausbreitung notwendigen gesundheits- und veterinärrechtlichen Maßnahmen getroffen hat, und nur in dem Umfang und für den Zeitraum, die für die Stützung dieses Marktes unbedingt erforderlich sind.

(5)   Die Europäische Union beteiligt sich an der Finanzierung der in Absatz 1 genannten Maßnahmen in Höhe von 50 % der von den Mitgliedstaaten getragenen Ausgaben.

…

(6)   Tragen die Erzeuger zu den Ausgaben der Mitgliedstaaten bei, so stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass dadurch keine Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Erzeugern in den verschiedenen Mitgliedstaaten auftreten.“

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In den Erwägungsgründen 3, 4, 6 und 10 der Durchführungsverordnung 2019/1323 heißt es:

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Art. 1 der Durchführungsverordnung 2019/1323 lautet:

„Die Union beteiligt sich zu 50 % an der Finanzierung der Ausgaben Italiens zur Stützung des Marktes für Bruteier, Konsumeier und Geflügelfleisch, der durch die 45 Ausbrüche der hochpathogenen Aviären Influenza des Subtyps H5, die Italien zwischen dem 1. Oktober 2017 und dem 30. Juni 2018 festgestellt und gemeldet hat, ernsthaft beeinträchtigt ist.“

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Art. 2 der Durchführungsverordnung 2019/1323 bestimmt:

„Die von Italien getätigten Ausgaben kommen nur wie folgt für eine finanzielle Beteiligung der Union in Betracht:

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In Art. 3 Abs. 1 Buchst. b der Durchführungsverordnung 2019/1323 heißt es:

„Der Höchstbetrag der finanziellen Beteiligung der Union liegt bei 32147498 [Euro] und gliedert sich wie folgt:

…

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Art. 4 der Durchführungsverordnung 2019/1323 sieht vor:

„Italien führt Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen gemäß den Artikeln 58 und 59 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates durch.

Italien prüft insbesondere Folgendes:

Die Beihilfe kann an in Betracht kommende Antragsteller, bei denen die Verwaltungskontrollen abgeschlossen sind, ausgezahlt werden, ohne dass die Durchführung aller Kontrollen, insbesondere bei den für Vor-Ort-Kontrollen ausgewählten Antragstellern, abgewartet werden muss.

Wird die Beihilfefähigkeit eines Antragstellers nicht bestätigt, so ist die Beihilfe wiedereinzuziehen und sind Sanktionen zu verhängen.“

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In Anwendung der Durchführungsverordnung 2019/1323 erließ der Ministro delle Politiche agricole alimentari e forestali (Minister für Landwirtschaft, Ernährung und Forstwirtschaft) das Decreto ministeriale n. 383/2020 del 15 gennaio 2020 (Ministerialdekret Nr. 383/2020 vom 15. Januar 2020) mit „Durchführungsbestimmungen zur Durchführungsverordnung (EU) 2019/1323 mit außergewöhnlichen Marktstützungsmaßnahmen für den Eier- und Geflügelfleischsektor in Italien“ (GURI Nr. 55 vom 4. März 2020). Art. 2 Abs. 1 des Ministerialdekrets Nr. 383/2020 lautet:

„(1)   Als außergewöhnliche Maßnahmen zur Stützung des italienischen Geflügelmarkts im Sinne von Art. 220 der Verordnung Nr. 1308/2013 gelten Interventionen gemäß Art. 3 Abs. 1 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/1323.“

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In Art. 3 („Identifizierung der Begünstigten“) des Ministerialdekrets Nr. 383/2020 heißt es:

„Folgende Personen können Schadensersatzansprüche geltend machen:

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Art. 4 des Ministerialdekrets Nr. 383/2020 bestimmt:

„(1)   Personen, die die in diesem Dekret genannten Beihilfen in Anspruch nehmen möchten, stellen bei der nach dem Sitz des Unternehmens örtlich zuständigen zugelassenen Zahlstelle einen Antrag.

(2)   Für die Zwecke der Beihilfefestsetzung müssen die Antragsteller die Schäden nachweisen, die ihnen durch die Umsetzung der gesundheitsrechtlichen Maßnahmen zur Eindämmung der hochpathogenen Aviären Influenza des Subtyps H5 im Zeitraum vom 1. Oktober 2017 bis zum 30. Juni 2018 entstanden sind.

…

(4)   Den Anträgen sind die Erklärungen der Beteiligten sowie geeignete Dokumente beizufügen, die belegen, dass die gestellten Anträge gerechtfertigt sind. Bei diesen Dokumenten kann es sich um amtliche Aufzeichnungen im Besitz der Betriebe oder jedes andere spezifische Buchhaltungs‑, Gesundheits- oder Handelsdokument im Besitz der Betriebe handeln.“

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NN war Eigentümer von drei Geflügelzuchtbetrieben in Italien. Infolge der wegen der Aviäre‑Influenza-Epidemie aus Gesundheitsgründen erlassenen Bschränkungsmaßnahmen musste NN seine Tätigkeit vom 10. Dezember 2017 bis zum 26. Dezember 2017 in zwei Geflügelzuchtbetrieben und vom 29. Oktober 2017 bis zum 26. Dezember 2017 im letzten Zuchtbetrieb aussetzen. Wegen seines fortgeschrittenen Alters übertrug NN jedoch am 4. November 2019 alle Zuchtbetriebe an seine Söhne.

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Auf der Grundlage des Ministerialdekrets Nr. 383/2020 stellte NN am 10. April 2020 bei der regionalen Zahlstelle für die Lombardei wegen der durch die Aviäre Influenza verursachten Schäden einen Antrag auf Beihilfe für diese drei Zuchtbetriebe.

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Mit dem Dekret Nr. 1419/2020 lehnte die Region Lombardei die Gewährung der Beihilfen an NN mit der Begründung ab, dass er kein „Begünstigter“ im Sinne des Ministerialdekrets Nr. 383/2020 sei, da er zum Zeitpunkt der Antragstellung keine Geflügelzucht besessen habe.

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NN erhob gegen dieses Dekret Klage beim Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Regionales Verwaltungsgericht Lombardei, Italien), das die Klage mit dem Urteil Nr. 59/2021 abwies.

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Dieses Gericht stellte fest, dass die in der Durchführungsverordnung 2019/1323 vorgesehene Stützungsmaßnahme als eine Maßnahme zu verstehen sei, die im Wesentlichen der Stützung des betroffenen Marktes und damit nur derjenigen Betreiber diene, die zum Zeitpunkt der Stellung des von diesem Markt betroffenen Beihilfeantrags noch ihrer Tätigkeit nachgegangen seien. Das mit dieser Stützungsmaßnahme verfolgte Ziel bestehe daher nicht darin, die Landwirte, die in der Vergangenheit die von ihr erfassten Schäden erlitten hätten, zu entschädigen, sondern darin, das betroffene Unternehmen auch durch den Ersatz der ihm entstandenen Schäden zu unterstützen. Dies setze zwingend voraus, dass der fragliche Betrieb zu diesem Zeitpunkt noch aktiv sei.

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NN legte am 19. März 2021 beim Consiglio di Stato (Staatsrat, Italien), dem vorlegenden Gericht, ein Rechtsmittel gegen dieses Urteil ein und machte geltend, dass dieses Urteil gegen das Unionsrecht, nämlich gegen Art. 220 der Verordnung Nr. 1308/2013 und gegen die Durchführungsverordnung 2019/1323, verstoße.

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Dem vorlegenden Gericht zufolge ist zu klären, ob die in der Unionsregelung vorgesehene Stützungsmaßnahme als eine Entschädigungsmaßnahme zu verstehen sei, die dem geschädigten Inhaber des landwirtschaftlichen Betriebs auch dann zugutekomme, wenn er zum Zeitpunkt der Stellung des Beihilfeantrags nicht mehr Eigentümer des Betriebs gewesen sei, oder ob diese Stützungsmaßnahme ausschließlich der Stützung des betroffenen Marktes diene und sich nur an Betriebsinhaber richte, die zu diesem Zeitpunkt auf diesem Markt tätig gewesen seien.

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Die Unionsregelung sei hinsichtlich der subjektiven Voraussetzungen für die Gewährung der fraglichen Beihilfe nicht eindeutig. Sollte einer reinen Entschädigungsfunktion der betreffenden Maßnahme der Vorzug gegeben werden, könnte dies nach Ansicht des vorlegenden Gerichts zu einer Verzerrung führen, wenn die Personen, denen die Betriebe übertragen worden seien, d. h. die gegenwärtigen Inhaber der Betriebe, die zusammen den zu stützenden Markt bildeten, vom Kreis der Begünstigten auszuschließen wären.

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Unter diesen Umständen hat der Consiglio di Stato (Staatsrat) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Stehen Art. 220 der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 und die Durchführungsverordnung (EU) 2019/1323 einer nationalen Regelung (wie dem Dekret Nr. 383/2020) entgegen, die dahin ausgelegt und angewandt wird, den Zugang zu Maßnahmen zum Ausgleich von durch die Aviäre Influenza verursachten Schäden auf Unternehmen zu beschränken, die ihre Tätigkeit zum Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht eingestellt haben?

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Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 220 der Verordnung Nr. 1308/2013 in Verbindung mit der Durchführungsverordnung 2019/1323 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die dahin ausgelegt und angewandt wird, dass der Kreis der durch die in der letztgenannten Verordnung vorgesehenen Stützungsmaßnahmen Begünstigten auf landwirtschaftliche Unternehmer beschränkt wird, die zum Zeitpunkt der Stellung des Beihilfeantrags noch im Geflügelsektor tätig waren.

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Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass Art. 220 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1308/2013 der Kommission die Möglichkeit einräumt, Durchführungsrechtsakte im Hinblick auf außergewöhnliche Stützungsmaßnahmen für den betroffenen Markt zu erlassen, a) um Beschränkungen Rechnung zu tragen, die sich aus der Anwendung von Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung von Tierseuchen ergeben können, und b) um ernsthaften Marktstörungen Rechnung zu tragen, die unmittelbar auf einen Vertrauensverlust der Verbraucher zurückzuführen sind. Nach Abs. 4 dieses Artikels dürfen die in Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a vorgesehenen Maßnahmen nur in dem Umfang und für den Zeitraum erlassen werden, die für die Stützung des betroffenen Marktes unbedingt erforderlich sind.

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Mit der Durchführungsverordnung 2019/1323 wurden außergewöhnliche Marktstützungsmaßnahmen für den Eier- und Geflügelfleischsektor in Italien im Sinne von Art. 220 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1308/2013 erlassen.

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Art. 2 der Durchführungsverordnung 2019/1323 definiert die Ausgaben, die die Italienische Republik im Rahmen der gemäß der Verordnung Nr. 1308/2013 erlassenen Stützungsmaßnahmen getätigt hat und die für eine finanzielle Beteiligung der Union nach Art. 1 der Durchführungsverordnung 2019/1323 in Betracht kommen. Insbesondere geht aus Art. 2 Buchst. b der Durchführungsverordnung 2019/1323 hervor, dass für diese Stützungsmaßnahmen diejenigen Geflügelbetriebe in Betracht kommen, die den tiergesundheitlichen und veterinärrechtlichen Maßnahmen gemäß den im Anhang dieser Verordnung aufgeführten Rechtsvorschriften der Union und der Italienischen Republik unterliegen und die in den dort genannten Gebieten ansässig sind. Nach Art. 4 dieser Verordnung obliegt es den italienischen Behörden, insbesondere zu prüfen, ob der Antragsteller für eine Stützung in Betracht kommt.

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Es ist jedoch festzustellen, dass die in Art. 2 der Durchführungsverordnung 2019/1323 für die Beihilfefähigkeit angegebenen Voraussetzungen anders als die nationale Regelung nicht das Erfordernis enthalten, dass der Antragsteller zum Zeitpunkt der Stellung des Beihilfeantrags noch seiner Tätigkeit nachgehen müsse.

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Da sich diese Verpflichtung nicht aus dem Unionsrecht ergibt, fällt sie in den Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten. Ein solches Erfordernis darf jedoch die mit der betreffenden Regelung der Union verfolgten Ziele und die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts nicht beeinträchtigen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 17. Dezember 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, Rn. 42, und vom 7. April 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, Rn. 72).

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Folglich ist zu ermitteln, welche Ziele mit der Verordnung Nr. 1308/2013 und der Durchführungsverordnung 2019/1323 verfolgt werden.

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Was insoweit die Verordnung Nr. 1308/2013 betrifft, so verfolgt sie ein allgemeines Ziel, das ausweislich ihres zehnten Erwägungsgrundes darin besteht, eine Reihe von Interventionsmaßnahmen und Marktstützungsmaßnahmen vorzusehen, um die Märkte zu stabilisieren und der landwirtschaftlichen Bevölkerung einen angemessenen Lebensstandard zu sichern.

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Was das mit der Durchführungsverordnung 2019/1323 zur Durchführung von Art. 220 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1308/2013 verfolgte Ziel betrifft, so ergibt sich aus den Erwägungsgründen 4 und 10 dieser Durchführungsverordnung, dass sie auf den Erlass von außergewöhnlichen Marktstützungsmaßnahmen für den Eier- und Geflügelfleischsektor in Italien gerichtet ist. So sieht sie u. a. eine Ausgleichszahlung für Einkommenseinbußen vor, die landwirtschaftliche Unternehmer durch die Anwendung der von diesem Mitgliedstaat erlassenen tiergesundheitlichen und veterinärrechtlichen Maßnahmen erlitten haben, die zur Eindämmung und Verhinderung der Ausbreitung der Influenza des Subtyps H5 notwendig waren.

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Vor diesem Hintergrund sieht Art. 3 Abs. 1 Buchst. b der Durchführungsverordnung 2019/1323 u. a. vor, dass die Ausgaben dazu bestimmt sind, die Produktionsverluste auszugleichen, die mit der Anpassung von Aufzuchtzeiten infolge des Transportverbots in den regulierten Gebieten verbunden waren. Daraus folgt, dass die in der Verordnung Nr. 1308/2013 vorgesehenen außergewöhnlichen Maßnahmen in der Durchführungsverordnung 2019/1323 präzisiert werden, und zwar konkret in Form eines Ausgleichs für Verluste im Zusammenhang mit dem Erlass von tiergesundheitlichen und veterinärrechtlichen Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung der Tierseuche, durch den landwirtschaftliche Unternehmer unterstützt werden, deren Betrieb von diesen Maßnahmen unmittelbar betroffen war.

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Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass der Durchführungsverordnung 2019/1323 landwirtschaftlichen Unternehmern die Möglichkeit geben wollte, in den Genuss von Stützungsmaßnahmen für den betroffenen Markt zu kommen, um die Einkommenseinbußen auszugleichen, die sie durch die Anwendung dieser tiergesundheitlichen und veterinärrechtlichen Maßnahmen erlitten haben, und sie auf diese Weise zur ordnungsgemäßen Durchführung dieser Maßnahmen anregen wollte.

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Aus den Zielen der Verordnung Nr. 1308/2013 und der Durchführungsverordnung 2019/1323 ergibt sich somit, dass der einzige relevante Gesichtspunkt für die Feststellung, ob ein Antragsteller für die in der letztgenannten Verordnung vorgesehenen Stützungsmaßnahmen in Betracht kommt, darin besteht, ob der Antragsteller zum Zeitpunkt des erlittenen Verlusts auf dem betroffenen Markt tätig war, unabhängig davon, ob er zum Zeitpunkt der Stellung des Beihilfeantrags noch tätig war.

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Deshalb ist eine Voraussetzung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, nach der ein landwirtschaftlicher Unternehmer nur dann für Stützungsmaßnahmen in Betracht kommt, wenn er zum Zeitpunkt der Stellung des Beihilfeantrags auf dem betroffenen Markt tätig war, geeignet, die Wirksamkeit der im Unionsrecht vorgesehenen Entschädigung für erlittene Verluste und damit das mit der Verordnung Nr. 1308/2013 und der Durchführungsverordnung 2019/1323 verfolgte Ziel zu beeinträchtigen. Eine solche Voraussetzung für die Beihilfefähigkeit führt nämlich dazu, dass landwirtschaftliche Unternehmer, die zum Zeitpunkt der Anwendung der tiergesundheitlichen und veterinärrechtlichen Maßnahmen noch auf dem Markt tätig waren, nicht mehr aber zum Zeitpunkt der Stellung des Beihilfeantrags, vom Ausgleich der Verluste ausgeschlossen werden, die ihnen durch den Erlass der Maßnahmen zur Bekämpfung der Aviäre‑Influenza-Epidemie entstanden sind.

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Außerdem ist – wie die Kommission in ihren Erklärungen im Wesentlichen geltend macht – zwischen dem Ausbruch der Aviäre‑Influenza-Epidemie in Italien in den Jahren 2017 und 2018 und dem Erlass der Durchführungsverordnung 2019/1323 und anschließend dem Erlass des Ministerialdekrets Nr. 383/2020 mit Durchführungsbestimmungen zu dieser Durchführungsverordnung in Italien ein erheblicher Zeitraum vergangen, was den betroffenen landwirtschaftlichen Unternehmern nicht zum Nachteil gereichen sollte. Die landwirtschaftlichen Unternehmer, die die tiergesundheitlichen und veterinärrechtlichen Maßnahmen tatsächlich zu tragen hatten, sollten die Gewissheit haben, dass sie im Fall von Verlusten im Zusammenhang mit der Durchführung solcher Maßnahmen Anspruch auf Beihilfen nach der Verordnung Nr. 1308/2013 und der Durchführungsverordnung 2019/1323 haben könnten, die auf den Ausgleich dieser Verluste abzielen.

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Aus den vorstehenden Gründen ist, ohne dass über die Vereinbarkeit der italienischen Regelung mit den allgemeinen Rechtsgrundsätzen entschieden zu werden braucht, auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 220 der Verordnung Nr. 1308/2013 in Verbindung mit der Durchführungsverordnung 2019/1323 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die dahin ausgelegt und angewandt wird, dass der Kreis der durch die in der letztgenannten Verordnung vorgesehenen Stützungsmaßnahmen Begünstigten auf landwirtschaftliche Unternehmer beschränkt wird, die zum Zeitpunkt der Stellung des Beihilfeantrags noch im Geflügelsektor tätig waren.

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Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:

Art. 220 der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 922/72, (EWG) Nr. 234/79, (EG) Nr. 1037/2001 und (EG) Nr. 1234/2007 [des Rates] in Verbindung mit der Durchführungsverordnung (EU) 2019/1323 der Kommission vom 2. August 2019 mit außergewöhnlichen Marktstützungsmaßnahmen für den Eier- und Geflügelfleischsektor in Italien

ist dahin auszulegen, dass

er einer nationalen Regelung entgegensteht, die dahin ausgelegt und angewandt wird, dass der Kreis der durch die in der letztgenannten Verordnung vorgesehenen Stützungsmaßnahmen Begünstigten auf landwirtschaftliche Unternehmer beschränkt wird, die zum Zeitpunkt der Stellung des Beihilfeantrags noch im Geflügelsektor tätig waren.