Urteil des Gerichtshofs (Sechste Kammer) vom 29. April 2021. – Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Tulcea gegen SC Piscicola Tulcea SA und Ira Invest SRL gegen Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Tulcea.

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Die Vorabentscheidungsersuchen betreffen die Auslegung von Art. 2 und Art. 34 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. 2009, L 30, S. 16, und Berichtigung ABl. 2010, L 43, S. 7), von Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1120/2009 der Kommission vom 29. Oktober 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung gemäß Titel III der Verordnung Nr. 73/2009 (ABl. 2009, L 316, S. 1) sowie von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a bis c, e und f, Art. 10, Art. 21 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung Nr. 73/2009 (ABl. 2013, L 347, S. 608, und Berichtigung ABl. 2016, L 130, S. 14).

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Diese Ersuchen ergehen im Rahmen von zwei Rechtsstreitigkeiten, in denen sich zum einen die Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul Judeţean Tulcea (Zahl- und Interventionsstelle für die Landwirtschaft – Kreiszentrum Tulcea, Rumänien) (im Folgenden: APIA) und die SC Piscicola Tulcea SA sowie zum anderen die Ira Invest SRL und die APIA gegenüberstehen. Diese Rechtsstreitigkeiten betreffen einheitliche Flächenzahlungen für die Nutzung von Flächen als Ackerland, die im Kataster als für Fischereinutzung bestimmt eingetragen sind.

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Die Verordnung Nr. 73/2009 wurde durch die Verordnung Nr. 1307/2013 aufgehoben.

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Der dritte Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 73/2009 lautete:

„Mit der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 [des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001 (ABl. 2003, L 270, S. 1, sowie Berichtigungen ABl. 2004, L 94, S. 70, und ABl. 2006, L 279, S. 30)] wurde der Grundsatz festgelegt, dass die Direktzahlungen an landwirtschaftliche Betriebsinhaber, die bestimmte Anforderungen im Bereich der Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen, der Umwelt und des Tierschutzes nicht erfüllen, gekürzt bzw. die Betriebsinhaber davon ausgeschlossen werden. Diese Regelung der ‚Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen‘ (‚Cross-Compliance‘) ist integraler Bestandteil der gemeinschaftlichen Unterstützung in Form von Direktzahlungen und sollte daher beibehalten werden. Die Erfahrung hat jedoch gezeigt, dass sich eine Reihe von Anforderungen im Rahmen der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen nicht ausreichend auf die landwirtschaftliche Tätigkeit bzw. landwirtschaftliche Fläche bezieht oder eher die nationalen Behörden als die Betriebsinhaber betrifft. Daher empfiehlt es sich, den Geltungsbereich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen anzupassen.“

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In Art. 2 der Verordnung Nr. 73/2009 hieß es:

„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Begriff

…

…

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In Art. 34 der Verordnung hieß es:

„(1)   Eine Stützung im Rahmen der Betriebsprämienregelung wird den Betriebsinhabern bei Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je beihilfefähige Hektarfläche gewährt. Bei aktivierten Zahlungsansprüchen besteht Anspruch auf die Zahlung der darin festgesetzten Beträge.

(2)   Im Sinne dieses Titels bezeichnet der Ausdruck ‚beihilfefähige Hektarfläche‘

…“

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Art. 2 der Verordnung Nr. 1120/2009, aufgehoben durch die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 639/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung Nr. 1307/2013 und zur Änderung des Anhangs X der genannten Verordnung (ABl. 2014, L 181, S. 1), lautete wie folgt:

„Für Titel III der Verordnung … Nr. 73/2009 und die vorliegende Verordnung gelten folgende Begriffsbestimmungen:

…“

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In Art. 80 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 73/2009 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (ABl. 2009, L 316, S. 65), aufgehoben durch die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 640/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross-Compliance (ABl. 2014, L 181, S. 48), hieß es:

„(1)   Bei zu Unrecht gezahlten Beträgen ist der Betriebsinhaber zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Absatz 2 berechneten Zinsen verpflichtet.

…

(3)   Die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Absatz 1 gilt nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte.

Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von zwölf Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist.“

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Nach den Erwägungsgründen 53 und 54 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 549) müssen die Mitgliedstaaten im Rahmen der beizubehaltenden Cross-Compliance-Regelung Sanktionen verhängen, indem sie die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) gewährten Fördermittel ganz oder teilweise kürzen oder ausschließen.

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Der vierte Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1307/2013 lautet:

„Es muss klargestellt werden, dass die Verordnung … Nr. 1306/2013 … und die auf ihrer Grundlage erlassenen Vorschriften für die in der vorliegenden Verordnung festgelegten Maßnahmen gelten. Im Interesse der Kohärenz mit anderen Rechtsinstrumenten der GAP sind einige bislang in der Verordnung … Nr. 73/2009 enthaltene Vorschriften nunmehr in der Verordnung … Nr. 1306/2013 festgelegt, insbesondere die Bestimmungen, um die Einhaltung der aus den Vorschriften über Direktzahlungen erwachsenden Verpflichtungen zu gewährleisten, einschließlich über die Kontrollen und die Anwendung von Verwaltungsmaßnahmen und ‑sanktionen im Falle eines Verstoßes, die Vorschriften über die anderweitigen Verpflichtungen (Cross-Compliance) wie die Grundanforderungen an die Betriebsführung und die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand, Bestimmungen über das Monitoring und die Evaluierung der betreffenden Maßnahmen sowie die Regeln für Vorschusszahlungen und für die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge.“

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In Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1307/2013 heißt es:

„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Begriff

…

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Art. 10 der Verordnung Nr. 1307/2013 bestimmt:

„(1)   Die Mitgliedstaaten beschließen, in welchem der folgenden Fälle einem Betriebsinhaber keine Direktzahlungen gewährt werden:

(2)   Die Mitgliedstaaten können die unter Absatz 1 Buchstaben a und b genannten Schwellenwerte innerhalb der in Anhang IV genannten Grenzen anpassen, um den Strukturen ihrer Agrarwirtschaften Rechnung zu tragen.

(3)   Hat ein Mitgliedstaat beschlossen, einen Flächenschwellenwert nach Absatz 1 Buchstabe b anzuwenden, so wendet er dessen ungeachtet auf jene Betriebsinhaber, die die tierbezogene gekoppelte Stützung gemäß Titel IV erhalten und über eine unter dem Flächenschwellenwert liegende Hektarfläche verfügen, Absatz 1 Buchstabe a an.

(4)   Die betreffenden Mitgliedstaaten können beschließen, Absatz 1 auf die Regionen in äußerster Randlage und auf den kleineren Ägäischen Inseln nicht anzuwenden.

(5)   In Bulgarien und Rumänien wird für das Jahr 2015 der beantragte oder zu gewährende Betrag gemäß Absatz 1 Buchstabe a auf der Grundlage des jeweiligen Betrags berechnet, der in Anhang V Abschnitt A aufgeführt ist.

In Kroatien wird für die Jahre 2015‑2021 der beantragte oder zu gewährende Betrag gemäß Absatz 1 Buchstabe a auf der Grundlage des Betrags berechnet, der in Anhang VI Abschnitt A aufgeführt ist.“

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Art. 21 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1307/2013 lautet:

„(1)   Die Basisprämienregelung kann von Betriebsinhabern in Anspruch genommen werden, die

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In Art. 32 der Verordnung heißt es:

„(1)   Eine Stützung im Rahmen der Basisprämienregelung wird den Betriebsinhabern bei Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je beihilfefähige Hektarfläche mittels Anmeldung … in dem Mitgliedstaat, in dem der Zahlungsanspruch zugewiesen wurde, gewährt …

(2)   Im Sinne dieses Titels bezeichnet der Begriff ‚beihilfefähige Hektarfläche‘

…

(3)   Für die Zwecke von Absatz 2 Buchstabe a gilt Folgendes:

…“

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Die Verordnung Nr. 1307/2013 gilt nach ihrem Art. 74 Abs. 2 ab dem 1. Januar 2015.

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Art. 2 der Legea nr. 18/1991 a fondului funciar (Gesetz Nr. 18/1991 über Grundeigentum, Monitorul Oficial al României, Teil I, Nr. 1 vom 5. Januar 1998) in der auf die Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung lautet:

„Je nach ihrem Nutzungszweck sind die Flächen

…

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Die Normele tehnice pentru introducerea cadastrului general (Technische Normen zur Einführung des allgemeinen Katasters), die mit der Ordinul ministrului administrației publice nr. 534/2001 (Verordnung Nr. 534/2001 des Ministers für öffentliche Verwaltung) (Monitorul Oficial al României, Teil I, Nr. 744 vom 21. November 2001) genehmigt wurden, bestimmen:

„(7) Kriterien für die Aufteilung der Flächen nach dem Nutzungszweck

…

7.2. Flächen zur landwirtschaftlichen Nutzung

7.2.1. Zur Kategorie der Flächen zur landwirtschaftlichen Nutzung gehören: Ackerland … Fischzuchteinrichtungen …

…

(8) Kriterien für die Einstufung und Ermittlung von Flächennutzungs- und Bauwerkskategorien

8.1 Allgemeine Bestimmungen

8.1.1. Die Flächennutzungskategorie, die durch einen Code bezeichnet ist, gehört zu den Merkmalen der Parzelle. Ihre Nennung im technischen Teil des allgemeinen Katasters für die Nutzungskategorie zusammen mit den anderen Attributen ist … für die Erstellung des Grundbuchs … erforderlich …

…

8.2 Kriterien für die Ermittlung der Flächennutzungskategorien

8.2.1. Ackerland (A): In diese Kategorie fallen die Flächen, die jedes Jahr oder mehrere Jahre … bewirtschaftet und auf denen ein- oder mehrjährige Pflanzen angebaut werden, wie z. B.: Getreide …

…“

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In Art. 5 der Ordonanța de urgență a guvernului nr. 125/2006 din 21 decembrie 2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (Dringlichkeitsverordnung der Regierung Nr. 125/2006 vom 21. Dezember 2006 zur Genehmigung von Regelungen zu Direktzahlungen und ergänzenden nationalen Direktzahlungen, die ab 2007 für die Landwirtschaft gewährt werden, und zur Änderung von Art. 2 des Gesetzes Nr. 36/1991 über landwirtschaftliche Unternehmen und andere Formen des Zusammenschlusses in der Landwirtschaft) (Monitorul Oficial al României, Teil I, Nr. 1043 vom 29. Dezember 2006) heißt es in der Fassung, die in Bezug auf die Jahre 2007 bis 2014 anwendbar war:

„(1) Die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung besteht in der Gewährung eines einheitlichen Betrags je Hektar, der einmal jährlich zu zahlen ist und von der Gesamtproduktion völlig unabhängig ist.

…

(3) Die beihilfefähige landwirtschaftliche Fläche kann folgende Nutzungskategorien haben:

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Art. 7 Abs. 1 der Dringlichkeitsverordnung der Regierung bestimmt:

„Um Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung zu erhalten, müssen die Antragsteller im Register der Landwirte eingetragen sein, das von der [APIA] verwaltet wird, fristgerecht einen Zahlungsantrag stellen und die folgenden allgemeinen Voraussetzungen erfüllen:

…

…“

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Art. 3 der Legea nr. 122/2014 pentru completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei „Delta Dunării“ (Gesetz Nr. 122/2014 zur Ergänzung des Gesetzes Nr. 82/1993 über die Einrichtung des Biosphärenreservats „Donaudelta“) (Monitorul Oficial al României, Teil I, Nr. 541 vom 22. Juli 2014) bestimmt:

„Ab dem 15. September 2014 werden für die Flächen ehemaliger Fischzuchteinrichtungen, die sich im Biosphärenreservat des Donaudeltas befinden, keine Agrarsubventionen mehr gewährt.“

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In Art. 2 der Ordonanța de urgență a guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (Dringlichkeitsverordnung Nr. 3/2015 der Regierung zur Genehmigung der für die Landwirtschaft geltenden Zahlungsregelungen für den Zeitraum 2015‑2020 und zur Änderung von Art. 2 des Gesetzes Nr. 36/1991 über landwirtschaftliche Gesellschaften und andere Formen landwirtschaftlicher Vereinigungen) vom 18. März 2015 (Monitorul Oficial al României, Teil I, Nr. 191 vom 23. März 2015) (im Folgenden: OUG Nr. 3/2015) in ihrer auf eines der Ausgangsverfahren (C‑304/19) anwendbaren Fassung heißt es:

„(1)   Für die Zwecke dieser Dringlichkeitsverordnung bezeichnet der Begriff

…

…

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Nach Art. 8 Abs. 1 Buchst. n der OUG Nr. 3/2015 müssen die Landwirte, um die Direktzahlungen zu erhalten, bei der Einreichung des einheitlichen Zahlungsantrags oder von Änderungen dieses Antrags die erforderlichen Unterlagen, die belegen, dass ihnen die landwirtschaftlichen Flächen einschließlich der ökologisch interessanten Flächen zur Verfügung stehen, vorlegen.

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Art. 5 Abs. 2 der Ordinul nr. 619/2015 ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la art. 1 alin. (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului no 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014‑2020 (Verordnung Nr. 619/2015 des Ministers für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zur Genehmigung der Förderkriterien, der besonderen Bedingungen sowie der Art und Weise der Durchführung der Zahlungsregelung, die in Art. 1 Abs. 2 und 3 der Dringlichkeitsverordnung Nr. 3/2015 der Regierung zur Genehmigung der für die Landwirtschaft geltenden Zahlungsregelungen für den Zeitraum 2015‑2020 vorgesehen ist, sowie ferner hinsichtlich der besonderen Durchführungsvoraussetzungen für die im Nationalen Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum 2014‑2020 vorgesehenen, für landwirtschaftliche Flächen geltenden Ausgleichsmaßnahmen für die Entwicklung des ländlichen Raums) in ihrer auf eines der Ausgangsverfahren (C‑304/19) anwendbaren Fassung bestimmt:

„Ab dem Antragsjahr 2015 sind der APIA gemäß Art. 8 Abs. 1 Buchst. n der Verordnung Unterlagen, die die rechtmäßige Nutzung der Fläche belegen, vorzulegen, über

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Art. 10 Abs. 5 der Verordnung lautet:

„Folgende Flächen sind nicht beihilfefähig:

…

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Piscicola Tulcea ist eine Gesellschaft rumänischen Rechts, die in den Jahren 2007 bis 2014 hauptsächlich auf dem Gebiet der Süßwasser-Aquakultur tätig war. Zu ihren zulässigen Nebentätigkeiten gehörte u. a. der Anbau von Getreide.

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Sie bewirtschaftete auf der Grundlage einer Reihe von Konzessionsverträgen, die in den Jahren 2004, 2005 und 2010 mit dem Consiliul Județean Tulcea (Kreisrat Tulcea, Rumänien) geschlossen wurden, auf einer Gesamtfläche von 1888 Hektar (ha) die Fischzuchteinrichtungen von Rusca (Rumänien) und Litcov (Rumänien), die im Biosphärenreservat des Donaudeltas liegen.

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Die Konzessionsverträge sahen eine Nutzung der Flächen „für Fischzucht“ vor, doch vereinbarten die Vertragsparteien in Vertragsergänzungen von 2004 und 2005 eine Änderung des ursprünglichen Preises für die Konzession, da „im Rahmen der durch die Fischzuchttechnologie vorgegebenen Wechselwirtschaftsprogramme oder außerhalb dieser Programme … die Flächen innerhalb der Fischzuchteinrichtungen als landwirtschaftliche Flächen genutzt [wurden]“. Zudem wurde in einer Vertragsergänzung von 2010 vereinbart, dass Piscicola Tulcea Arbeiten im Zusammenhang mit der Wechselfolge von Landwirtschaft und Fischzucht zur Bodenmineralisierung auf einer Fläche von 570 ha durchführen sollte.

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Mit einer im Jahr 2005 ergangenen Entscheidung wurde Piscicola Tulcea vom Kreisrat Tulcea auch gestattet, in der Fischzuchteinrichtung Rusca Pflanzen anzubauen.

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Piscicola Tulcea stellte für die Jahre 2007 bis 2014 bei der APIA Zahlungsanträge u. a. gemäß der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung.

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Diesen Anträgen waren die Belege für das Recht zur Nutzung der Flächen, für die eine Unterstützung beantragt wurde, beigefügt, nämlich die Konzessionsverträge und ihre Ergänzungen sowie eine Bescheinigung der Verwaltung, in deren Bezirk die Flächen lagen, aus der hervorging, dass die Flächen im Landwirtschaftsregister der Gemeinde als landwirtschaftliche Flächen ausgewiesen waren.

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In den Kontrollberichten, die in den Jahren 2008 und 2009 vom Kreisrat Tulcea erstellt wurden, wurde bescheinigt, dass die konzessionierten Flächen ausschließlich für die Landwirtschaft und nicht für die Fischzucht genutzt würden

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Für jedes der Wirtschaftsjahre 2007 bis 2014 erließ die APIA Bescheide über die Gewährung von Zahlungen im Rahmen der flächenbezogenen Regelungen.

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Im Jahr 2009 führte die APIA vor Ort eine Kontrolle durch. Dabei wurden Unregelmäßigkeiten festgestellt, die die falsche Anmeldung einer nicht bestellten Parzelle von wenig bedeutender Größe (80,56 ha) im Jahr 2007 betrafen. Für die Wirtschaftsjahre 2010 bis 2014 wurde vor der Billigung der Zahlungsanträge eine Sichtkontrolle durchgeführt, bei der festgestellt wurde, dass die Anträge vollständig und gültig seien.

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Für das Wirtschaftsjahr 2015 lehnte die APIA den Zahlungsantrag von Piscicola Tulcea ab, da Art. 3 des Gesetzes Nr. 122/2014 bestimme, dass ab dem 15. September 2014 für die Flächen ehemaliger Fischzuchteinrichtungen, die sich im Biosphärenreservat des Donaudeltas befänden, keine Agrarsubventionen mehr gewährt würden. Die Curtea de Apel Constanța (Berufungsgericht Constanța, Rumänien), die mit einem von Piscicola Tulcea eingelegten Rechtsmittel gegen die Entscheidung des Gerichts, das im ersten Rechtszug zuständig war, befasst war, gab der APIA mit Entscheidung, die am 31. Oktober 2016 rechtskräftig wurde, auf, die Zahlungen, die im Rahmen flächenbezogener Stützungsregelungen für das Wirtschaftsjahr 2015 beantragt worden waren, zu leisten. Sie stützte sich dabei u. a. auf die Definitionen der Begriffe „landwirtschaftliche Tätigkeit“, „landwirtschaftliche Erzeugnisse“ und „Ackerland“ in der Verordnung Nr. 1307/2013.

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Im Zeitraum vom 27. Oktober 2015 bis 13. April 2016 führte die Direktion Betrugsbekämpfung und interne Kontrolle der APIA eine Dokumentenkontrolle durch, bei der die Modalitäten der Gewährung der Unterstützung an Piscicola Tulcea für die Wirtschaftsjahre 2007 bis 2014 überprüft wurden. Diese Kontrollstelle kam in Hinblick auf die nationalen Rechtsvorschriften und die von Piscicola Tulcea vorgelegten Dokumente zu dem Schluss, dass Letztere die Fördervoraussetzungen für die Inanspruchnahme der betreffenden Direktzahlungen nicht erfüllt habe.

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Im Anschluss an diese Kontrolle unterzog die APIA die für die Wirtschaftsjahre 2007 bis 2014 eingereichten Zahlungsanträge einer erneuten Überprüfung. Am 23. Dezember 2016 erstellte sie für jedes dieser Wirtschaftsjahre ein Protokoll, mit dem festgestellt wurde, dass Piscicola Tulcea zu Unrecht Zahlungen erhalten habe, und mit dem derjenige Betrag der Forderung des Staates festgesetzt wurde, der sich aus den begangenen Unregelmäßigkeiten ergebe und der an die APIA für die jeweiligen Wirtschaftsjahre zurückzuzahlen sei.

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Mit Zivilurteil vom 1. Februar 2018 gab das Tribunalul Tulcea (Landgericht Tulcea, Rumänien) der Klage von Piscicola Tulcea vom 15. März 2017 statt und hob die angefochtenen Handlungen auf. Nach diesem Urteil war die Unstimmigkeit, derentwegen die Rückforderung der an Piscicola Tulcea gewährten Zahlungen angeordnet worden war, nicht auf deren fahrlässiges oder vorsätzliches Verhalten zurückzuführen, auch wenn aus den betreffenden Konzessionsverträgen ausdrücklich hervorgehe, dass sich auf den konzessionierten Flächen eine Fischzuchteinrichtung befunden habe und Piscicola Tulcea verpflichtet gewesen sei, sie für die Fischzucht zu nutzen. Vielmehr habe Piscicola Tulcea konkrete und hinreichende Tatsachen vorgetragen, dies es den Beamten der APIA ermöglicht hätten, die Fördervoraussetzungen für die Gewährung der fraglichen Unterstützung zu prüfen. Das Gericht entschied somit, dass im vorliegenden Fall die Vorschriften des Unionsrechts, nach denen von der Rückzahlung solche Zahlungen ausgeschlossen seien, die infolge eines Fehlers der Behörde erfolgt seien, insbesondere Art. 80 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1122/2009, anwendbar seien.

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Die APIA legte am 29. März 2018 bei der Curtea de Apel Constanța (Berufungsgericht Constanța) ein Rechtsmittel ein, mit dem sie beantragte, das angefochtene Urteil insgesamt abzuändern und die von Piscicola Tulcea erhobene Klage abzuweisen.

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Das vorlegende Gericht fragt sich, ob das nationale Gericht bei der Prüfung, ob ein Landwirt zur Inanspruchnahme der flächenbezogenen Stützungsregelungen berechtigt ist, nur die tatsächliche Nutzung der Flächen durch den Landwirt zu berücksichtigen hat oder ob im Gegensatz hierzu die Merkmale der Flächen zu berücksichtigen sind, die sich aus den Publizitätsakten für Immobilien oder aus den Dokumenten ergeben, anhand deren der Landwirt das Nutzungsrecht für die Fläche, für die der Zahlungsantrag gestellt wurde, und die Übereinstimmung der Flächennutzung mit den genannten Merkmalen nachweist.

40

Unter diesen Umständen hat die Curtea de Apel Constanța (Berufungsgericht Constanța) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Sind die Art. 2 und 34 Abs. 2 der Verordnung Nr. 73/2009 sowie Art. 2 der Verordnung Nr. 1120/2009 dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens den Landwirt mit der Begründung von Zahlungsansprüchen ausschließt, dass als Ackerland genutzte Fischzuchteinrichtungen keine „landwirtschaftliche Fläche“ im Sinne von Art. 2 der Verordnung Nr. 1120/2009 seien, da sie nicht als beihilfefähige Fläche gemäß Art. 34 Abs. 2 der Verordnung Nr. 73/2009 anzusehen seien?

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Ira Invest ist eine Gesellschaft rumänischen Rechts, deren Haupttätigkeit in der Aquakultur und deren Nebentätigkeit u. a. im Anbau von Getreide, Hülsenfrüchten, Ölsaaten, Reis und Gemüse sowie in Hilfstätigkeiten für die pflanzliche Erzeugung besteht.

42

In einem bei der APIA gestellten einheitlichen Zahlungsantrag gab sie für die Zwecke der Unterstützung im Geschäftsjahr 2016 alle genutzten landwirtschaftlichen Parzellen an, d. h. eine Fläche von 757,04 ha.

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Ira Invest fügte diesem Antrag den mit dem Kreisrat Tulcea geschlossenen Konzessionsvertrag vom 18. März 2002 bei, nach dem sie als Konzessionärin berechtigt war, eine Gesamtfläche von 1344 ha für Zwecke der Fischzucht zu nutzen.

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Zudem legte Ira Invest zu diesem Konzessionsvertrag einen Nachtrag vom 15. Mai 2014 vor, mit dem die Parteien vereinbarten, dass die Konzessionärin Arbeiten im Zusammenhang mit der Wechselfolge von Landwirtschaft und Fischzucht zur Bodenmineralisierung in Bezug auf eine Fischzuchtfläche von 950 ha durchführen solle. In diesem Nachtrag wird klargestellt, dass die Wechselfolge von Landwirtschaft und Fischzucht darin bestehe, dass die Aquakulturerzeugung vorübergehend eingestellt werde, um die Wiederherstellung der Bodenproduktivität durch den Anbau von Getreide oder von Industriepflanzen zu gewährleisten.

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Mit Entscheidung vom 27. März 2017 lehnte die APIA den fraglichen einheitlichen Zahlungsantrag ab, da im System kein Dokument vorliege, das seiner Art nach eine dem Landwirtschaftsregister entsprechende Bescheinigung darstelle, und insbesondere keines, das die rechtmäßige Nutzung der Flächen gemäß Art. 5 Abs. 2 der Verordnung Nr. 619/2015 beweise.

46

Ira Invest legte gegen diese Verwaltungsentscheidung einen Widerspruch ein, mit dem sie u. a. beanstandete, dass die Begründung für die Ablehnung ihres Antrags, die sich auf das Fehlen einer dem Landwirtschaftsregister entsprechenden Bescheinigung stütze, rechtswidrig sei. Art. 5 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 619/2015 sei insoweit nicht mit Art. 8 Abs. 1 Buchst. n der OUG Nr. 3/2015, einem im Einklang mit der Verordnung Nr. 1307/2013 erlassenen höherrangigen normativen Rechtsakt, vereinbar, worin die Vorlage einer Bescheinigung keineswegs vorgesehen sei, sondern nur bestimmt werde, dass die Nutzung der betreffenden landwirtschaftlichen Flächen nachzuweisen sei.

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Mit Entscheidung vom 8. Mai 2017 teilte die APIA Ira Invest mit, dass sie den Unterlagen zum Zahlungsantrag für das Wirtschaftsjahr 2016 kein Dokument beigefügt habe, dass ihre Eigenschaft als aktiver Landwirt belege. In dieser Entscheidung wurde auf Art. 8 Abs. 1 Buchst. n der OUG Nr. 3/2015 Bezug genommen, der die Verpflichtung des Landwirts betreffe, bei der Einreichung des einheitlichen Zahlungsantrags die erforderlichen Unterlagen vorzulegen, die bewiesen, dass ihm die landwirtschaftliche Fläche zur Verfügung stehe; hierzu gehöre auch die den Eintragungen im Landwirtschaftsregister entsprechende Bescheinigung, die sich auf das Jahr beziehe, für das der Antrag gestellt werde.

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Mit Urteil vom 27. Februar 2018 wies das Tribunalul Tulcea (Landgericht Tulcea) die Klage von Ira Invest auf Aufhebung der angefochtenen Verwaltungsakte als unbegründet ab. Die Ablehnungsentscheidung sei damit begründet worden, dass die dem Landwirtschaftsregister entsprechende Bescheinigung nach Art. 5 der Verordnung Nr. 619/2015 sowie ein Nachweis dafür, dass Ira Invest ein aktiver Landwirt sei, fehlten. Angesichts dessen, dass nach rumänischem Recht die Änderung der Flächenzuweisung nach einem festgelegten Verfahren erfolge, das Ira Invest nicht befolgt habe, könne die bloße Nutzung der Flächen zu landwirtschaftlichen Zwecken in einem bestimmten Zeitraum nicht dazu führen, dass diese als beihilfefähige Hektarflächen angesehen würden, da der bloße Wille des Konzessionärs die fragliche Fischzucht nicht in einen landwirtschaftlichen Betrieb umwandeln könne.

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Ira Invest legte am 29. März 2018 beim vorlegenden Gericht, der Curtea de Apel Constanța (Berufungsgericht Constanţa), ein Rechtsmittel gegen dieses Urteil ein. Im Rahmen dieses Verfahrens trug sie im Wesentlichen vor, dass im Hinblick auf die Verordnung Nr. 1307/2013 nicht die Nutzungskategorie der Fläche maßgeblich sei, sondern nur deren Nutzung zu landwirtschaftlichen Zwecken. Nach dieser Verordnung sei es somit unerheblich, ob die Flächen zu der einen oder der anderen Nutzungskategorie gehörten, sobald sie in einem Kalenderjahr mit dem Ziel bewirtschaftet würden, Agrarerzeugnisse zu ernten.

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Nach den Ausführungen des vorlegenden Gerichts bestehen die besonderen Umstände der vorliegenden Rechtssache darin, dass die Klägerin des Ausgangsverfahrens Flächen, die in den Verwaltungsregistern als einer anderen Nutzungskategorie zugehörend verzeichnet und somit ausdrücklich von der Gewährung der finanziellen Unterstützung nach nationalem Recht ausgeschlossen sind, für landwirtschaftliche Zwecke nutzt. So stelle sich insbesondere die Frage nach der Auslegung von Art. 32 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1307/2013 in Bezug auf die Definition der „beihilfefähige[n] Hektarfläche“, die sich auf jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs beziehe.

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Das vorlegende Gericht äußert indessen Zweifel, ob die Rechtsprechung, die auf die Urteile vom 2. Juli 2015, Wree (C‑422/13, EU:C:2015:438), und vom 2. Juli 2015, Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439), zurückgehe, auf die vorliegende Situation übertragbar sei. In diesen Urteilen habe der Gerichtshof entschieden, dass die fragliche, im Ausgangsverfahren in Rede stehende Fläche, um beihilfefähig sein zu können, eine landwirtschaftliche Fläche sein müsse, zum Betrieb des Betriebsinhabers gehören müsse und für landwirtschaftliche Tätigkeiten oder, wenn die Fläche auch anderweitig genutzt werde, hauptsächlich für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt werden müsse.

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Unter diesen Umständen hat die Curtea de Apel Constanţa (Berufungsgericht Constanța) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Sind Art. 4 Abs. 1 Buchst b, c, e und f, Art. 10, Art. 21 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 bis 5 der Verordnung Nr. 1307/2013 dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die Landwirte unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens mit der Begründung von Direktzahlungen ausschließt, dass Flächen mit Fischzuchteinrichtungen, die als Ackerland genutzt werden, keine „landwirtschaftliche Fläche“ im Sinne von Art. 4 der Verordnung darstellen?

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Durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 12. Juni 2019 sind die Rechtssachen C‑294/19 und C‑304/19 zu gemeinsamem schriftlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.

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In Bezug auf die Rechtssache C‑294/19 ist einleitend darauf hinzuweisen, dass sich der Zeitraum, der im Sachverhalt des Ausgangsverfahrens maßgeblich ist, von 2007 bis 2014 erstreckt und dass für den Zeitraum von 2007 bis zum 31. Dezember 2008 die Verordnung Nr. 1782/2003 anwendbar war (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 2. Juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, Rn. 49 und 50).

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Der Gerichtshof hat jedoch entschieden, dass der Begriff „beihilfefähige Hektarfläche“, wie er in Art. 34 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 73/2009 definiert ist, der gleiche ist wie der Begriff „beihilfefähige Fläche“ im Sinne von Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 und dass somit die Auslegung der erstgenannten Bestimmung auch für die zweitgenannte gilt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 2. Juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, Rn. 52 und 53).

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Infolgedessen reicht es für die Rechtssache C‑294/19 aus, die in Bezug auf Art. 34 Abs. 2 Buchst. a und Art. 2 Buchst. h der Verordnung Nr. 73/2009 gestellte Frage für den gesamten Zeitraum vom Jahr 2007 bis zum Jahr 2014 zu prüfen.

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Daraus folgt, dass das vorlegende Gericht mit seinen Fragen, die zusammen zu prüfen sind, im Wesentlichen wissen möchte, ob Art. 2 Buchst. h und Art. 34 Abs. 2 der Verordnung Nr. 73/2009 sowie Art. 4 Abs. 1 Buchst. e und Art. 32 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1307/2013 dahin auszulegen sind, dass Flächen, die nach nationalem Recht als zur Fischzucht bestimmt kategorisiert sind, tatsächlich aber zu landwirtschaftlichen Zwecken genutzt werden oder wurden, landwirtschaftliche Flächen sind.

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Wie in Art. 34 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 73/2009 und in Art. 32 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung 1307/2013 klargestellt wird, umfasst der Begriff „beihilfefähige Hektarfläche“ jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird, oder, wenn die Fläche auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird.

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Der Begriff „landwirtschaftliche Fläche“, wie er in Art. 2 Buchst. h der Verordnung Nr. 73/2009 und in Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Verordnung Nr. 1307/2013 definiert wird, umfasst u. a. „jede Fläche, die als Ackerland … genutzt wird“.

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In den Ausgangsverfahren geht aus den Vorlageentscheidungen hervor, dass die betreffenden Flächen, obwohl sie im Grundbuch als Fischzuchteinrichtungen eingetragen sind, im Rahmen von im Zusammenhang mit der Wechselfolge von Landwirtschaft und Fischzucht stehenden Arbeiten als Ackerland genutzt worden sind, um landwirtschaftliche Produkte zu erzeugen.

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Nach der Definition in Art. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 1120/2009 sind unter „Ackerland“ insbesondere für den Anbau landwirtschaftlicher Kulturpflanzen genutzte Flächen oder in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhaltene Flächen zu verstehen. In Art. 4 Abs. 1 Buchst. f der Verordnung Nr. 1307/2013 wird Ackerland u. a. als für den Anbau landwirtschaftlicher Kulturpflanzen genutzte Flächen oder für den Anbau landwirtschaftlicher Kulturpflanzen verfügbare, aber brachliegende Flächen definiert.

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Nach ständiger Rechtsprechung hängt die Einstufung als „Ackerland“ und damit als „landwirtschaftliche Fläche“ im Sinne dieser Bestimmungen jedoch von der tatsächlichen Nutzung der betreffenden Flächen ab (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, Rn. 37; vom 2. Juli 2015, Wree, C‑422/13, EU:C:2015:438, Rn. 36, und vom 2. Juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, Rn. 56).

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Daraus folgt, dass eine Fläche als „landwirtschaftlich“ einzustufen ist, sofern sie tatsächlich als „Ackerland“ im Sinne der in Rn. 61 des vorliegenden Urteils genannten Bestimmungen genutzt wird (vgl. entsprechend Urteil vom 14. Oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, Rn. 37), und dass diese Einstufung nicht allein dadurch in Frage gestellt werden kann, dass eine solche Fläche unter Verstoß gegen nationale Vorschriften über die Grundstücksklassifikation als Ackerland genutzt wurde.

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Des Weiteren ist festzustellen, dass, um beihilfefähig sein zu können, die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Flächen landwirtschaftliche Flächen sein müssen, zum Betrieb des Betriebsinhabers gehören müssen und für landwirtschaftliche Tätigkeiten oder, wenn die Flächen auch anderweitig genutzt werden, hauptsächlich für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt werden müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 2. Juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, Rn. 54).

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Gleichwohl ist es, wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen im Wesentlichen geltend gemacht hat und wie sich aus dem dritten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 73/2009, den Erwägungsgründen 53 und 54 der Verordnung Nr. 1306/2013 und dem vierten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1307/2013 ergibt, Sache der zuständigen nationalen Behörden, festzustellen, ob der Begünstigte die Vorschriften über die anderweitigen Verpflichtungen erfüllt hat, und im Fall eines Verstoßes gegen diese Vorschriften gegebenenfalls Verwaltungssanktionen anzuwenden, die in einer Kürzung oder einem Ausschluss der betreffenden Beihilfe bestehen können.

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Nach alledem ist auf die Vorlagefragen zu antworten, dass Art. 2 Buchst. h und Art. 34 Abs. 2 der Verordnung Nr. 73/2009 sowie Art. 4 Abs. 1 Buchst. e und Art. 32 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1307/2013 dahin auszulegen sind, dass Flächen, die nach nationalem Recht als zur Fischzucht bestimmt kategorisiert sind, tatsächlich aber zu landwirtschaftlichen Zwecken genutzt werden oder wurden, landwirtschaftliche Flächen sind.

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Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in den bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreitigkeiten; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Sechste Kammer) für Recht erkannt:

Art. 2 Buchst. h und Art. 34 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 und Art. 4 Abs. 1 Buchst. e sowie Art. 32 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates sind dahin auszulegen, dass Flächen, die nach nationalem Recht als zur Fischzucht bestimmt kategorisiert sind, tatsächlich aber zu landwirtschaftlichen Zwecken genutzt werden oder wurden, landwirtschaftliche Flächen sind.