BIB.ORDER
T-17/00 R62000B00170001.000120881212437TBESCHLUSS VOM 2. 5. 2000 — RECHTSSACHE T-17/00 R
ROTHLEY U. A. / PARLAMENT
Beschluß des Präsidenten des Gerichts
2. Mai 2000(*)
In der Rechtssache T-17/00 R
Willi Rothley und 70 weitere Abgeordnete des Europäischen Parlaments, die in der Liste im Anhang aufgeführt sind, Prozeßbevollmächtige: Rechtsanwälte H.-J. Rabe und G. Berrisch, Hamburg und Avenue de Tervuren 35, Brüssel (Belgien),
Antragsteller,Europäisches Parlament, vertreten durch J. Schoo, Direktor im Juristischen Dienst, und durch H. Krück, Abteilungsleiter im Juristischen Dienst, als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift: Generalsekretariat des Europäischen Parlaments, Luxemburg-Kirchberg,
Antragsgegner,unterstützt durch
Rat der Europäischen Union, vertreten durch J. Aussant, Direktor im Juristischen Dienst, sowie durch M. Bauer und I. Diez Parra, beide Juristischer Dienst, als Bevollmächtigte, Zustellungsbevollmächtigter: A. Morbilli, Generaldirektor der Direktion für Rechtsfragen der Europäischen Investitionsbank, 100, boulevard Konrad Adenauer, Luxemburg,
und
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch C. Timmermans, stellvertretender Generaldirektor des Juristischen Dienstes, und durch die Rechtsberater H.-P. Hartvig und U. Wölker als Bevollmächtigte, Zustellungsbevollmächtigter: C. Gómez de la Cruz, Juristischer Dienst, Centre Wagner, Luxemburg-Kirchberg,
Streithelfer,wegen Aussetzung des Vollzugs des Beschlusses des Parlaments vom 18. November 1999 über die Änderungen seiner Geschäftsordnung im Anschluß an die Interinstitutionelle Vereinbarung vom 25. Mai 1999 über die internen Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung oder, hilfsweise, wegen Erlasses einstweiliger Anordnungen
erläßt
DER PRÄSIDENT DES GERICHTS ERSTER INSTANZ DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN
folgenden
Beschluß
Rechtlicher Rahmen
Das Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften vom 8. April 1965
1Die Artikel 8 bis 10 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1967, Nr. 152, S. 13) betreffen die Mitglieder des Parlaments.
2Artikel 9 lautet: „Wegen einer in Ausübung ihres Amtes erfolgten Äußerung oder Abstimmung dürfen Mitglieder des Europäischen Parlaments weder in ein Ermittlungsverfahren verwickelt noch festgenommen oder verfolgt werden. “
3Artikel 10 bestimmt:
„Während der Dauer der Sitzungsperiode des Europäischen Parlaments
Die Unverletzlichkeit bestellt auch während der Reise zum und vom Tagungsort des Europäischen Parlaments.
Bei Ergreifung auf frischer Tat kann die Unverletzlichkeit nicht geltend gemacht werden; sie steht auch nicht der Befugnis des Europäischen Parlaments entgegen, die Unverletzlichkeit eines seiner Mitglieder aufzuheben.“
Der Beschluß der Kommission zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung
4Am 28. April 1999 erging der Beschluß 1999/352/EG, EGKS, Euratom der Kommission zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (ABl. L 136, S. 20, im folgenden: Beschluß zur Errichtung des Amtes). Dieser Beschluß stützt sich u. a. auf Artikel 162 EG-Vertrag (jetzt Artikel 218 EG), in dessen Absatz 2 es heißt: „Die Kommission gibt sich eine Geschäftsordnung, um ihr ordnungsgemäßes Arbeiten und das ihrer Dienststellen nach Maßgabe [des EG-Vertrags] zu gewährleisten.“
5Die Unterabsätze 2 und 3 von Artikel 2 Absatz 1 des Beschlusses zur Errichtung des Amtes lauten:
„Das [Europäische Amt für Betrugsbekämpfung] wird mit der Durchführung interner Verwaltungsuntersuchungen beauftragt. Diese Untersuchungen dienen dazu,
Das Amt nimmt die diesbezüglichen Zuständigkeiten der Kommission gemäß den Bestimmungen wahr, welche auf der Grundlage der Verträge und gemäß den dort festgelegten Voraussetzungen und Grenzen ergangen sind. “
6Gemäß Artikel 3 übt das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (im folgenden: Amt) die ihm übertragenen Untersuchungsbefugnisse in voller Unabhängigkeit aus.
Die Verordnung Nr. 1073/1999
7Rechtsgrundlage der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Amtes (ABl. L 136, S. 1) ist Artikel 280 EG. In Artikel 1 Absatz 1 dieser Verordnung heißt es:
„Zur intensiveren Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft nimmt das mit dem Beschluß 1999/352 ... errichtete ... Amt ... die der Kommission durch die in diesen Bereichen geltenden gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften und Übereinkommen übertragenen Untersuchungsbefugnisse wahr.“
8Artikel 4 der Verordnung regelt administrative Untersuchungen innerhalb der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen. In Absatz 1 heißt es: „Diese internen Untersuchungen erfolgen unter Einhaltung der Vorschriften der Verträge, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen, ... die in dieser Verordnung und in den von den einzelnen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen zu erlassenden einschlägigen Beschlüssen vorgesehen sind.“
9Artikel 4 Absatz 2 bestimmt:
„Sofern die Bedingungen nach Absatz 1 eingehalten werden, gilt folgendes:
- —
Das Amt erhält ohne Voranmeldung und unverzüglich Zugang zu sämtlichen Informationen und Räumlichkeiten der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen. Das Amt darf die Rechnungsführung der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen kontrollieren. Das Amt kann Kopien aller Dokumente und des Inhalts aller Datenträger, die im Besitz der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen sind, anfertigen oder Auszüge davon erhalten und diese Dokumente und Informationen erforderlichenfalls sicherstellen, um ein mögliches Verschwinden zu verhindern.
...“
10Artikel 4 Absatz 4 lautet:
„Die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen sind darüber in Kenntnis zu setzen, wenn die Bediensteten des Amtes eine Untersuchung in ihren Räumlichkeiten durchführen und wenn sie Dokumente einsehen oder Informationen anfordern, die sich im Besitz dieser Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen befinden. “
11Artikel 4 Absatz 6 hat folgenden Wortlaut:
„Unbeschadet der Bestimmungen der Verträge, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen ... umfaßt der in Absatz 1 vorgesehene, von den einzelnen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen zu fassende Beschluß insbesondere Vorschriften über folgendes:
Die Interinstitutionelle Vereinbarung vom 25. Mai 1999 zwischen dem Parlament, dem Rat und der Kommission
12Am 25. Mai 1999 trafen das Parlament, der Rat und die Kommission eine Vereinbarung über die internen Untersuchungen des Amtes (ABl. L 136, S. 15).
13Gemäß Punkt 1 dieser Vereinbarung kamen die unterzeichnenden Organe überein, „eine gemeinsame Regelung [anzunehmen], die die erforderlichen Durchführungsbestimmungen zur Erleichterung eines reibungslosen Ablaufs der internen Untersuchungen des Amtes bei ihnen enthält“.
14Ferner einigten sie sich darauf, die gemeinsame Regelung „durch einen internen Beschluß gemäß dem dieser Vereinbarung beigefügten Standardbeschluß [festzulegen] und unmittelbar zur Anwendung [zu bringen]“ und „nur dann von diesem Standardbeschluß [abzugehen], wenn dies aufgrund besonderer ihnen eigener Erfordernisse in technischer Hinsicht geboten erscheint“ (Punkt 2 der Vereinbarung).
15Der dieser Vereinbarung beigefügte Standardbeschluß wurde vom Rat am 25. Mai 1999 und von der Kommission am 2. Juni 1999 umgesetzt (ABl. L 149, S. 36 und S. 57). Am 18. November 1999 erließ das Parlament den Beschluß über die Änderungen der Geschäftsordnung im Anschluß an die Interinstitutionelle Vereinbarung vom 25. Mai 1999 über die internen Untersuchungen des Amtes (im folgenden: streitiger Beschluß).
Der streitige Beschluß
16Durch den streitigen Beschluß wird in die Geschäftsordnung des Parlaments (ABl. 1999, L 202, S. 1) ein Artikel 9a über „Interne Untersuchungen des ... Amtes ...“ eingefügt, der folgenden Wortlaut hat:
„Die in der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 25. Mai 1999 ... enthaltene gemeinsame Regelung mit den erforderlichen Maßnahmen zur Erleichterung eines reibungslosen Ablaufs der Untersuchungen des Amtes findet gemäß dem Beschluß des Parlaments, der der Geschäftsordnung als Anlage beigefügt ist, innerhalb des Parlaments Anwendung.“
17Mit dem streitigen Beschluß wird ferner der Beschluß des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaften (im folgenden: Beschluß des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen) gebilligt, der — abgesehen von den erforderlichen technischen Anpassungen für die Anwendung innerhalb des Parlaments — dem Standardbeschluß im Anhang der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 25. Mai 1999 entspricht.
18Artikel 1 Absatz 2 dieses Beschlusses lautet:
„Unbeschadet der einschlägigen Bestimmungen der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen sowie der für ihre Anwendung erlassenen Rechtsvorschriften arbeiten die Abgeordneten umfassend mit dem Amt zusammen.“
19Artikel 2 Absatz 4 des Beschlusses sieht folgendes vor:
„Die Abgeordneten, die Kenntnis von Tatsachen oder Vorkommnissen gemäß Unterabsatz 1 erhalten [d. h. von Tatsachen, die mögliche Fälle von Betrug, Korruption oder sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaften oder schwerwiegende Vorkommnisse im Zusammenhang mit der Ausübung beruflicher Tätigkeiten vermuten lassen, die eine disziplinarrechtlich und gegebenenfalls strafrechtlich zu ahndende Verletzung der Verpflichtungen der Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften oder des nicht dem Statut unterliegenden Personals darstellen können], unterrichten den Präsidenten des Europäischen Parlaments oder, falls sie dies für zweckdienlich halten, direkt das Amt hiervon.“
20Artikel 4 lautet: „Die Regeln über die parlamentarische Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht des Abgeordneten bleiben davon unberührt.“
21In Artikel 5 heißt es:
„In den Fällen, in denen die Möglichkeit einer persönlichen Implikation eines Abgeordneten ... besteht, ist der Betroffene rasch zu unterrichten, sofern dies nicht die Untersuchung beeinträchtigt. Auf keinen Fall dürfen einen Abgeordneten ... mit Namen nennende Schlußfolgerungen am Ende der Untersuchung gezogen werden, ohne daß ihm Gelegenheit gegeben wurde, sich zu den ihn betreffenden Tatsachen zu äußern.
In den Fällen, in denen aus ermittlungstechnischen Gründen absolute Geheimhaltung gewahrt werden muß und die die Hinzuziehung einer innerstaatlichen Justizbehörde erfordern, kann dem betreffenden Abgeordneten ... mit Zustimmung des Präsidenten ... zu einem späteren Zeitpunkt Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden. “
Verfahren
22Mit Klageschrift, die am 21. Januar 2000 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, haben W. Rothley und 70 weitere Abgeordnete des Parlaments (im folgenden: Antragsteller) gemäß Artikel 230 Absatz 4 EG Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses erhoben.— —
23Mit besonderem Schriftsatz, der am selben Tag in das Register der Kanzlei des Gerichts eingetragen worden ist, haben sie ferner gemäß Artikel 242 EG beantragt, den Vollzug des streitigen Beschlusses auszusetzen, bis die Entscheidung zur Hauptsache ergeht.
24Am 9. Februar 2000 hat das Parlament seine Stellungnahme zum Antrag auf einstweilige Anordnung eingereicht.
25Der Rat und die Kommission haben mit Schreiben vom 4. und vom 10. Februar 2000 beantragt, im Verfahren der einstweiligen Anordnung als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Beklagten zugelassen zu werden.
26Diese Anträge wurden den Parteien gemäß Artikel 116 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichts zugestellt.
27Mit Beschluß vom 7. Februar 2000 hat der Präsident des Gerichts dem Antrag des Rates stattgegeben und ihn aufgefordert, seine Stellungnahme in der Anhörung abzugeben.
28In der Anhörung, die am 10. Februar 2000 stattfand, hat das Gericht dem Antrag der Kommission stattgegeben. Es hat ferner Fragen an den Direktor des Amtes gestellt, dessen persönliches Erscheinen angeordnet worden war.
29Am Ende dieser Anhörung hat das Gericht die Parteien aufgefordert, eine gütliche Regelung des Verfahrens der einstweiligen Anordnung in Erwägung zu ziehen. Da die Bevollmächtigten des Parlaments dazu nicht befugt waren, wurde dem Parlament eine Frist gesetzt, um eine Einigung zwischen den Parteien zu ermöglichen, die im wesentlichen darin bestehen sollte, daß sich die zuständigen Stellen des Parlaments ausdrücklich verpflichteten, den Bediensteten des Amtes keine Untersuchung der Räume eines Abgeordneten in dessen Abwesenheit oder ohne dessen vorherige Zustimmung zu gestatten.
30In seinem Antwortschreiben vom 23. Februar 2000 verwies das Parlament auf ein Schreiben seiner Präsidentin vom 18. Februar 2000 und auf ein Schreiben des Vorsitzenden des Ausschusses für konstitutionelle Fragen an die Präsidentin.
31Das Schreiben der Präsidentin des Parlaments enthält u. a. folgende Ausführungen:
„Bei der Anhörung vom 11. Februar 2000 in der Rechtssache T-17/00 R, Herr Rothley u. a. gegen Europäisches Parlament, haben Sie im Hinblick auf eine gütliche Einigung vorgeschlagen, das Europäische Parlament möge eine Erklärung des Inhalts abgeben, daß das Parlament dem ... Amt ... den Zugang zu den Büroräumen der Abgeordneten nur mit deren ausdrücklicher Zustimmung gestattet.
Hiermit möchte ich für alle Fälle die dementsprechenden Äußerungen bestätigen, die von den Bevollmächtigten des Europäischen Parlaments im Laufe dieses Verfahrens vorgenommen wurden. “
32Mit Schreiben vom 2. März 2000 haben die Antragsteller zur Antwort des Parlaments Stellung genommen.
33Am 7. März 2000 wurde das Parlament aufgefordert, durch seine Präsidentin eindeutig zu erklären, ob es bereit sei, sich zu verpflichten, bei bevorstehenden Maßnahmen des Amtes gegenüber Abgeordneten diese unverzüglich zu informieren, dem Amt keinen Zugang zu den Räumen von Abgeordneten in deren Abwesenheit zu gewähren und sicherzustellen, daß das Amt zu den Räumen von Abgeordneten nur mit deren Zustimmung Zugang erhalte.
34Mit Schreiben vom 22. März 2000 hat das Parlament dem Gericht wie folgt geantwortet: „Auf ihrer Sitzung vom 16. März 2000 hat die Konferenz der Präsidenten, nach der Befassung durch die Präsidentin, diese Bitte erörtert und ist zu dem Ergebnis gelangt, daß eine erneute Antwort des Parlaments nicht erforderlich ist. Nach Auffassung der Konferenz der Präsidenten hat die Präsidentin mit ihrem Schreiben vom 18. Februar 2000 eine klare Antwort auf die Bitte des Gerichts gegeben, als sie die Äußerungen bestätigte, die die Bevollmächtigten des Parlaments im Laufe des Verfahrens abgegeben haben.“
35Am selben Tag haben die Antragsteller zur Antwort des Parlaments Stellung genommen. Da ihres Erachtens die Erklärungen des Parlaments zur Wahrung ihrer Rechte nicht ausreichten, haben sie an ihrem Antrag auf einstweilige Anordnung festgehalten und hilfsweise beantragt, das Gericht möge, gestützt auf Artikel 243 EG, das Parlament verpflichten, bei bevorstehenden Maßnahmen des Amtes gegenüber Mitgliedern des Parlaments diese unverzüglich zu informieren, und dem Parlament untersagen, dem Amt Zugang zu den Räumen von Mitgliedern des Parlaments in deren Abwesenheit oder ohne deren Zustimmung zu gewähren.
Rechtliche Würdigung
36Gemäß den Artikeln 242 EG und 243 EG in Verbindung mit Artikel 4 des Beschlusses 88/591/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 24. Oktober 1988 zur Errichtung eines Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 319, S. 1) in der durch den Beschluß 93/350/Euratom, EGKS, EWG des Rates vom 8. Juni 1993 (ABl. L 144, S. 21) geänderten Fassung kann das Gericht, wenn es dies den Umständen nach für nötig hält, die Durchführung der angefochtenen Handlung aussetzen oder die erforderlichen einstweiligen Anordnungen treffen.
37Nach Artikel 104 § 2 der Verfahrensordnung müssen Anträge auf einstweilige Anordnungen die Umstände anführen, aus denen sich die Dringlichkeit ergibt; ferner ist die Notwendigkeit der beantragten Anordnungen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht glaubhaft zu machen (Fumus boni juris). Diese Voraussetzungen müssen nebeneinander vorliegen, so daß ein Antrag auf Aussetzung des Vollzugs zurückzuweisen ist, sofern eine von ihnen fehlt (Beschluß des Präsidenten des Gerichts vom 30. Juni 1999 in der Rechtssache T-70/99 R, Alpharma/Rat, Slg. 1999, II-2027, Randnr. 42). Das Gericht nimmt gegebenenfalls auch eine Abwägung der bestehenden Interessen vor (Beschluß des Präsidenten des Gerichtshofes vom 29. Juni 1999 in der Rechtssache C-107/99 R, Italien/Kommission, Slg. 1999, I-4011, Randnr. 59; Beschluß des Präsidenten des Gerichts vom 25. November 1999 in der Rechtssache T-222/99 R, Martinez und de Gaulle/Parlament, Slg. 1999, II-3397, Randnr. 22).
Zur Zulässigkeit
Vorbringen der Parteien
38Nach Ansicht des Parlaments ist der Antrag auf einstweilige Anordnung zurückzuweisen, da die ihm zugrunde liegende Klage offensichtlich unzulässig sei.
39Erstens seien die Antragsteller von dem streitigen Beschluß nicht unmittelbar und individuell betroffen. Zum einen greife der Beschluß nicht unmittelbar in die Rechte der Abgeordneten ein; ein solcher Eingriff könne erst bei der Durchführung von Einzelmaßnahmen vorliegen. Zum anderen seien die Abgeordneten von dem streitigen Beschluß nicht individuell betroffen, da er nicht nur für die jetzigen, sondern auch für die künftigen Abgeordneten des Parlaments gelte. Zudem bedeute die Bestimmbarkeit der Personen, auf die die Maßnahme anwendbar sei, nicht, daß sie von dem streitigen Rechtsakt individuell betroffen seien. Im vorliegenden Fall seien die Abgeordneten mangels einer konkreten Untersuchung des Amtes nur potentiell betroffen.
40Zweitens sei der Beschluß des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen ein auf Artikel 199 EG gestützter interner Beschluß über das Verhalten seiner Mitglieder und entfalte keine Rechtswirkungen gegenüber Dritten. Da der streitige Beschluß nicht über den Rahmen der Selbstorganisation des Parlaments hinausgehe, könne er gemäß Artikel 230 Absatz 1 EG nicht Gegenstand einer Rechtmäßigkeitskontrolle sein (Beschlüsse des Gerichtshofes vom 4. Juni 1986 in der Rechtssache 78/85, Fraktion der Europäischen Rechten/Parlament, Slg. 1986, 1753, und vom 22. Mai 1990 in der Rechtssache C-68/90, Blot und Front national/Parlament, Slg. 1990, I-2101).
41Die im neuen Artikel 9a der Geschäftsordnung des Parlaments und im Beschluß des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen enthaltenen Regeln beträfen die Stellung der Abgeordneten als Mitglieder des Parlaments und konkretisierten die sich aus dieser Stellung ergebende Pflicht zur Mitwirkung an der Betrugsbekämpfung, wobei die einschlägigen Bestimmungen des Vertrages, die parlamentarische Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht der Abgeordneten ausdrücklich beachtet würden. Zudem beeinträchtige der streitige Beschluß die Ausübung des Abgeordnetenmandats weder unmittelbar noch individuell (Beschluß Martinez und de Gaulle/Parlament, Randnr. 67).
42Schließlich versuchten die Antragsteller im Grunde, die Vereinbarkeit eines internen Rechtsakts mit höherrangigem Recht in Frage zu stellen, obwohl es in einem solchen Fall keinen Klageweg gebe.
43Die Antragsteller sind der Auffassung, die ihrem Antrag auf einstweilige Anordnung zugrunde liegende Klage sei zulässig, da sie von dem streitigen Beschluß unmittelbar und individuell im Sinne von Artikel 230 Absatz 4 EG betroffen seien.
Würdigung durch das Gericht
44Gemäß Artikel 104 § 1 Absatz 2 der Verfahrensordnung ist ein Antrag auf einstweilige Anordnung nur zulässig, wenn er von einer Partei eines beim Gericht anhängigen Rechtsstreits gestellt wird. Diese Regelung ist keine bloße Formalität, sondern setzt voraus, daß die dem Antrag auf einstweilige Anordnung zugrunde liegende Klage vom Gericht tatsächlich geprüft werden kann.
45Nach ständiger Rechtsprechung ist die Zulässigkeit der Klage im Rahmen eines Verfahrens der einstweiligen Anordnung grundsätzlich nicht zu untersuchen, um der Entscheidung zur Hauptsache nicht vorzugreifen. Wird wie im vorliegenden Fall geltend gemacht, daß die dem Antrag auf einstweilige Anordnung zugrunde liegende Klage offensichtlich unzulässig sei, kann es sich jedoch als erforderlich erweisen, das Vorliegen bestimmter Anhaltspunkte festzustellen, aus denen sich schließen läßt, ob die Zulässigkeit der Klage glaubhaft gemacht ist (Beschlüsse des Präsidenten des Gerichtshofes vom 16. Oktober 1986 in der Rechtssache 221/86 R, Fraktion der Europäischen Rechten und Front national/Parlament, Slg. 1986, 2969, Randnr. 19, und vom 27. Januar 1988 in der Rechtssache 376/87 R, Distrivet/Rat, Slg. 1988, 209, Randnr. 21; Beschluß Martinez und de Gaulle/Parlament, Randnr. 60).
46Gemäß Artikel 230 Absatz 1 EG überwacht der Gerichtshof u. a. die Rechtmäßigkeit der Handlungen des Parlaments mit Rechtswirkung gegenüber Dritten. Diese Bestimmung soll dem Gemeinschaftsrichter die Nachprüfung von Handlungen des Parlaments im Bereich des EG-Vertrags ermöglichen, die in die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten oder der anderen Organe eingreifen oder die Grenzen überschreiten könnten, die den Befugnissen ihres Urhebers gezogen sind (Urteil des Gerichtshofes vom 23. April 1986 in der Rechtssache 294/83, Les Verts/Parlament, Slg. 1986, 1339, Randnr. 25). Handlungen, die nur die interne Organisation der Arbeit des Parlaments betreffen, können dagegen nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein (Beschlüsse Fraktion der Europäischen Rechten/Parlament, Randnr. 11, und Blot und Front national/Parlament, Randnr. 11, sowie Urteil des Gerichtshofes vom 23. März 1993 in der Rechtssache C-314/91, Weber/Parlament, Slg. 1993, I-1093, Randnr. 9). Dazu gehören Handlungen des Parlaments, die entweder überhaupt keine Rechtswirkungen entfalten oder die nur innerhalb des Parlaments Rechtswirkungen in bezug auf die interne Organisation seiner Arbeit entfalten und in Verfahren überprüft werden können, die in der Geschäftsordnung des Parlaments geregelt sind (Urteil Weber/Parlament, Randnr. 10).
47Im vorliegenden Fall wird mit der Klage die Rechtmäßigkeit des Beschlusses des Parlaments vom 18. November 1999 über die Änderung seiner Geschäftsordnung im Anschluß an die Interinstitutionelle Vereinbarung vom 25. Mai 1999 in Frage gestellt.
48Dieser Beschluß wurde von der Mehrheit der Mitglieder des Parlaments gefaßt und ist daher als Handlung des Parlaments selbst anzusehen (vgl. analog dazu das Urteil Les Verts/Parlament, Randnr. 20).
49Fraglich ist, ob er Rechtswirkungen entfalten kann, die über den Rahmen der internen Organisation der Arbeit des Parlaments hinausgehen.
50Der streitige Beschluß enthält zum einen eine Änderung der Geschäftsordnung des Parlaments durch Einfügung eines den internen Untersuchungen des Amtes gewidmeten Artikels 9a und zum anderen die Billigung des Beschlusses des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen. In der fünften Begründungserwägung des letztgenannten Beschlusses und in fünf seiner acht Artikel wird ausdrücklich auf die Abgeordneten als Inhaber von Rechten und Träger von Pflichten Bezug genommen, zu denen die Pflicht zur umfassenden Zusammenarbeit mit dem Amt (Artikel 1) und die Mitteilungspflicht (Artikel 2) gehören. Der streitige Beschluß entfaltet somit Rechtswirkungen gegenüber den Abgeordneten, die nicht mit der Ausübung des parlamentarischen Mandats oder den damit verbundenen politischen Aktivitäten zusammenhängen.
51Im übrigen hat der Gerichtshof entschieden, daß die Geschäftsordnung eines Gemeinschaftsorgans bezweckt, die interne Arbeitsweise der Dienststellen im Interesse einer ordnungsgemäßen Verwaltung zu organisieren, und daß insbesondere die in ihr enthaltenen Vorschriften für die Organisation der Beratungen und die Beschlußfassung daher im wesentlichen die Aufgabe haben, den reibungslosen Ablauf der Verhandlungen unter vollständiger Wahrung der Rechte jedes Mitglieds des Organs sicherzustellen (Urteil des Gerichtshofes vom 7. Mai 1991 in der Rechtssache C-69/89, Nakajima/Rat, Slg. 1991, I-2069, Randnr. 49). In diesem Sinne hat der streitige Beschluß letztlich den Zweck, den reibungslosen Ablauf etwaiger interner Untersuchungen des Amtes innerhalb des Parlaments zu erleichtern.
52Auch in Anbetracht dieser Rechtsprechung und unter Berücksichtigung dessen, daß der streitige Beschluß den reibungslosen Ablauf interner Untersuchungen des Amtes innerhalb des Parlaments erleichtern soll, läßt sich nicht ausschließen, daß er über den Rahmen der rein internen Organisation der Arbeit des Parlaments hinausgehende Rechtswirkungen entfaltet. Solche Untersuchungen, die in bezug auf die Abgeordneten seit dem Inkrafttreten des streitigen Beschlusses möglich sind, könnten nämlich die diesen jeweils zustehende Immunität beeinträchtigen. Zudem werden gemäß Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1073/1999 die bei internen Untersuchungen eingeholten Informationen über gegebenenfalls strafrechtlich zu ahndende Handlungen vom Direktor des Amtes den Justizbehörden des betreffenden Mitgliedstaats übermittelt, die, wenn es um ein Mitglied des Parlaments geht, die Aufhebung von dessen Immunität beantragen können.
53Der streitige Beschluß kann die Antragsteller auch individuell und unmittelbar betreffen, wie es Artikel 230 Absatz 4 EG verlangt. Erstens ist nicht auszuschließen, daß das Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen das Parlament verpflichtet, der besonderen Situation der Abgeordneten und ihrem speziellen Interesse an der Ausübung ihrer Tätigkeit in voller Unabhängigkeit eigens Rechnung zu tragen. Dabei ist der Streit zwischen den Parteien über den Umfang der parlamentarischen Immunität eine Frage der Hauptsache, die bei der Beurteilung der Zulässigkeit des vorliegenden Antrags auf einstweilige Anordnung nicht berücksichtigt werden kann. Zudem ist nicht auszuschließen, daß die Antragsteller zu einem geschlossenen, aus allen gegenwärtigen Abgeordneten des Parlaments bestehenden Kreis von Personen gehören, die aufgrund des streitigen Beschlusses individuell zur Zusammenarbeit mit dem Amt und zu Mitteilungen an den Präsidenten des Parlaments oder direkt an das Amt verpflichtet sind. So ist in Artikel 2 Absatz 4 des Beschlusses des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen hinsichtlich der Mitteilungspflicht folgendes vorgesehen: „Die Abgeordneten, die Kenntnis von Tatsachen oder Vorkommnissen gemäß Unterabsatz 1 erhalten, unterrichten den Präsidenten des Europäischen Parlaments oder, falls sie dies für zweckdienlich halten, direkt das Amt hiervon.“ Zweitens ergeben sich die Mitteilungs- und Kooperationspflichten der Abgeordneten unmittelbar aus dem streitigen Beschluß.
54Es gibt folglich deutliche Anhaltspunkte dafür, daß die Zulässigkeit der Klage nicht ausgeschlossen ist. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist die Europäische Gemeinschaft eine Rechtsgemeinschaft der Art, daß weder ihre Mitgliedstaaten noch die Gemeinschaftsorgane der Kontrolle der Vereinbarkeit ihrer Handlungen mit der Verfassungsurkunde der Gemeinschaft, dem Vertrag, entzogen sind und daß mit diesem Vertrag ein umfassendes Rechtsschutzsystem geschaffen wurde, durch das dem Gerichtshof die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe übertragen wird (Urteile Les Verts/Parlament, Randnr. 23, und Weber/Parlament, Randnr. 8; Urteil des Gerichtshofes vom 22. Oktober 1987 in der Rechtssache 314/85, Foto-Frost, Slg. 1987, 4199, Randnr. 16, und Beschluß des Gerichtshofes vom 13. Juli 1990 in der Rechtssache C-2/88 Imm, Zwartveld u. a., Slg. 1990, I-3365, Randnr. 16).
55Der vorliegende Antrag auf einstweilige Anordnung ist somit zulässig.
Zum Fumus boni juris
Vorbringen der Parteien
56Die Antragsteller berufen sich auf fünf Gründe, die auf den ersten Blick die Aussetzung des Vollzugs des streitigen Beschlusses rechtfertigten: erstens eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften, zweitens einen Verstoß gegen den Grundsatz der freien Mandatsausübung, drittens eine Verletzung der Immunität der Mitglieder des Parlaments, viertens eine Verletzung des parlamentarischen Untersuchungsrechts und fünftens die Rechtswidrigkeit des Beschlusses zur Errichtung des Amtes und der Verordnung Nr. 1073/1999.
57Erstens sei das Verfahren, in dem der streitige Beschluß erlassen worden sei, mit einem Rechtsfehler behaftet. Obwohl das Plenum den Antrag einer Fraktion auf Rücküberweisung des Berichts, der den Antrag auf Änderung der Geschäftsordnung des Parlaments und den ihm beigefügten Beschlußentwurf enthalten habe, an den Ausschuß für konstitutionelle Fragen des Parlaments und den Antrag auf Änderung der Geschäftsordnung abgelehnt habe, habe die Konferenz der Präsidenten entschieden, die Rücküberweisung dieses Berichts an den Ausschuß für konstitutionelle Fragen zu „bestätigen“. Da Artikel 24 der Geschäftsordnung des Parlaments keine derartige Befugnis der Konferenz der Präsidenten vorsehe, sei die Rücküberweisung rechtswidrig.
58Zweitens verstießen die Ermittlungsbefugnisse des Amtes und die den Abgeordneten auferlegten Verhaltenspflichten gegen den durch Artikel 4 Absatz 1 des Aktes zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten der Versammlung (ABl. 1976, L 278, S. 5) in dessen geänderter Fassung und durch die Artikel 2 und 9 der Geschäftsordnung des Parlaments gewährleisteten Grundsatz der freien Ausübung des Mandats. Dieser Grundsatz, der Verfassungsrang habe, sichere die Unabhängigkeit des Abgeordneten und solle verhindern, daß er bei seiner Tätigkeit Behinderungen, Zwängen oder sonstigem Druck, vor allem durch die Exekutive, ausgesetzt sei.
59Die Erstreckung der Ermittlungsbefugnisse des Amtes auf die Amtsführung der Abgeordneten greife in diesen Grundsatz ein. Das Amt erhalte ohne Voranmeldung und unverzüglich Zugang zu allen Informationen und Räumlichkeiten der Abgeordneten, könne Kopien aller Dokumente und des Inhalts aller Datenträger anfertigen oder Auszüge davon erhalten und dürfe diese Dokumente und Informationen sicherstellen. Zudem würden die Bedingungen für die Ausübung der Eingriffsbefugnisse des Amtes im streitigen Beschluß nicht hinreichend genau festgelegt. Entgegen Artikel 4 Absätze 1, 2 und 6 in Verbindung mit Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1073/1999 würden im streitigen Beschluß die Bedingungen, Modalitäten und Verfahren nicht konkretisiert, an die sich die Bediensteten des Amtes bei der Durchführung interner Untersuchungen zu halten hätten.
60Es verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, daß die Untersuchungsbefugnisse des Amtes bereits aufgrund einer bloßen Unregelmäßigkeit oder eines Mißstands, die disziplinarrechtlich zu ahnden seien, eingesetzt werden könnten. Ebenso unverhältnismäßig sei die Möglichkeit des Amtes, bei einem Anfangsverdacht einer Vermögensstraftat oder einer sonstigen Unregelmäßigkeit innerhalb des Parlaments von seinen Durchsuchungs- und Beschlagnahmebefugnissen Gebrauch zu machen. Das Amt unterliege nicht einmal dem Vorbehalt der richterlichen Anordnung einer Durchsuchung oder Beschlagnahme und könne jederzeit ohne Kenntnis der Abgeordneten deren Diensträume betreten und Unterlagen an sich nehmen.
61Der streitige Beschluß greife ferner dadurch in den Grundsatz der freien Mandatsausübung ein, daß er den Abgeordneten Verhaltenspflichten auferlege, die u. a. darin bestünden, das Amt zu informieren und mit ihm zusammenzuarbeiten. Insbesondere die Mitteilungspflicht der Abgeordneten sei völlig unverhältnismäßig. In den nationalen Rechtsordnungen sei eine Anzeigepflicht nur bei Verbrechen vorgesehen. Die Bediensteten des Parlaments und die Abgeordneten müßten dem Amt aber „schwerwiegende Vorkommnisse“ mitteilen, selbst wenn diese strafrechtlich nicht relevant seien. Eine solche Pflicht könne zu Denunziationen unter politischen Gegnern führen und letztlich die Funktionsfähigkeit des Parlaments insgesamt beeinträchtigen.
62Drittens verletze der streitige Beschluß die Immunität, über die die Mitglieder des Parlaments gemäß Artikel 10 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften vom 8. April 1965 verfügten, auf den Artikel 3 Absatz 1 der Geschäftsordnung des Parlaments und Artikel 4 Absatz 2 des Aktes zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten der Versammlung in dessen geänderter Fassung verwiesen. Nach Sinn und Zweck dieser Bestimmung solle die Immunität die Abgeordneten des Parlaments umfassend vor Strafverfolgung schützen. Speziell Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe b des Protokolls bilde die Grundlage für eine gemeinschaftseigene Immunität der Mitglieder des Parlaments (vgl. dazu Nr. 8 der Schlußanträge von Generalanwalt Darmon in der Rechtssache 149/85, Wybot, Urteil des Gerichtshofes vom 10. Juli 1986, Slg. 1986,2391,2392).
63Zudem gingen die Ermittlungsbefugnisse des Amtes bei strafrechtlich nicht relevanten Verfehlungen eines Abgeordneten weit über das hinaus, was mitgliedstaatlichen Strafverfolgungsbehörden gegenüber ihren eigenen Parlamenten gestattet sei. Die Zugangs- und Beschlagnahmebefugnisse des Amtes stünden auch nicht unter dem Vorbehalt richterlicher Anordnung, wie dies in mehreren Mitgliedstaaten für staatsanwaltschaftliche oder polizeiliche Ermittlungen vorgesehen sei. Eine richterliche Anordnung von Durchsuchungen und Beschlagnahmen durch Strafverfolgungsbehörden sei jedoch ein allgemeiner rechtsstaatlicher Grundsatz (vgl. zu den Ermittlungen der Kommission im Bereich des Wettbewerbs das Urteil des Gerichtshofes vom 21. September 1989 in den Rechtssachen 46/87 und 227/88, Hoechst/Kommission, Slg. 1989, 2859). Schließlich verfüge das Amt gemäß Artikel 5 des streitigen Beschlusses über ein weites Ermessen, das es ihm erlaube, „geheime“ Ermittlungen in bezug auf die Abgeordneten des Parlaments durchzuführen, die deren Immunität untergrüben.
64Viertens verstießen die Befugnisse des Amtes und die entsprechenden Verhaltenspflichten der Abgeordneten gegen das in Artikel 193 EG niedergelegte parlamentarische Untersuchungsrecht. Sie seien ferner mit den Verhaltenspflichten von Abgeordneten unvereinbar, die einem nichtständigen Untersuchungsausschuß angehörten, da diese keinen Zugang zu vertraulichen Informationen gewähren dürften. Zudem könne sich das Amt grundsätzlich ohne Voranmeldung und unverzüglich Zugang zu den entsprechenden Dokumenten des nichtständigen Untersuchungsausschusses verschaffen und diese beschlagnahmen.
65Fünftens seien der Beschluß zur Errichtung des Amtes und die Verordnung Nr. 1073/1999 rechtswidrig.
66Der Beschluß zur Errichtung des Amtes stütze sich auf eine falsche Rechtsgrundlage. Artikel 162 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 218 Absatz 2 EG) sehe vor, daß sich die Kommission eine Geschäftsordnung gebe, um ihr ordnungsgemäßes Arbeiten und das ihrer Dienststellen nach Maßgabe des Vertrages zu gewährleisten. Die Errichtung des Amtes gehe aber über eine Regelung der internen Arbeitsorganisation der Kommission hinaus. Gemäß Artikel 3 des Beschlusses zur Errichtung des Amtes und Artikel 12 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1073/1999 sei das Amt völlig unabhängig. Die Unmöglichkeit, die von der Kommission aufgrund ihrer internen Organisationsgewalt geschaffene Einrichtung zu kontrollieren, stehe im Widerspruch zur Rechtsprechung, nach der ein nachgeordnetes Organ nicht zu völlig autonomer, nicht kontrollierbarer Verwaltungstätigkeit ermächtigt werden dürfe (Urteil des Gerichtshofes vom 17. Dezember 1970 in der Rechtssache 25/70, Köster, Slg. 1970, 1161, Randnr. 9). Die Rechtsstellung des Amtes, die sich aus dem Beschluß zu seiner Errichtung ergebe, und insbesondere seine Untersuchungsbefugnisse gegenüber anderen Gemeinschaftsorganen und deren Mitgliedern hätten überdies nichts mit der internen Organisation der Kommission und ihrer Arbeitsabläufe zu tun.
67Bei der Errichtung des Amtes habe die Kommission in unzulässiger Weise Kompetenzen übertragen, die sie selbst nicht besitze (Urteile des Gerichtshofes vom 13. Juni 1958 in den Rechtssachen 9/56 und 10/56, Meroni/Hohe Behörde, Slg. 1958, 11 und 53). Sie habe gegenüber dem Parlament und dessen Abgeordneten keine Befugnis zu „internen Verwaltungsuntersuchungen“ im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 2 des Beschlusses zur Errichtung des Amtes.
68Des weiteren habe die Kommission in unzulässiger Weise Ermessensbefugnisse übertragen. Das Amt und sein Direktor verfügten hinsichtlich der Organisation und Durchführung interner Verwaltungsuntersuchungen über ein nicht kontrollierbares Ermessen, wie die Artikel 4, 5 und 6 der Verordnung Nr. 1073/1999 bestätigten.
69Artikel 280 EG, auf den sich die Verordnung Nr. 1073/1999 stütze, gestatte den Erlaß der für eine effektive und gleichwertige Betrugsbekämpfung in den Mitgliedstaaten erforderlichen Maßnahmen, betreffe aber nicht die Betrugsbekämpfung innerhalb der Gemeinschaft.
70Zudem gestatte diese Bestimmung nur den Erlaß von Maßnahmen, die zur Verhütung und Bekämpfung von Straftaten dienten. Die Verordnung Nr. 1073/1999 erfasse aber nicht nur die Verhütung und Bekämpfung von Straftaten, sondern beziehe sich auch auf „schwerwiegende Handlungen“, die eine Verletzung der Verpflichtungen von Bediensteten der Gemeinschaften, die disziplinarrechtlich und gegebenenfalls strafrechtlich geahndet werden könne, oder eine Verletzung der analogen Verpflichtungen von Mitgliedern der Gemeinschaftsorgane darstellen könnten (Artikel 1 Absatz 3).
71Das Parlament hält das Vorbringen der Antragsteller für nicht stichhaltig.
72Zur Rüge einer Verletzung wesentlicher Formvorschriften führt es aus, die Ablehnung des Antrags einer Fraktion auf Rücküberweisung an den Ausschuß für konstitutionelle Fragen stehe nicht im Widerspruch zum Beschluß der Konferenz der Präsidenten vom gleichen Tag, den Ausschuß erneut zu befassen, da der Antrag auf Rücküberweisung vor der Schlußabstimmung über die Änderung der Geschäftsordnung des Parlaments abgelehnt worden sei. Unter diesen Umständen habe sich die Konferenz der Präsidenten zu dieser Befassung auch ohne ausdrückliche Zulassung durch die Geschäftsordnung befugt gesehen, damit das Verfahren zum Erlaß des streitigen Beschlusses vorankomme.
73Ein Verstoß gegen die Geschäftsordnung des Parlaments würde jedenfalls nicht zur Nichtigkeit des streitigen Beschlusses führen, da die Regeln über die Überweisung an den zuständigen Ausschuß nicht den Schutz der Interessen und Rechte der Abgeordneten gewährleisten sollten.
74Der streitige Beschluß greife nicht in die freie Ausübung des Mandats, die parlamentarische Immunität und das parlamentarische Untersuchungsrecht ein.
75Zu den beiden erstgenannten Aspekten sei zunächst festzustellen, daß die Aufklärung und Verfolgung von Rechtsverstößen innerhalb des Parlaments in dessen eigenem Interesse lägen und daß der Abgeordnete bei der Ausübung seines Mandats nicht über unbegrenzte Immunität verfüge. Diese in Artikel 10 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen verankerte Immunität sei ein institutionelles Recht des Parlaments, durch das dessen Funktionsfähigkeit gewährleistet werden solle (Urteil Wybot), und könne auf Antrag der zuständigen Stellen aufgehoben werden.
76Im vorliegenden Fall schützten der Beschluß des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen (fünfte Begründungserwägung und Artikel 4) und die Verordnung Nr. 1073/1999 (Artikel 4 Absätze 1 Unterabsatz 2 und 6) die Abgeordneten vor Verletzungen ihrer parlamentarischen Rechte.
77Entgegen der Ansicht der Antragsteller verfüge das Amt nicht über staatsanwaltschaftliche oder polizeiliche Ermittlungsbefugnisse. Es könne daher bei den Abgeordneten keine Beschlagnahmen vornehmen oder sie zu Aussagen zwingen. Es habe auch nicht die Möglichkeit, Bewegungen auf Bankkonten zu überprüfen oder Telefone abzuhören. Wie die dritte und die vierte Begründungserwägung des Beschlusses des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen zeigten, solle das Amt ausschließlich interne Verwaltungsuntersuchungen durchführen, um Tatsachen zu ermitteln, die den finanziellen Interessen der Gemeinschaft schadeten. Diese Voruntersuchungen könnten sich auch gegen Abgeordnete richten, z. B. durch Ermittlungen in den Dienststellen des Generalsekretariats des Parlaments. In Einzelfällen könnten sich die Abgeordneten auf ihre Immunität oder ihr Zeugnisverweigerungsrecht berufen, wenn das Amt unmittelbar Untersuchungen gegen sie durchführen wolle. Zwangsmittel zur Durchsetzung von Untersuchungen oder Beschlagnahmen gegen Abgeordnete stünden dem Amt nicht zur Verfügung. Sollte sich ein Verdacht gegen Abgeordnete erhärten, so gebe das Amt den Fall an die zuständigen nationalen Justizbehörden ab, die dann unter Beachtung des Verfahrens zur Aufhebung der Immunität die Untersuchungen mit ihren Mitteln fortführten.
78Die von den Antragstellern behauptete Gefahr des Denunziantentums bestehe nicht. Die Informationen, die das Amt erhalte, müßten vertraulich behandelt werden, und das Amt sei verpflichtet, die Betroffenen zu unterrichten. Darüber hinaus würden die Abgeordneten nach Artikel 2 Absatz 4 des Beschlusses des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen in besonderer Weise dadurch geschützt, daß Beamte bei vermuteten Rechtsverstößen von Abgeordneten den Präsidenten des Parlaments unterrichten müßten und nicht berechtigt seien, sich direkt an das Amt zu wenden.
79Zurückzuweisen sei auch die Behauptung, daß der streitige Beschluß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße, da das Amt nicht nur bei strafrechtlich relevanten Verfehlungen eingreife. Artikel 280 Absatz 1 EG verpflichte die Gemeinschaft, Betrügereien und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichtete rechtswidrige Handlungen zu bekämpfen; dies schließe sämtliche Verstöße gegen diese Interessen ein.
80Das parlamentarische Untersuchungsrecht werde schon deshalb nicht beeinträchtigt, weil die Untersuchungsbefugnisse des Amtes mit Artikel 193 EG im Einklang stehen müßten.
81Die Anträge auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der verschiedenen Rechtsakte, um die es im vorliegenden Fall gehe, seien zurückzuweisen. Zunächst stütze sich der streitige Beschluß auf Artikel 199 EG und nicht auf den Beschluß zur Errichtung des Amtes oder auf die Verordnung Nr. 1073/1999.
82Die Gültigkeit des Beschlusses zur Errichtung des Amtes könne jedenfalls nicht in Frage gestellt werden. Interne Untersuchungen würden nur gemäß den Bestimmungen wahrgenommen, die auf der Grundlage der Verträge und gemäß den dort festgelegten Voraussetzungen und Grenzen ergangen seien (Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 3 des Beschlusses zur Errichtung des Amtes). In Artikel 4 der Verordnung Nr. 1073/1999 würden dem Amt diese Zuständigkeiten übertragen. Der Beschluß zur Errichtung des Amtes sei daher gemäß Artikel 7 erst mit Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1073/1999 wirksam geworden. Diese Verordnung und die Entscheidung anderer Einrichtungen und Organe zur Durchführung interner Untersuchungen in ihrem Geschäftsbereich begründeten die Zuständigkeit des Amtes.
83Die gemeinsame Wahrnehmung von Aufgaben der Gemeinschaftsorgane durch unabhängige Ämter oder rechtlich verselbständigte Einrichtungen sei dem Gemeinschaftsrecht im übrigen vertraut. Die Organisationsstruktur des Amtes ähnele der des Amtes für amtliche Veröffentlichungen, das auch zur Kommission gehöre, aber aufgrund eines gemeinsamen Beschlusses der Organe (ABl. 1969, L 13, S. 19) eigenständig bestimmte Aufgaben dieser Organe wahrnehme. Da dem Amt seine Befugnisse von mehreren Organen gemeinsam übertragen worden seien, werde es folgerichtig von einem Überwachungsausschuß kontrolliert, dessen Mitglieder von den betreffenden Organen im Einvernehmen ernannt würden.
84Was die angebliche Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 1073/1999 angehe, so erstrecke sich der Anwendungsbereich von Artikel 280 Absatz 1 EG auch auf Handlungen, die nur disziplinarrechtlich geahndet werden könnten. Ob eine Verletzung der finanziellen Interessen der Gemeinschaft strafbar sei, könne sich im übrigen erst im Lauf von Untersuchungen herausstellen. Schließlich müßten Betrügereien und sonstige rechtswidrige Handlungen nicht nur in den Mitgliedstaaten, sondern auch innerhalb der Gemeinschaftsorgane bekämpft werden.
Würdigung durch das Gericht
85Um darzutun, daß ihre Klage dem ersten Anschein nach begründet ist, machen die Antragsteller geltend, der streitige Beschluß verletze dadurch, daß er interne Untersuchungen des Amtes gegenüber den Mitgliedern des Parlaments ermögliche, die ihnen nach dem Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen zustehende Immunität. Zur vorläufigen Beurteilung dieses Vorbringens, das den sachlichen Umfang der Immunität der Mitglieder des Parlaments betrifft, ist zunächst die Bedeutung der Bestimmungen über die Immunität zu klären und dann zu prüfen, ob interne Untersuchungen, die das Amt innerhalb des Parlaments gegenüber dessen Mitgliedern durchführt, diese Immunität beeinträchtigen können.
86In Kapitel III des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen sind die Vorrechte und Befreiungen der Mitglieder des Europäischen Parlaments geregelt. Der in Randnummer 2 wiedergegebene Artikel 9 enthält den Grundsatz, daß Mitglieder des Parlaments nicht zur Rechenschaft gezogen werden können, daß sie also wegen einer in Ausübung ihres Amtes erfolgten Äußerung oder Abstimmung weder in ein Ermittlungsverfahren verwickelt noch festgenommen oder verfolgt werden dürfen.
87Wie aus dem ebenfalls oben (Randnr. 3) wiedergegebenen Artikel 10 des Protokolls hervorgeht, schützt die den Mitgliedern des Parlaments dort verliehene Unverletzlichkeit diese vor Maßnahmen der Behörden der Mitgliedstaaten wegen Handlungen im Hoheitsgebiet ihres eigenen Staates oder eines anderen Mitgliedstaats. Der Inhalt dieser Unverletzlichkeit ergibt sich teils aus einer Bezugnahme auf das jeweilige nationale Recht (Artikel 10 Buchstabe a), teils aus dem Verbot von Festnahme und gerichtlicher Verfolgung (Artikel 10 Buchstabe b). Diese Bestimmung sieht nicht ausdrücklich eine Immunität der Mitglieder des Parlaments gegen Eingriffe von Organen oder Einrichtungen der Gemeinschaft, im vorliegenden Fall des Amtes, während der Dauer der Sitzungsperiode vor.
88Bei der Ermittlung der Bedeutung einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts sind jedoch nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Kontext und ihr Zweck zu berücksichtigen.
89Aus Artikel 18 Absatz 1 des Protokolls, der zum Kontext dieser Bestimmung gehört, ergibt sich, daß die „Vorrechte, Befreiungen und Erleichterungen ... den Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften ausschließlich im Interesse der Gemeinschaften gewährt [werden]“. Ferner besitzen die Vorrechte und Befreiungen nach der Rechtsprechung insofern nur funktionalen Charakter, als sie eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und der Unabhängigkeit der Gemeinschaften verhindern sollen (Beschluß Zwartveld u. a., Randnr. 19; Urteile des Gerichts vom 19. November 1992 in der Rechtssache T-80/91, Campo-grande/Kommission, Slg. 1992, II-2459, Randnr. 42, und vom 29. März 1995 in der Rechtssache T-497/93, Hogan/Gerichtshof, Slg. 1995, II-703, Randnr. 48). Folglich sind die die Mitglieder des Parlaments betreffenden Bestimmungen des Protokolls dahin zu verstehen, daß sie die Unabhängigkeit der Mitglieder bei der Ausübung ihres Amtes und die Funktionsfähigkeit des Parlaments garantieren sollen (vgl. Urteil des Gerichtshofes vom 15. September 1981 in der Rechtssache 208/80, Lord Bruce of Donington, Slg. 1981, 2205, Randnr. 14).
90Der Zweck von Artikel 10 des Protokolls besteht darin, die Unabhängigkeit der Abgeordneten sicherzustellen, indem er verhindert, daß während der Dauer der Sitzungsperiode des Parlaments auf sie Druck in Form von Drohungen mit Festnahme oder gerichtlicher Verfolgung ausgeübt werden könnte. Er soll es den Abgeordneten daher nicht ermöglichen, sich den Folgen von Rechtsverstößen zu entziehen, sondern ihre Festnahme oder gerichtliche Verfolgung nur bis zum Ende der Sitzungsperiode des Parlaments aufschieben.
91Schließlich ist bei der Auslegung einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts auch der Stand der Entwicklung dieses Rechts zu dem Zeitpunkt zu berücksichtigen, zu dem die fragliche Bestimmung anzuwenden ist (Gutachten 1/78 des Gerichtshofes vom 4. Oktober 1979, Slg. 1979, 2871, Randnr. 44, und Urteil des Gerichtshofes vom 17. Oktober 1991 in der Rechtssache C-35/90, Kommission/Spanien, Slg. 1991, I-5073, Randnr. 9). Das Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen stammt vom 8. April 1965, als es für die Bekämpfung von Betrügereien und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichteten rechtswidrigen Handlungen innerhalb der Gemeinschaftsorgane noch keine spezielle Bestimmung gab.
92Nach alledem läßt sich nicht ausschließen, daß Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe b dahin ausgelegt werden kann, daß die Immunität der Mitglieder des Parlaments diese während der Dauer der Sitzungsperiode auch gemeinsam vor bestimmten Eingriffen von Gemeinschaftsorganen oder -einrichtungen — im vorliegenden Fall des Amtes — schützt, wenn diese Eingriffe die Vorstufe für die Verfolgung vor einem nationalen Gericht darstellen können und die interne Funktionsfähigkeit des Parlaments beeinträchtigen könnten.
93Sodann ist zu prüfen, ob der streitige Beschluß, mit dem der Beschluß des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen gebilligt wird, auf den ersten Blick Bestimmungen enthält, die sicherstellen, daß die Immunität der Abgeordneten nicht beeinträchtigt wird, wenn sie von solchen Untersuchungen betroffen sind.
94Hierzu heißt es in der fünften Begründungserwägung des Beschlusses des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen: „Diese Untersuchungen müssen unter Beachtung der einschlägigen Bestimmungen der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften, der für ihre Anwendung erlassenen Rechtsvorschriften sowie des Statuts erfolgen.“ Ferner heißt es in Artikel 4: „Die Regeln über die parlamentarische Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht des Abgeordneten bleiben ... unberührt.“
95Wie die Antragsteller geltend machen, enthält der streitige Beschluß jedoch keine spezielle Garantie in bezug auf die Wahrung der Rechte der Abgeordneten, wenn das Amt von den ihm nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 1073/1999 zustehenden Untersuchungsbefugnissen Gebrauch macht. Aus dem streitigen Beschluß geht insbesondere nicht hervor, daß die Bediensteten des Amtes daran gehindert wären, die Räume der Abgeordneten im Parlament in deren Abwesenheit oder ohne deren Zustimmung zu betreten, um sich dort bestimmte Informationen zu verschaffen. Insoweit hat sich in der Anhörung u. a. ergeben, daß der vom Parlament in seinen Schriftsätzen vertretene Standpunkt, das Amt könne „gegenüber den Abgeordneten keine Beschlagnahmen vornehmen“, vom Direktor des Amtes, dessen persönliches Erscheinen das Gericht angeordnet hatte, unter Berufung auf Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1073/1999 nicht bestätigt wurde. Für das Vorbringen der Antragsteller scheint auch Artikel 5 des Beschlusses des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen (siehe Randnr. 21) zu sprechen, aus dessen Absatz 1 sich ergibt, daß der Abgeordnete nicht über seine mögliche persönliche Implikation unterrichtet wird, sofern dies die Untersuchung beeinträchtigt, und in dessen Absatz 2 es heißt, daß dem Abgeordneten „mit Zustimmung des Präsidenten ... zu einem späteren Zeitpunkt Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden“ könne.
96Unter diesen Umständen läßt sich nicht ausschließen, daß interne Untersuchungen des Amtes, die innerhalb des Parlaments gegen Abgeordnete geführt werden, deren Immunität beeinträchtigen könnten.
97Folglich gibt es deutliche Anhaltspunkte für eine Verletzung der Immunität, so daß der Fumus boni juris gegeben ist.
Zur Dringlichkeit und zur Interessenabwägung
Vorbringen der Parteien
98Die Antragsteller tragen vor, die Aussetzung des Vollzugs des streitigen Beschlusses sei notwendig, um einen schweren und nicht wiedergutzumachenden Schaden von ihnen abzuwenden (Beschluß Martinez und de Gaulle/Parlament, Randnr. 79). Seit dem Inkrafttreten des streitigen Beschlusses stellten die Ermittlungsbefugnisse des Amtes nach der Verordnung Nr. 1073/1999 und die ihnen in dem streitigen Beschluß auferlegten Verhaltenspflichten eine ständige Bedrohung des Abgeordnetenstatus und insbesondere der Freiheit des Mandats und der Immunität dar.
99Zudem könnte die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses den ihnen zugefügten Schaden nicht wiedergutmachen. Die Eingriffsbefugnisse des Amtes und die Verhaltenspflichten der Abgeordneten beeinträchtigten schon jetzt die Arbeitsabläufe des Parlaments, die Amtsführung der Abgeordneten und insbesondere deren Vertrauensverhältnis untereinander, zu den Bediensteten des Parlaments sowie zu ihren Mitarbeitern.
100Die Beendigung des Eingriffs in den Abgeordnetenstatus, in die Ausübung ihres Mandats und in die Funktionsfähigkeit des Parlaments müsse einstweilen Vorrang vor dem Ziel des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft haben. Die Folgen, die der Erlaß einstweiliger Anordnungen und insbesondere die Aussetzung des Vollzugs für die Betrugsbekämpfung auf Gemeinschaftsebene hätten, seien weniger schwerwiegend als die Folgen des Unterbleibens derartiger Anordnungen für die Antragsteller. Schließlich verfüge das Parlament über eigene Kontrollmechanismen (parlamentarische Untersuchung und Kontrolle der Mehrheit durch die Opposition), die die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten ermöglichten.
101Nach Ansicht des Parlaments liegt keine Dringlichkeit vor. Die Antragsteller seien keinem aktuellen Schaden ausgesetzt, der durch die Aussetzung des Vollzugs abgewendet würde. Sie könnten daher die Einleitung einer Untersuchung des Amtes abwarten und gegen die Entscheidung, innerhalb des Parlaments tätig zu werden, eine gegebenenfalls mit einem Antrag auf Aussetzung des Vollzugs verbundene Klage erheben. Die Untersuchungsbefugnisse des Amtes müßten jedenfalls unter Beachtung der Verträge und insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen ausgeübt werden. Gegen Abgeordnete könne das Amt nur Voruntersuchungen einleiten, und es könne die Abgeordneten nicht zur Übermittlung von Informationen zwingen; bei einem Tatverdacht gegen einen Abgeordneten müsse das Amt den Fall an die zuständigen nationalen Justizbehörden abgeben, damit diese die erforderlichen Untersuchungen durchführten.
102Im übrigen falle die Abwägung zwischen den Interessen der Abgeordneten am Schutz ihres Status und dem Interesse des Parlaments an einem ordnungsgemäßen, vollständigen und gleichwertigen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft durch das Amt zugunsten des Parlaments aus.
Würdigung durch das Gericht
103Nach ständiger Rechtsprechung bemißt sich die Dringlichkeit eines Antrags auf einstweilige Anordnung danach, ob eine vorläufige Entscheidung notwendig ist, um zu verhindern, daß der Antragsteller einen schweren und nicht wiedergutzumachenden Schaden erleidet. Dieser trägt die Beweislast dafür, daß er den Ausgang des Verfahrens zur Hauptsache nicht abwarten kann, ohne einen derartigen Schaden zu erleiden (Beschluß des Präsidenten der Zweiten Kammer des Gerichts vom 16. Juli 1999 in der Rechtssache T-143/99 R, Hortiplant/Kommission, Slg. 1999, II-2451, Randnr. 18).
104Im vorliegenden Fall besteht der von den Antragstellern behauptete schwere und nicht wiedergutzumachende Schaden aus mehreren Teilen.
105Der erste Teil des behaupteten Schadens besteht in der Gefahr, daß die Bediensteten des Amtes gegen einen der Antragsteller eine interne Untersuchung durchführen, während keine speziellen Garantien hinsichtlich des Umfangs der den Abgeordneten im Rahmen einer solchen Untersuchung zustehenden Rechte vorhanden sind. Hierzu haben die Antragsteller im Lauf des Verfahrens ausgeführt, daß ihre Rechte bis zur Entscheidung über ihre Klage ausreichend gewährleistet wären, wenn sich das Parlament verpflichten würde, Abgeordnete über bevorstehende Maßnahmen des Amtes gegen sie unverzüglich zu informieren, dem Amt keinen Zugang zu den Räumen der Abgeordneten in deren Abwesenheit zu gewähren und sicherzustellen, daß das Amt zu den Räumen von Abgeordneten nur mit deren Zustimmung Zugang erhält.
106Die Verwirklichung der Gefahr, auf die die Antragsteller hinweisen, hängt vom Eintritt einer Reihe von Faktoren ab, zu denen u. a. die Entscheidung des Amtes gehört, gegen einen von ihnen eine interne Untersuchung einzuleiten und in seiner Abwesenheit oder ohne seine vorherige Zustimmung in seinem Büro Unterlagen sicherzustellen.
107Würden die Bediensteten des Amtes jedoch gegen einen der Antragsteller eine interne Untersuchung einleiten und gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1073/1999 in seiner Abwesenheit oder ohne seine vorherige Zustimmung in seinem Büro Dokumente oder Informationen sicherstellen, wie es Artikel 5 des Beschlusses des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen anscheinend in bestimmten Fällen gestattet, so erscheint die Gefahr, daß seine Immunität als Mitglied des Parlaments beeinträchtigt wird, hinreichend wahrscheinlich (Beschluß des Gerichtshofes vom 29. Juni 1993 in der Rechtssache C-280/93 R, Deutschland/Rat, Slg. 1993, I-3667, Randnrn. 32 und 34). Das Parlament hat den streitigen Beschluß nämlich nicht dahin ausgelegt, daß es verpflichtet ist, Abgeordnete über bevorstehende Maßnahmen des Amtes gegen sie unverzüglich zu informieren, dem Amt keinen Zugang zu den Räumen der Abgeordneten in deren Abwesenheit zu gewähren und sicherzustellen, daß das Amt zu den Räumen von Abgeordneten nur mit deren Zustimmung Zugang erhält. Folglich ist die Ausübung der dem Amt übertragenen Befugnisse mit der Gefahr verbunden, daß die jedem Mitglied des Parlaments zustehende Immunität beeinträchtigt wird. Die Verwirklichung einer solchen Gefahr könnte durch die spätere Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses nicht wiedergutgemacht werden.
108Der zweite Teil des behaupteten Schadens betrifft die Verhaltensregeln, die die Antragsteller seit dem Inkrafttreten des streitigen Beschlusses befolgen müssen. Die im Beschluß des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen vorgesehenen Kooperations- und Mitteilungspflichten der Antragsteller drohen ihre parlamentarische Immunität in der Tat zu beeinträchtigen.
109Mangels einer anderslautenden Bestimmung im streitigen Beschluß sind die Abgeordneten nämlich zur umfassenden Zusammenarbeit mit dem Amt verpflichtet, wenn dessen Bedienstete innerhalb des Parlaments interne Untersuchungen durchführen. Die Beachtung der Pflicht zur umfassenden Zusammenarbeit mit dem Amt könnte daher dazu führen, daß der Abgeordnete Zugang zu seinem Büro gewähren und dem Amt gestatten muß, von seiner Befugnis gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1073/1999 Gebrauch zu machen und Dokumente oder Informationen sicherzustellen, um ein mögliches Verschwinden zu verhindern.
110Kommen die Antragsteller der Pflicht nach, den Präsidenten des Parlaments oder, falls die Abgeordneten dies für zweckdienlich halten, direkt das Amt zu unterrichten, so könnte dies die Vorstufe einer internen Untersuchung des Amtes gegenüber einem Kollegen darstellen. Die Ausübung der dem Amt übertragenen Befugnisse ist aber mit der Gefahr verbunden, daß die parlamentarische Immunität beeinträchtigt wird (siehe Randnr. 107).
111Folglich liegt Dringlichkeit vor.
112In diesem Beurteilungsstadium hat das Gericht ferner das Interesse der Antragsteller am Erlaß der beantragten einstweiligen Anordnungen gegen das Interesse des Parlaments und der dieses unterstützenden Organe an der Aufrechterhaltung des streitigen Beschlusses abzuwägen. Im Rahmen dieser Prüfung ist festzustellen, ob die etwaige Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses im Hauptsacheverfahren die Umkehrung der Lage erlauben würde, die durch seinen sofortigen Vollzug entstehen würde, und — umgekehrt — ob die Aussetzung des Vollzugs dieses Rechtsakts ein Hindernis für dessen volle Wirksamkeit wäre, falls die Klage abgewiesen wird (Beschlüsse des Präsidenten des Gerichtshofes vom 11. Mai 1989 in den Rechtssachen 76/89 R, 77/89 R und 91/89 R, RTE u. a./Kommission, Sig. 1989, 1141, Randnr. 15, und des Präsidenten des Gerichts vom 21. März 1997 in der Rechtssache T-41/97 R, Antillean Rice Mills/Rat, Slg. 1997, II-447, Randnr. 42).
113Insoweit liegt die in Artikel 280 EG vorgesehene Verhinderung und Bekämpfung von Betrügereien und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichteten rechtswidrigen Handlungen unbestreitbar im Interesse der Gemeinschaft.
114Es liegt jedoch ebenfalls im Interesse der Gemeinschaft, daß die Mitglieder des Parlaments ihre Tätigkeit in der Gewißheit ausüben können, daß ihre Unabhängigkeit nicht angetastet wird.
115Um den vorläufigen Schutz der Interessen der Antragsteller sicherzustellen und zugleich die Interessen der Gemeinschaft bestmöglich zu wahren, ist zum einen die Aussetzung des Vollzugs der Artikel 1 und 2 des Beschlusses des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen anzuordnen, soweit sie die Antragsteller zur Zusammenarbeit mit dem Amt und zu Mitteilungen an den Präsidenten des Parlaments oder an das Amt verpflichten, und dem Parlament zum anderen aufzugeben, bis zur Entscheidung des Gerichts über die Klage die Antragsteller unverzüglich über bevorstehende Maßnahmen des Amtes gegen sie zu informieren und den Bediensteten des Amtes nur mit Zustimmung der Antragsteller Zugang zu deren Räumen zu gewähren.
Aus diesen Gründen
hat
DER PRÄSIDENT DES GERICHTS
beschlossen:
- 1.Der Vollzug der Artikel 1 und 2 des Beschlusses des Parlaments über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen wird ausgesetzt, soweit sie die Antragsteller zur Zusammenarbeit mit dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung und zu Mitteilungen an den Präsidenten des Parlaments oder an das Amt verpflichten.
- 2.Bis zur Entscheidung des Gerichts über die Klage wird das Parlament die Antragsteller unverzüglich über bevorstehende Maßnahmen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung gegen sie informieren und den Bediensteten dieses Amtes nur mit Zustimmung der Antragsteller Zugang zu deren Räumen gewähren.
- 3.Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.