Urteil des Gerichtshofes vom 7. November 1991. – Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Königreich Spanien.

SITZUNGSBERICHT

in der Rechtssache C-313/89 ( *1 )

I — Rechtlicher Rahmen und Vorgeschichte des Rechtsstreits

A — Rechtlicher Rahmen

Die gemeinschaftsrechtliche Regelung

Die Hebammentätigkeit ist in zwei Richtlinien des Rates vom 21. Januar 1980 geregelt, und zwar in der Richtlinie 80/154/EWG über die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise für Hebammen und über Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts und des Rechts auf freien Dienstleistungsverkehr (ABl. L 33, S. 1) und in der Richtlinie 80/155/EWG zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeiten der Hebamme (ABl. L 33, S. 8).

Artikel 1 der Richtlinie 80/155 vom 21. Januar 1980 bestimmt:

„1.

Die Mitgliedstaaten machen die Aufnahme und die Ausübung der Tätigkeiten der Hebamme unter den in Artikel 1 der Richtlinie 80/154/EWG genannten Berufsbezeichnungen davon abhängig, daß die Hebamme Inhaber eines Diploms, eines Prüfungszeugnisses oder eines sonstigen Befähigungsnachweises gemäß Artikel 3 der genannten Richtlinie ist, das bzw. der garantiert, daß die Betreffende während der gesamten Dauer ihrer Ausbildung folgende Fähigkeiten erlangt hat:

a)	angemessene Kenntnisse der wissenschaftlichen Fachgebiete, die den Tätigkeiten der Hebamme zugrunde liegen, insbesondere der Geburtshilfe und der Gynäkologie;

b)	angemessene Kenntnisse der Berufsethik und des Berufsrechtes;

c)	vertiefte Kenntnisse der biologischen Funktion, der Anatomie und der Physiologie auf den Gebieten der Geburtshilfe und der perinatalen Medizin, sowie Kenntnisse von der Beziehung zwischen dem Gesundheitszustand und der physischen und sozialen Umgebung des Menschen und von seinem Verhalten;

d)	angemessene klinische Erfahrung, die unter der Aufsicht von qualifiziertem Personal des Gebietes der Geburtshilfe und in anerkannten Einrichtungen erworben wird;

e)	das erforderliche Verständnis für die Ausbildung des Personals des Gesundheitswesens und Erfahrung in der Zusammenarbeit mit diesem Personal.

Die Ausbildung nach Absatz 1 umfaßt:

—	entweder eine spezielle Ausbildung als Hebamme auf Vollzeitbasis, die theoretisehe und praktische Studien von mindestens drei Jahren umfaßt; die Zulassung hierzu setzt zumindest den Abschluß der ersten zehn Jahre der allgemeinen Schulausbildung voraus;

—

oder eine spezielle Ausbildung als Hebamme von mindestens 18 Monaten auf Vollzeitbasis; die Zulassung hierzu setzt den Besitz eines Diploms, Prüfungszeugnisses oder sonstigen Befähigungsnachweises der Krankenschwester und des Krankenpflegers im Sinne des Artikels 3 der Richtlinie 77/452/EWG, die für die allgemeine Pflege verantwortlich sind, voraus.

Die in Absatz 2 erster Gedankenstrich genannte spezielle Ausbildung als Hebamme muß mindestens die Fächer des im Anhang enthaltenen Ausbildungsprogramms umfassen.

Die in Absatz 2 zweiter Gedankenstrich genannte Ausbildung muß mindestens die Fächer des im Anhang enthaltenen Ausbildungsprogramms, die nicht Gegenstand eines gleichwertigen Unterrichts im Rahmen der Ausbildung als Krankenschwester und Krankenpfleger waren, umfassen.

...“

Artikel 1 Absatz 4 legt die Modalitäten der klinischpraktischen Ausbildung und die Bedingungen für die Koordinierung dieser Ausbildung mit dem theoretischen Unterricht fest.

Über die Bedingungen, unter denen die Richtlinie 80/155 vom 21. Januar 1980 in Spanien in Kraft zu setzen ist, bestimmt Artikel 392 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik und die Anpassungen der Verträge (ABl. L 302 vom 15. 11. 1985, S. 23):

„Die Richtlinien und Entscheidungen im Sinne des Artikels 189 des EWG-Vertrags und des Artikels 161 des EAG-Vertrags sowie die Empfehlungen und Entscheidungen im Sinne des Artikels 14 des EGKS-Vertrags gelten vom Zeitpunkt des Beitritts an als an die neuen Mitgliedstaaten gerichtet und diesen notifiziert, soweit diese Richtlinien, Empfehlungen und Entscheidungen allen derzeitigen Mitgliedstaaten notifiziert wurden.“

Artikel 395 der Akte lautet:

„Sofern in der Liste des Anhangs XXXVI oder in anderen Bestimmungen dieser Akte nicht eine Frist vorgesehen ist, setzen die neuen Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen in Kraft, um den Richtlinien und Entscheidungen im Sinne des Artikels 189 des EWG-Vertrags und des Artikels 161 des EAG-Vertrags sowie den Empfehlungen und Entscheidungen im Sinne des Artikels 14 des EGKS-Vertrags vom Beitritt an nachzukommen.“

Durch Artikel 24 der Richtlinie 89/594/EWG des Rates vom 30. Oktober 1989 zur Änderung der Richtlinien 75/362/EWG, 77/452/EWG, 78/686/EWG, 78/1026/EWG und 80/154/EWG für die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise des Arztes, der Krankenschwester und des Krankenpflegers, die für die allgemeine Pflege verantwortlich sind, des Zahnarztes, des Tierarztes und der Hebamme sowie der Richtlinien 75/363/EWG, 78/1027/EWG und 80/155/EWG zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Tätigkeiten des Arztes, des Tierarztes und der Hebamme (ABl. L 341, S. 19) wurde dem Artikel 1 der Richtlinie 80/155 vom 21. Januar 1980 ein Absatz 6 angefügt, der unter anderem bestimmt:

„Als Ubergangsmaßnahme und abweichend von den Absätzen 1 und 4 kann Spanien, das die in seinen Rechts- und Verwaltungsvorschriften vorgesehene Ausbildung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie 80/154/EWG und der vorliegenden Richtlinie nicht mit der letztgenannten Richtlinie in Einklang gebracht hatte, diese Vorschriften weiterhin auf die Personen anwenden, die ihre spezifische Ausbildung als Hebamme spätestens am 31. Dezember 1985 begonnen haben.“

Die nationalen Vorschriften

Durch Artikel 1 des Dekrets vom 18. Januar 1957 (Ministerio de Educación Nacional, BOE vom 12. Februar 1957) wurde für medizinischtechnische Assistentinnen eine Spezialisierung in Geburtshilfe (Hebamme) eingeführt.

Artikel 2 dieses Dekrets sieht vor, daß die Teilnahme an der Fachausbildung zur Hebamme den Besitz des Befähigungsnachweises einer medizinischtechnischen Assistentin voraussetzt.

Artikel 5 des Dekrets regelt das Ausbildungssystem. Er bestimmt:

„Eine Teilnahme an der Hebammenausbildung ist nur im Internatssystem möglich; diese Ausbildung wird in Geburtskliniken durchgeführt. Sie dauert ein Jahr, beginnt am 1. Oktober und endet am 30. September des folgenden Jahres. Von diesem Zeitraum sind acht Monate der theoretischen und praktischen Ausbildung und vier weitere Monate ausschließlich einem Praktikum gewidmet.“

Durch ein Dekret vom 28. Februar 1963 (Ministerio de Educación Nacional, BOE vom 9. März 1963) wurde den Inhaberinnen des Befähigungsnachweises einer Krankenschwester gestattet, an der im Dekret vom 18. Januar 1957 vorgesehenen Fachausbildung zur Hebamme teilzunehmen.

Für die Zulassung zu dieser Ausbildung müssen die Krankenschwestern zunächst gemäß Artikel 2 des Dekrets vom 28. Februar 1963„eine Aufnahmeprüfung bestehen, die sich auf folgende Gebiete erstreckt: Mathematik, Physik, Chemie, Bakteriologie und Hygiene, oder sie müssen statt dessen einen sechsmonatigen Vorbereitungskurs über die im Ausbildungsprogramm für medizinischtechnische Assistenten enthaltenen Grundfächer des Fachgebiets erfolgreich besuchen“.

Durch das königliche Dekret Nr. 992/1987 vom 3. Juli 1987, das den Erwerb des Befähigungsnachweises eines Fachkrankenpflegers oder einer Fachkrankenschwester regelt (BOE Nr. 183 vom 1. August 1987, S. 23642) wurde dieser Befähigungsnachweis geschaffen, der sieben Fachgebiete, darunter das der „Krankenpflege im Bereich Geburtshilfe und Gynäkologie (Hebamme)“, umfaßt.

Artikel 3 des königlichen Dekrets lautet:

„1.

Das Ministerium für Bildung und Wissenschaft erläßt nach Stellungnahme des Rates der Universitäten und des Ministeriums für Gesundheit und Verbraucherschutz die allgemeinen Richtlinien, denen die Programme für die Ausbildung auf den Fachgebieten der Krankenpflege genügen müssen, wobei diese Programme auf jeden Fall im Einklang mit den Anforderungen der Richtlinie 80/155/EWG vom 21. Januar 1980 und mit eventuellen später festgelegten Anforderungen stehen müssen.

2.	Diese Programme müssen die qualitativen und quantitativen Ziele genau bezeichnen, die der Bewerber um den Befähigungsnachweis während der vorgesehenen Ausbildungsabschnitte erreichen muß.

3.	Die Programme werden auf Vorschlag des Nationalrats für die Fachgebiete der Krankenpflege vom Ministerium für Bildung und Wissenschaft nach Stellungnahme des Ministeriums für Gesundheit und Verbraucherschutz festgelegt.“

Durch dieses Dekret wurden die anderslautenden Bestimmungen des Dekrets vom 18. Januar 1957 aufgehoben.

Das königliche Dekret Nr. 992/1987 vom 3. Juli 1987 sah außerdem folgende Übergangsvorschriften vor:

„Erstens

Bei Inkrafttreten dieses königlichen Dekrets können Inhaber des Krankenpfleger-Krankenschwesterdiploms sowie medizinischtechnische Assistenten, die den Beruf auf dem betreffenden Fachgebiet innerhalb der letzten zehn Jahre vier Jahre lang ausgeübt haben, ungeachtet des Artikels 1 den Befähigungsnachweis eines Fachkrankenpflegers oder einer Fachkrankenschwester auf einem einzigen, und zwar dem betreffenden, Fachgebiet erlangen, wenn eine von ihnen vorgelegte Forschungsarbeit über dieses Fachgebiet positiv beurteilt wird oder wenn sie die Prüfungen bestehen, die in der durch Verordnung vorgesehenen Form und Frist durchgeführt werden und sich auf die Ausbildungsprogramme für dieses Fachgebiet beziehen. Den Bewerbern stehen gegebenenfalls zwei Prüfungstermine zur Verfügung.

Zweitens

Hochschullehrer, die bei Inkrafttreten dieses königlichen Dekrets ihre Lehrtätigkeit drei Jahre lang ohne Unterbrechung ausgeübt haben, können den Befähigungsnachweis eines Spezialisten auf dem Fachgebiet, das ihrem Kenntnisgebiet entspricht oder verwandt ist, in der durch Verordnung festgelegten Weise mittels einer Prüfung oder einer Forschungsarbeit über Fragen des Lehrens und der Krankenpflege, die in einem Zusammenhang mit dem Fachgebiet stehen, und durch den Nachweis einer angemessenen Berufserfahrung auf dem betreffenden Fachgebiet erlangen.

Jedenfalls müssen sie zumindest Inhaber des Krankenpfleger- oder des Krankenschwesterdiploms sein.

Drittens

Die Schüler, die bei Inkrafttreten dieses königlichen Dekrets die Ausbildung auf einem der in der geltenden Regelung vorgesehenen Fachgebiete der medizinischtechnischen Assistenz und der Krankenpflege bereits begonnen haben, setzen ihre Ausbildung gemäß den Programmen und dem System fort, die bei ihrer Einschreibung gegolten haben.

2.	Die Schüler, die ihre Ausbildung unter den in Absatz 1 genannten Umständen beenden, erwerben ungeachtet der ersten Übergangsvorschrift das Diplom eines Spezialisten gemäß der früheren Regelung.

3.	Auf jeden Fall ist von der Verkündung dieses königlichen Dekrets an eine neue Einschreibung auf den in der früheren Regelung vorgesehenen Fachgebieten nicht mehr möglich.

Viertens

Bis zur Bildung des in Artikel 9 dieses königlichen Dekrets vorgesehenen Nationalrats für die Fachgebiete der Krankenpflege ist das Ministerium für Bildung und Wissenschaft ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Ministerium für Gesundheit und Verbraucherschutz vorläufig die in diesem Dekret vorgesehenen Programme für die Ausbildung auf den Fachgebieten der Krankenpflege zu verabschieden sowie die notwendigen Maßnahmen zu ihrer Durchführung im Jahr 1987 zu treffen.“

B — Vorgeschichte des Rechtsstreits

Die Kommission wies mit Schreiben vom 3. Mai 1988 das Königreich Spanien auf seine Verpflichtung hin, die Richtlinie 80/155 vom 21. Januar 1980 umzusetzen.

Die Kommission machte in diesem Schreiben geltend, daß Spanien nach seinem Beitritt zu den Europäischen Gemeinschaften das Hebammendiplom weiterhin gemäß den Vorschriften des erwähnten Dekrets vom 18. Januar 1957 erteilt habe, die nicht den Anforderungen der Richtlinie entsprächen.

Die Kommission war der Ansicht, daß das königliche Dekret Nr. 992/1987 vom 3. Juli 1987 weder die Dauer noch den Inhalt der Hebammenausbildung festgelegt habe und daher nicht davon ausgegangen werden könne, daß die spanischen Behörden die notwendigen Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie getroffen hätten.

Auch gebe das königliche Dekret nicht an, wie die spanischen Behörden die nach dem Beitritt erteilten Hebammendiplome mit der Richtlinie in Einklang brächten.

Schließlich stellte die Kommission fest, daß die in der ersten und zweiten Übergangsvorschrift des königlichen Dekrets vorgesehenen Modalitäten für die Erteilung der Diplome nicht der Richtlinie entsprächen.

Die spanische Regierung äußerte sich nicht zu diesem Schreiben.

Gemäß Artikel 169 Absatz 1 EWG-Vertrag gab die Kommission am 19. April 1989 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie die in ihrem Schreiben vom 3. Mai 1988 enthaltenen Ausführungen wiederholte.

Da diese mit Gründen versehene Stellungnahme wirkungslos und unbeantwortet blieb, hat die Kommission die vorliegende, am 11. Oktober 1989 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragene Klage wegen Vertragsverletzung erhoben.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Anträge der Parteien

Die Kommission beantragt,

—

festzustellen, daß das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß es nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist die erforderlichen Bestimmungen erlassen hat, um der Richtlinie 80/155/EWG des Rates vom 21. Januar 1980 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeiten der Hebamme nachzukommen;

—	dem Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Das Königreich Spanien beantragt,

—	die Klage abzuweisen;

—	der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

III — Vorbringen der Parteien

A — Zu den Verpflichtungen des Königreichs Spanien

Zum Zeitpunkt, zu dem die Richtlinie umgesetzt werden mußte

Die Kommission weist auf die Artikel 392 und 395 der Akte über die Bedingungen des Beitritts hin. Sie führt aus, da die Richtlinie in der Liste in Anhang XXXVI zu dieser Akte nicht erwähnt sei, sei es Sache der spanischen Behörden gewesen, alle erforderlichen Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie spätestens zum 1. Januar 1986 zu treffen.

Die Mitgliedstaaten müßten die für die Umsetzung der Richtlinien festgesetzten Fristen einhalten (Urteil vom 6. Mai 1980 in der Rechtssache 102/79, Kommission/Belgien, Slg. 1980, 1473), indem sie vor ihrem Ablauf alle notwendigen Maßnahmen zu einer ordnungsgemäßen Umsetzung träfen (Urteil vom 29. Januar 1987 in der Rechtssache 361/85, Kommission/Italien, Slg. 1987, 479, sowie Urteile vom 24. November 1987 in der Rechtssache 124/86, Kommission/Italien, Slg. 1987, 4661, und in der Rechtssache 125/86, Kommission/Italien, Slg. 1987, 4669).

Außerdem sei festzustellen, daß die spanischen Behörden, die an den Beitrittsverhandlungen teilgenommen hätten, in der Lage gewesen seien, innerhalb der festgesetzten Frist die zur Durchführung der Richtlinien erforderlichen Vorschriften auszuarbeiten (Urteile vom 12. Oktober 1982 in der Rechtssache 136/81, Kommission/Italien, Slg. 1982, 3547, Randnr. 5, in der Rechtssache 148/81, Kommission/Italien, Slg. 1982, 3555, Randnr. 5, und in der Rechtssache 151/81, Kommission/Irland, Slg. 1982, 3573, Randnr. 5).

Schließlich könnten nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes interne Schwierigkeiten die Nichteinhaltung der sich aus den Gemeinschaftsrichtlinien ergebenden Verpflichtungen nicht rechtfertigen (Urteil vom 11. April 1978 in der Rechtssache 100/77, Kommission/Italien, Slg. 1978, 879, Randnr. 21).

Das Königreich Spanien bestreitet nicht, daß die genannte Verpflichtung, die Richtlinie spätestens bis zum Beitritt umzusetzen, besteht.

Es macht jedoch geltend, daß dieses Erfordernis weder das angemessenste noch das gerechteste gewesen sei.

Es sei nicht das angemessenste angesichts der besonderen Komplexität des Inhalts der Richtlinie, die die Einbeziehung verschiedener beruflicher, wissenschaftlicher und akademischer Bereiche sowie unterschiedlicher Verwaltungseinrichtungen voraussetze. Die Mitgliedstaaten, die an der Ausarbeitung der Richtlinie teilgenommen hätten, hätten sich im übrigen eine Frist von drei Jahren nach Bekanntgabe der Richtlinie für deren Durchführung eingeräumt.

Das Erfordernis sei auch nicht das gerechteste, da es nicht sicherstelle, daß die Personen, die die Hebammenausbildung vor dem Beitritt begonnen hätten, den Befähigungsnachweis unter den Bedingungen der bei ihrer Einschreibung geltenden Regelung erlangten. Dadurch würden die Grundsätze der Rechtssicherheit und der Achtung der subjektiven Rechte oder rechtmäßig erworbenen Anwartschaften der Bürger verletzt; diese Grundsätze seien in den Rechtsordnungen aller Mitgliedstaaten anerkannt und geschützt.

Dieser letzte Umstand sei im übrigen der Grund für die Änderung des Artikels 1 der Richtlinie 80/155 durch die Richtlinie 89/594 vom 30. Oktober 1989 gewesen, die das Ziel gehabt habe, auf Gemeinschaftsebene die wohlerworbenen Rechte der Inhaber von vor dem Inkrafttreten der Richtlinie erteilten Befähigungsnachweisen zu schützen.

Zum Inhalt der Verpflichtungen aus der Richtlinie 80/155

Die Kommission führt unter Berufung auf die erste Begründungserwägung der Richtlinie 80/155 aus, daß diese den Zweck habe, auf dem Gebiet der Hebammenausbildung Mindestnormen festzulegen und den Mitgliedstaaten dabei die größtmögliche Freiheit bei der Gestaltung des Unterrichts zu belassen. Mit der Richtlinie werde somit das Ziel verfolgt, innerhalb der Gemeinschaft zu einer gemeinsamen Umschreibung des Tätigkeitsgebiets der Hebammen und ihrer Ausbildung zu gelangen.

Folgende Mindestnormen seien in der Richtlinie festgelegt worden:

—	Die Aufnahme der Tätigkeiten der Hebamme müsse davon abhängig gemacht werden, daß die Hebamme Inhaber eines gemäß der Richtlinie erteilten Hebammendiploms sei;

—	dieses Diplom müsse garantieren, daß die Hebamme auf dem Gebiet an einer speziellen Ausbildung teilgenommen habe;

—	Dauer, Inhalt und Gestaltung dieser Ausbildung müßten mit Artikel 1 AbSätze 2, 3 und 4 der Richtlinie im Einklang stehen;

—	die Ausbildung müsse garantieren, daß die Hebamme die Kenntnisse, die Erfahrung und das Verständnis erworben habe, die Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie verlange.

Demnach verletze ein Mitgliedstaat die Richtlinie, wenn er Personen, die an der in dieser verlangten Mindestausbildung nicht teilgenommen hätten, Hebammendiplome erteile, weil er nicht die notwendigen Durchführungsmaßnahmen getroffen habe.

Das Königreich Spanien widerspricht dieser Analyse seiner Verpflichtungen nicht.

B — Zur fehlenden Umsetzung der Richtlinie 80/155 innerhalb der vorgeschriebenen Frist

Zur fehlenden Umsetzung der Richtlinie zum Zeitpunkt des Beitritts

Die Kommission weist darauf hin, daß das Königreich Spanien nicht bestreite, daß zum Zeitpunkt des Beitritts keine Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie getroffen gewesen seien. Dies allein genüge für die Begründetheit der Klage.

Die Richtlinie verlange für Hebammen eine mindestens achtzehnmonatige spezielle Ausbildung, die mindestens die Fächer des im Anhang der Richtlinie enthaltenen Ausbildungsprogramms umfasse, die nicht Gegenstand eines gleichwertigen Unterrichts im Rahmen der Ausbildung als Krankenschwester oder Krankenpfleger gewesen seien.

Die Hebammenausbildung, wie sie zum Zeitpunkt des Beitritts in den erwähnten Vorschriften des Dekrets vom 18. Januar 1957 geregelt gewesen sei, habe diesen Anforderungen nicht entsprochen. Das Hebammendiplom sei nämlich den Inhabern des Befähigungsnachweises der medizinischtechnischen Assistenten schon nach einem Jahr Geburtshilfeausbildung erteilt worden.

Auf den vom Königreich Spanien geltend gemachten Umstand, daß gemäß einem Dekret vom 28. Februar 1963 Inhaberinnen des Befähigungsnachweises der Krankenschwester für die Zulassung zur Hebammenausbildung eine Aufnahmeprüfung hätten bestehen müssen oder einen sechsmonatigen Vorbereitungskurs über die im Programm für medizinischtechnische Assistenten enthaltenen Fächer des Fachgebiets hätten besuchen müssen, komme es für die Frage, ob die spezielle Hebammenausbildung mit der Richtlinie in Einklang stehe, nicht an.

Das Königreich Spanien bestreitet zwar nicht, daß zum Zeitpunkt des Beitritts nationale Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie fehlten, es macht jedoch geltend, daß die Hebammenausbildung zu diesem Zeitpunkt zwar von der in der Richtlinie vorgesehenen Ausbildung abgewichen, aber nicht schlechter gewesen sei.

Nach der geltenden Regelung gemäß den Dekreten vom 18. Januar 1957 und vom 28. Februar 1963 sei der eigentlichen Hebammenausbildung ein dreijähriges Universitätsstudium vorausgegangen. Am Ende dieses Studiums hätten die Schüler für die Zulassung zur Hebammenausbildung eine Aufnahmeprüfung auf diesem Fachgebiet bestehen oder einen sechsmonatigen Vorbereitungskurs besuchen müssen.

Zu den Auswirkungen des Erlasses des königlichen Dekrets Nr. 992/1987 vom 3. Juli 1987 auf die angebliche Vertragsverletzung

Die Kommission trägt hierzu folgendes vor:

Das königliche Dekret Nr. 992/1987 gewährleiste die Umsetzung der Richtlinie nicht. Gemäß Artikel 189 EWG-Vertrag beinhalte die Pflicht zur Umsetzung einer Richtlinie für den Mitgliedstaat eine Pflicht zum Handeln. Zwar dürfe der Mitgliedstaat die Form und die Mittel zur Durchführung der Richtlinie frei wählen, er müsse aber innerhalb der vorgeschriebenen Fristen sämtliche notwendigen Maßnahmen zur Durchführung der Richtlinie treffen.

Im vorliegenden Fall hebe das königliche Dekret Nr. 992/1987 die nationalen Vorschriften auf, nach denen die Befähigungsnachweise der Hebamme früher erteilt worden seien, und es untersage im letzten Absatz der dritten Übergangsvorschrift eine neue Einschreibung auf einem der in der aufgehobenen Regelung vorgesehenen Fachgebiete.

Es sehe dagegen nicht die Modalitäten und Programme für eine neue Hebammenausbildung vor. Es gebe in Artikel 3 nur an, daß die Durchführungsregelungen, die später auf seiner Grundlage erlassen würden, im Einklang mit den Anforderungen der Richtlinie stehen müßten.

Das königliche Dekret beschränke sich somit darauf, die Geltung des früheren Systems unter Hinweis darauf zu beenden, daß das zukünftige Ausbildungssystem im Einklang mit der Richtlinie stehen müsse. Diese Vorschriften reichten offensichtlich für eine vollständige Umsetzung der Richtlinie nicht aus.

Zudem gebe das Dekret nicht an, unter welchen Bedingungen die spanischen Behörden die nach dem Beitritt Spaniens erteilten Befähigungsnachweise der Hebamme mit den Vorschriften der Richtlinie in Einklang bringen würden.

Außerdem entsprächen einige Bestimmungen des königlichen Dekrets schon jetzt nicht den Zielen der Richtlinie.

Dies trägt die Kommission nur hilfsweise vor, da sie der Auffassung ist, daß es gegenüber dem Klageantrag, der auf das Fehlen der Umsetzung der Richtlinie innerhalb der vorgeschriebenen Frist abstelle, zweitrangig sei.

Es gehe erstens um die erste und die zweite Übergangsvorschrift, die bestimmten Krankenpflegern und Krankenschwestern, medizinischtechnischen Assistenten und Hochschullehrern Zugang zum Befähigungsnachweis eines Fachkrankenpflegers oder einer Fachkrankenschwester verschafften. Diese Vorschriften könnten insbesondere auf das Fachgebiet der Hebammentätigkeit angewendet werden, das vom Anwendungsbereich dieser Bestimmungen nicht ausdrücklich ausgenommen worden sei. Sie verstießen gegen die Richtlinie, weil sie für die Erteilung des Befähigungsnachweises der Hebamme keine Mindestausbildungszeit verlangten.

Zweitens ständen die Absätze 1 und 2 der dritten Übergangsvorschrift über die Rechte der Schüler, die vor dem Inkrafttreten des königlichen Dekrets die Hebammenausbildung begonnen hätten, nur teilweise im Einklang mit Artikel 1 Absatz 6 der Richtlinie 80/155 in der Fassung der Richtlinie 89/594.

Diese Bestimmungen enthielten keine zeitliche Beschränkung. Demnach könnten die Schüler, die die Hebammenausbildung nach dem 31. Dezember 1985 gemäß der damals geltenden alten nationalen Regelung begonnen hätten, entgegen der Richtlinie neuer Fassung den Befähigungsnachweis einer Hebamme unter den Bedingungen der alten Regelung erlangen.

Schließlich werde es durch die vom Königreich Spanien geltend gemachte Notwendigkeit, noch Durchführungsregelungen zu dem königlichen Dekret zu erlassen, nicht ausgeschlossen, die Frage, ob dieses Dekret mit der Richtlinie im Einklang stehe, schon jetzt zu prüfen.

Das Königreich Spanien wendet gegen den Vorwurf einer noch andauernden Vertragsverletzung wegen fehlender Übereinstimmung der Vorschriften des königlichen Dekrets Nr. 992/1987 mit der Richtlinie folgendes ein:

Die dritte Übergangsvorschrift des königlichen Dekrets, die in ihrem letzten Absatz eine neue Einschreibung auf einem der in der aufgehobenen Regelung vorgesehenen Fachgebiete untersage, stelle eine teilweise Durchführung der Richtlinie dar. Diese Bestimmung erlaube es nämlich, etwaige Verstöße gegen die Richtlinie zu vermeiden.

Das königliche Dekret Nr. 992/1987 sei ein „Rahmen“-Dekret, das sieben Fachgebiete der Krankenpflege, unter anderem das der Hebammentätigkeit, umfasse. Das Dekret sei nicht unmittelbar anwendbar und entfalte für Privatpersonen keine Rechtswirkung. Wie in seinen Artikeln 3 und 14 und der ersten und zweiten Übergangsvorschrift ausdrücklich vorgesehen, seien Durchführungsregelungen notwendig.

Das Dekret ermächtige den zuständigen Minister, die Durchführungsmaßnahmen zu treffen. Der Minister werde dazu ermächtigt, weil das Verfahren zur Ausarbeitung der Vorschriften auf diese Weise weniger komplex, flexibler und schneller sei.

Gemäß Artikel 3 des königlichen Dekrets müßten die vom Minister erlassenen Durchführungsregelungen im Einklang mit der Richtlinie stehen. Die Verpflichtung zur Beachtung der Gemeinschaftsregelung sei außerdem ungewöhnlicherweise in der Begründung des königlichen Dekrets erwähnt.

Eine Durchführungsregelung, die die Richtlinie verletzte, verstieße gegen die im königlichen Dekret enthaltene Ermächtigung und wäre deshalb nach dem nationalen Recht nichtig.

Die erste und zweite Übergangsvorschrift des königlichen Dekrets verfolgten entgegen der Ansicht der Kommission nicht den Zweck, neue Zugänge zum Befähigungsnachweis der Hebamme zu schaffen. Diese Vorschriften gälten nicht für dieses Fachgebiet und beträfen nur die anderen im königlichen Dekret vorgesehenen Fachgebiete der Krankenpflege. Jede andere Auslegung verstieße gegen die Bestimmungen des Artikels 3 des königlichen Dekrets, die die Einhaltung der Richtlinie verlangten. Die Regelungen, die auf der Grundlage dieser Übergangsvorschriften erlassen würden, müßten deshalb von ihrem Anwendungsbereich das Fachgebiet der Hebammentätigkeit notwendigerweise ausschließen.

Die Änderung des Artikels 1 der Richtlinie 80/155 durch die Richtlinie 89/594 habe die Absätze 1 und 2 der dritten ÜbergangsVorschrift inhaltlich bestätigt, die sich auf die Lage der Schüler bezögen, die vor dem Inkrafttreten des königlichen Dekrets eine Ausbildung auf einem der in der alten Regelung vorgesehenen Fachgebiete begonnen hätten.

Die Bestimmungen des königlichen Dekrets 992/1987 seien nicht dazu benutzt worden, Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten in ihrer Niederlassungsfreiheit und im freien Dienstleistungsverkehr als Hebamme, die durch die Richtlinien 80/154 und 80/155 gefördert werden sollten, zu behindern. Für diese Staatsangehörigen bestünden beste Bedingungen sowohl für eine Niederlassung im spanischen Hoheitsgebiet als auch für das Erbringen von Dienstleistungen auf dem betreffenden Fachgebiet von einem Ort außerhalb Spaniens aus. Nur die spanischen Staatsangehörigen seien durch die fehlende Umsetzung der Richtlinie beeinträchtigt worden, weil die Hebammenschulen in Spanien seit Oktober 1987 geschlossen seien und die Befähigungsnachweise der Hebamme seitdem nicht mehr erteilt würden.

Zu den in Ausarbeitung befindlichen nationalen Regelungen

Das Königreich Spanien macht schließlich geltend, daß es entschlossen gewesen sei und bleibe, die Vorschriften der Richtlinie in seine nationale Rechtsordnung umzusetzen. Um die Umsetzung der Richtlinie nicht zu verzögern, habe die Regierung das in der vierten Übergangsvorschrift des Dekrets vorgesehene Verfahren eingeleitet. Auf der Grundlage dieser Vorschrift habe das Bildungsministerium nach Anhörung eines Ausschusses aus Vertretern der akademischen, wissenschaftlichen und beruflichen Bereiche und nach Herstellung des Einvernehmens mit dem Ministerium für Gesundheit und Verbraucherschutz den Entwurf einer Verordnung verfaßt — dieser ist zu den Akten gereicht worden —, der die im königlichen Dekret Nr. 992/1987 genannten Programme für die Ausbildung auf den Fachgebieten der Krankenpflege festlege.

Diese Verordnung werde demnächst bekanntgemacht. Für das Fachgebiet „Geburtshilfe und Gynäkologie“ sehe der Verordnungsentwurf eine zweijährige Ausbildung vor. Gestaltung und Inhalt dieser Ausbildung seien unter Berücksichtigung der Vorschriften der Richtlinie festgelegt worden. Außerdem eröffne dieser Entwurf nicht unter Verstoß gegen die Richtlinie einen sonstigen Zugang zum Befähigungsnachweis einer Hebamme.

Die Kommission begrüßt, daß es den vom Königreich Spanien erwähnten Verordnungsentwurf gibt; er werde von ihren Dienststellen auf seine Vereinbarkeit mit der Richtlinie hin überprüft.

F. Gravisse

Berichterstatter

( *1 ) Verfahrenssprache: Spanisch.

URTEIL DES GERICHTSHOFES

7. November 1991 ( *1 )

In der Rechtssache C-313/89

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Daniel Calleja y Crespo, Juristischer Dienst der Kommission, als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Roberto Hayder, Vertreter des Juristischen Dienstes der Kommission, Centre Wagner, Luxemburg-Kirchberg,

Klägerin,

gegen

Königreich Spanien, ursprünglich vertreten durch Javier Conde de Saro, dann durch Carlos Bastarreche Sagües, beide Leiter der Generaldirektion für rechtliche und institutionelle Koordinierung in Gemeinschaftsangelegenheiten, und durch Antonio Hierro Hernández-Mora, Abogado del Estado, als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift: Spanische Botschaft, 4-6, boulevard E. Servais, Luxemburg,

Beklagter,

wegen Feststellung, daß das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß es nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist die erforderlichen Bestimmungen erlassen hat, um der Richtlinie 80/155/EWG des Rates vom 21. Januar 1980 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeiten der Hebamme nachzukommen,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten O. Due, der Kammerpräsidenten Sir Gordon Slynn, R. Joliét, F. A. Schockweiler und F. Grévisse, der Richter J. C. Moitinho de Almeida und G. C. Rodríguez Iglesias,

Generalanwalt: C. O. Lenz

Kanzler: D. Louterman, Hauptverwaltungsrätin

aufgrund des Sitzungsberichts,

nach Anhörung der Parteienvertreter in der Sitzung vom 2. Juli 1991, in der das Königreich Spanien durch Rosario Silva de Lapuerta, Abogado del Estado, als Bevollmächtigte vertreten war,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 19. September 1991,

folgendes

Urteil

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 11. Oktober 1989 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Feststellung, daß das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß es nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist die erforderlichen Bestimmungen erlassen hat, um der Richtlinie 80/155/EWG des Rates vom 21. Januar 1980 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeiten der Hebamme nachzukommen.

2	Die Richtlinie legt, wie ihrer ersten Begründungserwägung zu entnehmen ist, Mindestnormen für die Ausbildung von Hebammen fest.

Gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie muß die Ausbildung umfassen:

„—	entweder eine spezielle Ausbildung als Hebamme auf Vollzeitbasis, die theoretische und praktische Studien von mindestens drei Jahren umfaßt; die Zulassung hierzu setzt zumindest den Abschluß der ersten zehn Jahre der allgemeinen Schulausbildung voraus;

—

Zum Zeitpunkt des Beitritts des Königreichs Spanien zu den Europäischen Gemeinschaften war die Hebammenausbildung in diesem Staat in einem Dekret vom 18. Januar 1957 (BOE vom 12. Februar 1957) geregelt. Durch das königliche Dekret Nr. 992/1987 vom 3. Juli 1987, das den Erwerb des Befähigungsnachweises eines Fachkrankenpflegers oder einer Fachkrankenschwester regelt (BOE Nr. 183 vom 1. August 1987, S. 23642), wurde später dieser Befähigungsnachweis geschaffen, der sieben Fachgebiete, darunter das der „Krankenpflege im Bereich Geburtshilfe und Gynäkologie (Hebamme)“, umfaßt. Dieses königliche Dekret sah den Erlaß einer neuen Studienordnung für diese Fachgebiete vor, und hob die anderslautenden Bestimmungen des Dekrets vom 18. Januar 1957 auf.

5	Da die Kommission der Auffassung ist, daß das Königreich Spanien der Richtlinie nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist nachgekommen sei, hat sie die vorliegende Klage wegen Vertragsverletzung erhoben.

6	Wegen weiterer Einzelheiten der einschlägigen gemeinschaftlichen und nationalen Bestimmungen, des Verfahrensablaufs sowie des Parteivorbringens wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.

7	Das Königreich Spanien räumt ein, daß es die Richtlinie nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist umgesetzt habe, das heißt weder bis zum Beitritt noch später bis zum Ablauf der Zweimonatsfrist, die die Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 19. April 1989 gesetzt hatte.

8	Es trägt jedoch verschiedene Argumente vor, die daraufhin zu prüfen sind, ob sie der Feststellung der insoweit eingeräumten Vertragsverletzung entgegenstehen.

Der Beklagte führt zunächst aus, daß die Verpflichtung aus den Artikeln 392 und 395 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik und die Anpassungen der Verträge (ABl. 1985 L 302, S. 23), die Richtlinie bis zum Beitritt Spaniens zu den Europäischen Gemeinschaften, das heißt zum 1. Januar 1986, umzusetzen, weder gerecht noch angemessen gewesen sei. Diese Verpflichtung habe weder die Komplexität der durchzuführenden Rechtsnormen noch die Schwierigkeit berücksichtigt, die Vorschriften zur Anpassung der nationalen Rechtsordnung an die Richtlinie in einer so kurzen Frist zu erlassen. Außerdem sei diese Verpflichtung nicht durch eine Übergangsregelung zum Schutz der Rechte derjenigen abgemildert gewesen, die vor dem Beitritt eine Ausbildung in einer Hebammenschule begonnen und noch nicht beendet gehabt hätten.

Diesem Vorbringen des Königreichs Spanien, mit dem die Berechtigung einer Verpflichtung in Abrede gestellt werden soll, die es selbst mit dem Beitritt zu den Europäischen Gemeinschaften eingegangen ist, kann keinesfalls gefolgt werden. Eine Beitrittsakte ist nämlich kein Rechtsakt der Organe, bei dem die Gültigkeit der in ihm enthaltenen Bestimmungen vor dem Gerichtshof in Frage gestellt werden kann (siehe in diesem Sinne das Urteil vom 28. April 1988 in den verbundenen Rechtssachen 31/86 und 35/86, LAISA/Rat, Slg. 1988, 2285, Randnr. 17).

Das Königreich Spanien macht sodann geltend, daß die Hebammenausbildung in Spanien zum Zeitpunkt des Beitritts zwar von der in der Richtlinie vorgesehenen Ausbildung abgewichen, aber nicht schlechter gewesen sei. Der Beklagte beruft sich darauf, daß die Betroffenen für die Zulassung zur besonderen Hebammenausbildung nach einem dreijährigen Universitätsstudium eine Aufnahmeprüfung auf diesem Fachgebiet hätten bestehen oder statt dessen einen sechsmonatigen Vorbereitungskurs hätten besuchen müssen.

Diese Ausführungen über das zur Zeit des Beitritts geltende Verfahren der Zulassung zur Hebammenausbildung sind für das Vorliegen der beanstandeten Vertragsverletzung unerheblich. Es genügt nämlich die Feststellung, daß die nach dem Dekret vom 18. Januar 1957 vorgesehene Dauer der besonderen Hebammenausbildung nur ein Jahr betrug, während Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie eine Mindestausbildungsdauer von 18 Monaten verlangt.

Das Königreich Spanien macht schließlich geltend, daß das königliche Dekret Nr. 992/1987 das Dekret vom 18. Januar 1957 aufgehoben und eine neue Einschreibung auf einem der Fachgebiete der Krankenpflege, die in der vorher geltenden Regelung vorgesehen gewesen seien, untersagt habe. Der Beklagte räumt jedoch im übrigen selbst ein, daß diese Maßnahmen zur vollständigen Umsetzung der Richtlinie nicht ausreichten, solange Regelungen zur Durchführung des königlichen Dekrets fehlten, mit denen eine neue, den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen entsprechende Studienordnung geschaffen werde.

14	Nach allem steht der Feststellung, daß das Königreich Spanien dadurch den EWG-Vertrag verletzt hat, daß es die Richtlinie nicht in der vorgeschriebenen Frist umgesetzt hat, nichts entgegen.

Mit der Feststellung dieser Vertragsverletzung wird den Klageanträgen der Kommission in vollem Umfang stattgegeben. Ihr „zusätzliches“ und „hilfsweises“ Vorbringen zur Stützung dieser Anträge, mit dem geltend gemacht wird, daß einige Bestimmungen des königlichen Dekrets Nr. 992/1987 schon jetzt gegen die Richtlinie verstießen, sind demnach für die Entscheidung des Rechtsstreits unerheblich.

Gemäß den Anträgen der vorliegenden Klage ist daher festzustellen, daß das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß es nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist die erforderlichen Bestimmungen erlassen hat, um der Richtlinie 80/155 des Rates nachzukommen.

Kosten

17	Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Königreich Spanien mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

Das Königreich Spanien hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen, daß es nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist die erforderlichen Bestimmungen erlassen hat, um der Richtlinie 80/155/EWG des Rates vom 21. Januar 1980 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeiten der Hebamme nachzukommen.

2)	Das Königreich Spanien trägt die Kosten des Verfahrens.

Due

Slynn

Joliét

Schockweiler

Grévisse

Moitinho de Almeida

Rodríguez Iglesias

Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 7. November 1991.

Der Kanzler

J.-G. Giraud

Der Präsident

O. Due

( *1 ) Verfahrenssprache: Spanisch.