EuG · T-57/26

BESCHLUSS DES GERICHTS (Fünfte Kammer)

3. November 2026(*)

„ Nichtigkeitsklage – Staatliche Beihilfen – Deutscher Luftverkehrsmarkt – Bestimmten deutschen Flughäfen gewährter Ausgleich für Streckennavigationsgebühren und Vorhaltekosten – Covid‑19-Pandemie – Dem Flughafen Dortmund entstandene Kosten – Zurückweisung einer Beschwerde – Nicht anfechtbare Handlung – Rein bestätigende Handlung – Unzulässigkeit “

In der Rechtssache T‑57/26,

Flughafen Dortmund GmbH mit Sitz in Dortmund (Deutschland), vertreten durch Rechtsanwalt R. Brauner,

Klägerin,

gegen

Europäische Kommission, vertreten durch C.‑M. Carrega und C. Kovács als Bevollmächtigte,

Beklagte,

erlässt

DAS GERICHT (Fünfte Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten M. Sampol Pucurull sowie der Richterinnen M. Stancu (Berichterstatterin) und M. Brkan,

Kanzler: T. Henze, geschäftsführender Kanzler,

folgenden

Beschluss

1        Mit ihrer Klage nach Art. 263 AEUV beantragt die Klägerin, die Flughafen Dortmund GmbH, die Nichtigerklärung des Beschlusses COMP.F.2/JB/COMP(2025) 12600853 der Europäischen Kommission vom 14. November 2025, mit dem die Kommission ihre unter dem Aktenzeichen „SA.101577 – Dortmund Airport“ registrierte Beschwerde zurückgewiesen hat (im Folgenden: angefochtener Beschluss).

 Vorgeschichte des Rechtsstreits

2        Die Klägerin ist die Betreibergesellschaft des Regionalflughafens Dortmund (Deutschland).

3        Am 12. Januar 2022 erhob die Klägerin eine Beschwerde bei der Kommission und machte im Wesentlichen geltend, dass der Ausgleich von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020, den die Bundesrepublik Deutschland bestimmten Flughäfen gewährt habe, um die Aufrechterhaltung der Luftverkehrsinfrastruktur und den Betrieb der Flughäfen sicherzustellen, eine rechtswidrige staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstelle. Dieser Ausgleich sei auf der Grundlage der Richtlinie über die einmalige Gewährung von Billigkeitsleistungen an die Betreibergesellschaften der Flughäfen gemäß § 27d Absatz 1 des Luftverkehrsgesetzes in Verbindung mit § 1 der FS-An- und Abflug-Kostenverordnung, an denen der Bund nicht beteiligt ist, zum Ausgleich von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit dem Ausbruch von COVID‑19 vom 9. April 2021 (BAnz AT 19.04.2021 B4) (im Folgenden: Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen) gewährt worden.

4        Der oben in Rn. 3 genannte Ausgleich verschaffe den Flughäfen, die unter § 27d Abs. 1 des Luftverkehrsgesetzes (in der Fassung vom 10. Mai 2007 [BGBI. I S. 698]) (im Folgenden: LuftVG) fielen und zu denen sie nicht gehöre, einen Vorteil in Form von direkten Zuschüssen. Ein solcher Vorteil sei selektiv, da sie nur Flughafenbetreibern gewährt werde, die zum einen nachweisen könnten, dass sie einen unmittelbar durch die Covid‑19-Pandemie verursachten Schaden erlitten hätten, und bei denen zum anderen das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur aus Gründen der Sicherheit und aus verkehrspolitischen Interessen anerkannt habe, dass Bedarf an flugsicherungstechnischen Einrichtungen gemäß § 27d Abs. 1 LuftVG bestehe, soweit diese nicht im Miteigentum des Bundes stünden. Die Auswahl der Begünstigten, die auf dem Ermessen dieses Bundesministeriums beruhe, den „Bedarf aus Gründen der Sicherheit und aus verkehrspolitischen Interessen“ zu beurteilen, lasse sich nicht im Hinblick auf das Ziel, Notsituationen im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie zu beheben, rechtfertigen, da sie auf einer politischen Entscheidung dieses Ministeriums von 1953 beruhe (im Folgenden: Auswahlentscheidung von 1953). Seit der Einführung von § 27d Abs. 1a LuftVG sei die Ungleichbehandlung bei der Erstattung von Flugsicherungskosten zwar beseitigt, doch trete die Begünstigung, die den unter § 27d Abs. 1 LuftVG fallenden Flughäfen gewährt werde, in Bezug auf den Ausgleich von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020 erneut auf.

5        Mit Schreiben vom 25. Oktober 2023 stellte die Kommission nach einem Hinweis auf den Gegenstand der Beschwerde der Klägerin, d. h. den Ausgleich von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020 nach der Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen im Rahmen einer vorläufigen Einschätzung fest, dass dieser Ausgleich nicht gegen Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV verstoße, da die Mitgliedstaaten weder verpflichtet seien, den gesamten durch ein außergewöhnliches Ereignis entstandenen Schaden zu ersetzen, noch, allen hierdurch Geschädigten eine Beihilfe zu gewähren.

6        Im Schreiben vom 11. Juni 2024 verwies die Kommission unter der Überschrift „Gegenstand der Beschwerde“ auf den Standpunkt der Klägerin in ihrer Antwort vom 21. November 2023, wonach sich die Beschwerde auf § 27d LuftVG beziehe und die Kommission deren Text fehlerhaft ausgelegt habe. Nachdem die Kommission erneut auf den Gegenstand der Beschwerde hingewiesen hatte, d. h. den Ausgleich von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020, stellte sie im Rahmen einer vorläufigen Einschätzung fest, dass hinsichtlich der Erstattung von Flugsicherungskosten keine Ungleichbehandlung zwischen den unter § 27d Abs. 1 LuftVG fallenden Flughäfen einerseits und den unter § 27d Abs. 1a LuftVG fallenden Flughäfen andererseits bestehe, was auch die Klägerin in ihrer Beschwerde eingeräumt habe. Im Übrigen wies die Kommission darauf hin, dass die Klägerin keine neuen einschlägigen Informationen übermittelt habe, und wiederholte im Wesentlichen ihren oben in Rn. 5 dargelegten Standpunkt.

7        Mit Schreiben vom 4. Juli 2024 stellte die Klägerin zunächst klar, dass Gegenstand ihrer Beschwerde zum einen § 27d LuftVG und zum anderen die Beihilferegelung in der Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen sei, für die § 27d LuftVG die Rechtsgrundlage darstelle, so dass eine Gesamtwürdigung beider Normen geboten sei. Sie trug zudem vor, dass sich der selektive Charakter der Entscheidung, nur bestimmte Flughäfen von den Vorhaltekosten gemäß § 27d Abs. 1 LuftVG zu entlasten, auch aus der Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen ergebe. In Anbetracht dessen ersuchte die Klägerin die Kommission, abschließend zu prüfen, ob die Auswahl der begünstigten Flughäfen nach § 27d Abs. 1 LuftVG mit Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV vereinbar sei.

8        Mit Schreiben vom 4. April 2025 wies die Kommission zunächst erneut darauf hin, dass Gegenstand der Beschwerde der Klägerin die Gewährung des Ausgleichs von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020 sei und dass § 27d Abs. 1 LuftVG nur insoweit heranzuziehen sei, als er für die Anwendung der Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen relevant sei (im Folgenden: ursprünglicher Beschluss). Zur Erstattung von Flugsicherungskosten führte die Kommission unter Verweis auf ihr Schreiben vom 11. Juni 2024 aus, dass eine Ungleichbehandlung nicht mit einer unzulässigen Diskriminierung im Sinne der Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt gleichzusetzen sei. Sie wies sodann darauf hin, dass diese Richtlinie auf der Bundesrahmenregelung Beihilfen für Flugplätze in ihrer Fassung vom 16. März 2021 basiere, die mit Beschluss C(2020) 5615 final der Kommission vom 11. August 2020 über die staatliche Beihilfe SA.57644 (2020/N) (ABl. 2020, C 277, S. 9) genehmigt worden sei. Dieser Beschluss sei zweifach erweitert worden, und diese Erweiterungen seien mit den Erweiterungsbeschlüssen C(2020) 8743 final der Kommission vom 3. Dezember 2020 über die staatliche Beihilfe SA.59408 (2020/N) (ABl. 2020, C 439, S. 9) und C(2021) 1895 final der Kommission vom 16. März 2021 über die staatliche Beihilfe SA.62099 (2021/N) (ABl. 2022, C 235, S. 1) genehmigt worden. Gegen diese Beschlüsse seien keine Nichtigkeitsklagen erhoben worden. Da die genannte Rahmenregelung mit Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV vereinbar sei, gelte dies auch für die Richtlinie. Auch wenn nämlich die Bundesrepublik Deutschland eine Auswahl von Flughäfen nach § 27d Abs. 1 LuftVG vorgenommen habe, sei nicht ersichtlich, dass diese Auswahl willkürlich gewesen wäre oder dass sie von Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV unabhängige Ziele verfolgt hätte. Schließlich stellte die Kommission fest, dass die Klägerin keine neuen einschlägigen Informationen übermittelt habe, die im Ergebnis etwas an ihrem am 25. Oktober 2023 und 11. Juni 2024 mitgeteilten Standpunkt ändern könnten.

9        Mit Schreiben vom 23. Juni 2025 erweiterte die Klägerin den Gegenstand ihrer Beschwerde unter Bezugnahme auf die Auswahlentscheidung von 1953 auf § 27d LuftVG, die Bundesrahmenregelung Beihilfen für Flugplätze und die Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen und brachte weitere Gesichtspunkte vor. Sie machte im Wesentlichen geltend, dass die Erstattung von Flugsicherungskosten und der Ausgleich von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020 ein zusammenhängendes System der Flughafenförderung bildeten und dass die oben genannten Rechtsakte diskriminierende staatliche Beihilfen darstellten.

10      Am 27. Juni 2025 führte die Klägerin ein Telefongespräch mit der Kommission, um ihr ergänzende Informationen zu übermitteln.

11      Im angefochtenen Beschluss führte die Kommission unter Bezugnahme auf den ursprünglichen Beschluss zunächst zur Erstattung von Flugsicherungskosten aus, dass seit Inkrafttreten von § 27d Abs. 1a LuftVG keine Ungleichbehandlung zwischen den unter § 27d Abs. 1 LuftVG fallenden Flughäfen und den unter § 27d Abs. 1a LuftVG fallenden Flughäfen mehr bestehe, da die Flugsicherungskosten bei beiden Kategorien von Flughäfen im selben Umfang erstattet würden. Sodann führte die Kommission zum Ausgleich von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020 aus, dass die Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen gemäß Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar sei. Schließlich stellte die Kommission fest, dass die Klägerin keine neuen einschlägigen Informationen übermittelt habe, die im Ergebnis etwas an ihrem in vorherigen Schreiben mitgeteilten Standpunkt ändern könnten.

 Anträge der Parteien

12      Die Klägerin beantragt in der Klageschrift,

–        den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären;

–        der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

13      Die Kommission beantragt in der Einrede der Unzulässigkeit,

–        die Klage als unzulässig abweisen;

–        der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.

14      In ihrer Stellungnahme zur Einrede der Unzulässigkeit beantragt die Klägerin, die Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen.

15      Mit am 11. Juni 2026 bei der Kanzlei des Gerichts eingereichtem Schriftsatz hat die Bundesrepublik Deutschland beantragt, zur Unterstützung der Anträge der Kommission als Streithelferin zum vorliegenden Verfahren zugelassen zu werden.

 Rechtliche Würdigung

16      Nach Art. 130 Abs. 1 und 7 der Verfahrensordnung des Gerichts kann das Gericht auf Antrag des Beklagten vorab über die Unzulässigkeit entscheiden.

17      Im vorliegenden Fall hat die Kommission eine Entscheidung über die Unzulässigkeit beantragt. Das Gericht hält sich durch die Aktenstücke für hinreichend unterrichtet und beschließt, ohne Fortsetzung des Verfahrens über diesen Antrag zu entscheiden.

18      Zur Stützung ihrer Einrede der Unzulässigkeit macht die Kommission geltend, die Klage sei unzulässig, weil der angefochtene Beschluss ein Rechtsakt sei, der den ursprünglichen Beschluss nur bestätige. Dieser sei bestandskräftig geworden, da die Klägerin nicht fristgerecht Klage erhoben habe.

19      Die Klägerin tritt dem Vorbringen der Kommission entgegen und macht geltend, dass der ursprüngliche Beschluss nur eine Stellungnahme mit einer vorläufigen Einschätzung sei, und dass der Austausch zwischen ihr und der Kommission nach Erlass dieses Beschlusses fortgesetzt worden sei. Jedenfalls habe sich die Kommission erst im angefochtenen Beschluss konkreter und umfangreicher mit dem Aspekt der Flugsicherungskosten befasst.

20      Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach gefestigter Rechtsprechung eine Nichtigkeitsklage gegen einen Beschluss, durch den lediglich ein früherer, nicht fristgerecht angefochtener Beschluss bestätigt wird, unzulässig ist (vgl. Beschluss vom 26. Januar 2026, Polen/Kommission, T‑201/25, nicht veröffentlicht, EU:T:2026:61, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).

21      Nach ständiger Rechtsprechung wird nämlich ein Beschluss, der vom Adressaten nicht innerhalb der Fristen von Art. 263 Abs. 6 AEUV angefochten worden ist, ihm gegenüber bestandskräftig. Diese Rechtsprechung beruht insbesondere auf der Erwägung, dass die Klagefristen Rechtssicherheit gewährleisten sollen, indem sie verhindern, dass Handlungen der Europäischen Union, die Rechtswirkungen entfalten, unbegrenzt in Frage gestellt werden können, sowie auf den Erfordernissen einer geordneten Rechtspflege und der Verfahrensökonomie (vgl. Urteil vom 15. November 2018, Estland/Kommission, C‑334/17 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2018:914, Rn. 51 und die dort angeführte Rechtsprechung).

22      Im vorliegenden Fall stellt sich daher die Frage, ob der ursprüngliche Beschluss auf der Grundlage von Art. 263 AEUV angefochten werden konnte und, wenn ja, ob der angefochtene Beschluss den ursprünglichen Beschluss nur bestätigt.

 Zur Anfechtbarkeit des ursprünglichen Beschlusses

23      Anfechtbare Handlungen im Sinne von Art. 263 AEUV sind grundsätzlich Maßnahmen, die den Standpunkt der Kommission beim Abschluss eines Verwaltungsverfahrens endgültig festlegen und verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen, die die Interessen des Klägers berühren, was Zwischenmaßnahmen, die der Vorbereitung des endgültigen Beschlusses dienen und keine solche Wirkung haben, ausschließt (vgl. Beschluss vom 23. März 2020, Highgate Capital Management/Kommission, T‑280/19, nicht veröffentlicht, EU:T:2020:117, Rn. 43 und die dort angeführte Rechtsprechung).

24      Um festzustellen, ob die angefochtene Handlung verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, ist auf ihr Wesen abzustellen und sind ihre Wirkungen anhand objektiver Kriterien wie z. B. des Inhalts der Handlung zu beurteilen, wobei gegebenenfalls der Zusammenhang ihres Erlasses und die Befugnisse des die Handlung vornehmenden Organs zu berücksichtigen sind (Urteil vom 20. Februar 2018, Belgien/Kommission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, Rn. 32).

25      Im vorliegenden Fall stellte die Kommission im ursprünglichen Beschluss als Erstes fest, dass sowohl die unter § 27d Abs. 1 LuftVG fallenden Flughäfen als auch die unter § 27d Abs. 1a LuftVG fallenden Flughäfen Anspruch auf Erstattung von Flugsicherungskosten hätten, so dass kein selektiver Vorteil für die in § 27d Abs. 1 LuftVG genannten Flughäfen gegenüber den in § 27d Abs. 1a LuftVG genannten Flughäfen bestehe, und verwies insoweit auf ihr Schreiben vom 11. Juni 2024.

26      Als Zweites prüfte sie den Ausgleich von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020.

27      Dazu führte sie aus, dass die Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen auf der Bundesrahmenregelung Beihilfen für Flugplätze in ihrer Fassung vom 16. März 2021 basiere, die mit Beschluss C(2020) 5615 final genehmigt worden sei. Dieser Beschluss sei zweifach erweitert worden, und diese Erweiterungen seien mit den Erweiterungsbeschlüssen C(2020) 8743 final und C(2021) 1895 final genehmigt worden. Gegen diese Beschlüsse seien keine Nichtigkeitsklagen bei den Unionsgerichten erhoben worden, und sie seien daher bestandskräftig geworden. Die Kommission stellte zudem fest, dass sich weder aus ihrem Beschluss C(2020) 5615 final noch aus ihren Erweiterungsbeschlüssen C(2020) 8743 final und C(2021) 1895 final ergebe, dass allen Flughafenbetreibern automatisch die in dieser Rahmenregelung vorgesehenen Hilfen zugutekommen könnten.

28      Was die Relevanz von § 27d Abs. 1 LuftVG für die Beurteilung des Vorliegens eines Vorteils durch den Ausgleich von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020 betrifft, vertrat die Kommission, nachdem sie eingeräumt hatte, dass § 27d Abs. 1 LuftVG in sich selbst einen Vorteil darstellen könne und dass die Leistungen nach der Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen staatliche Beihilfen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellen könnten, die Auffassung, dass eine mögliche staatliche Beihilfe gleichwohl unter den in Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV vorgesehenen Voraussetzungen mit dem Binnenmarkt vereinbar sein könne.

29      Des Weiteren führte die Kommission aus, dass sie die Bundesrahmenregelung Beihilfen für Flugplätze bereits in ihren Beschlüssen C(2020) 5615 final, C(2020) 8743 final und C(2021) 1895 final für mit Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV vereinbar erklärt habe und, da die Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen unter die Bundesrahmenregelung Beihilfen für Flugplätze falle, es sich bei ihr auch in Bezug auf die nach dieser Richtlinie gewährten Leistungen um eine mit Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV vereinbare staatliche Beihilfe handele.

30      Ferner ist die Kommission der Ansicht, dass die Bundesrepublik Deutschland gemäß dem Urteil vom 28. September 2023, Ryanair/Kommission (C‑320/21 P, EU:C:2023:712), bei der Auswahl der Flughäfen, die für eine Entschädigung in Betracht kämen, nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV über ein Ermessen verfüge, sofern diese Beihilfemaßnahme nicht in Wirklichkeit durch willkürliche oder solche Erwägungen motiviert sei, die von dem Ziel der Beseitigung von Schäden, die durch ein außergewöhnliches Ereignis entstanden seien, losgelöst seien. Dabei habe sich die Bundesrepublik Deutschland auf § 27d Abs. 1 LuftVG gestützt. Die Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen beziehe sich aber auf allgemeine und objektive Anhaltspunkte für die Auswahl der antragsberechtigten Flughäfen. Daher sei, auch wenn die Bundesrepublik Deutschland eine Auswahl von Flughäfen nach § 27d Abs. 1 LuftVG vorgenommen habe, nicht ersichtlich, dass diese Auswahl willkürlich gewesen wäre oder dass sie von Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV unabhängige Ziele verfolgt hätte. Schließlich fügte die Kommission hinzu, dass die Klägerin keine neuen einschlägigen Informationen übermittelt habe, die im Ergebnis etwas an ihrem am 25. Oktober 2023 und 11. Juni 2024 mitgeteilten Standpunkt ändern könnten.

31      Auf der Grundlage dieser Feststellungen kam die Kommission im Wesentlichen zu dem Ergebnis, dass die Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen und somit der Ausgleich von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020 auf der Grundlage dieser Richtlinie mit Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV vereinbar seien.

32      Nichts im ursprünglichen Beschluss deutet darauf hin, dass dieser Beschluss nicht den endgültigen Standpunkt der Kommission zur Beschwerde der Klägerin zum Ausdruck bringt.

33      Die Klägerin macht als Erstes geltend, dass Gegenstand ihrer Beschwerde nicht nur der Ausgleich von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020 gewesen sei, sondern auch die Erstattung von Flugsicherungskosten, was die Kommission im ursprünglichen Beschluss bestätigt habe. Der Ausgleich von Vorhaltekosten und die Erstattung von Flugsicherungskosten seien nämlich durch § 27d Abs. 1 LuftVG miteinander verbunden.

34      Zum Verweis der Klägerin auf die Erstattung von Flugsicherungskosten ist festzustellen, dass die Kommission im ursprünglichen Beschluss ihren im Schreiben vom 11. Juni 2024 zum Ausdruck gebrachten Standpunkt wiederholt hat, dass sowohl die unter § 27d Abs. 1 LuftVG fallenden Flughäfen als auch die in § 27d Abs. 1a LuftVG genannten Flughäfen Anspruch auf Erstattung von Flugsicherungskosten hätten, so dass kein selektiver Vorteil für die in § 27d Abs. 1 LuftVG genannten Flughäfen gegenüber den in § 27d Abs. 1a LuftVG genannten Flughäfen bestehe. Somit kam die Kommission zu dem Schluss, dass keine Ungleichbehandlung zwischen diesen beiden Kategorien von Flughäfen vorliege.

35      Die Kommission stellte außerdem fest, dass die Klägerin in ihrer Beschwerde eingeräumt habe, dass seit der Einführung von § 27d Abs. 1a LuftVG keine Ungleichbehandlung hinsichtlich der Erstattung von Flugsicherungskosten mehr bestehe. Nach dieser Klarstellung wies die Kommission zudem auf den Gegenstand dieser Beschwerde hin, d. h. die Gewährung des Ausgleichs von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020.

36      Daher kann auch das Vorbringen keinen Erfolg haben, Flughäfen wie der der Klägerin hätten seit der Einführung von § 27d Abs. 1a LuftVG keinen Anspruch auf Erstattung von Flugsicherungskosten im Rahmen der Verfügbarkeit von Haushaltsmitteln. Jedenfalls hat die Klägerin im Verfahren nichts vorgetragen, was belegen könnte, dass den von dieser Bestimmung erfassten Flughäfen keine solche Erstattung gewährt worden wäre.

37      Soweit die Klägerin darüber hinaus vorträgt, dass sich die Bundesrahmenregelung Beihilfen für Flugplätze und die Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen wesentlich unterschieden, so dass kein Anlass bestanden habe, eine Nichtigkeitsklage gegen die Beschlüsse der Kommission zu erheben, ist festzustellen, dass dieses Vorbringen nicht durchgreifen kann, da Gegenstand der Beschwerde der Klägerin gerade diese Richtlinie war und nicht die Bundesrahmenregelung Beihilfen für Flugplätze.

38      Als Zweites macht die Klägerin geltend, dass der ursprüngliche Beschluss eine nicht anfechtbare Stellungnahme darstelle.

39      Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass im Beihilfenrecht eine Handlung unabhängig von ihrer Form einen Beschluss darstellt, wenn die Kommission bei Betrachtung des Wesens der Handlung und der Absicht dieses Organs mit dieser Handlung am Ende der Vorprüfungsphase ihren Standpunkt zu der betreffenden Maßnahme endgültig festgelegt und somit festgestellt hat, dass es sich um eine Beihilfe oder nicht um eine Beihilfe handelt und dass keine Zweifel in Bezug auf deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt bestehen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. April 2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, Rn. 74 und die dort angeführte Rechtsprechung).

40      Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass es mehrfachen Austausch zwischen der Klägerin und der Kommission gegeben hat, der im ursprünglichen Beschluss zur Annahme des endgültigen Standpunkts der Kommission geführt hat, wonach die Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen und somit der Ausgleich dieser Kosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020 auf der Grundlage dieser Richtlinie mit Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV vereinbar seien.

41      Somit hat die Kommission in ihren Schreiben vom 25. Oktober 2023 und 11. Juni 2024 nur vorläufige Beurteilungen abgegeben, die nicht ihren endgültigen Standpunkt darstellten. Zudem hat die Kommission die Klägerin mit Schreiben vom 25. Oktober 2023 auf die Möglichkeit hingewiesen, ihre vorläufigen Beurteilungen anzufechten und neue Gesichtspunkte vorzubringen, die einen Verstoß gegen das Beihilfenrecht belegen könnten. Wie sich jedoch oben aus den Rn. 25 bis 30 ergibt, hat die Kommission im ursprünglichen Beschluss alle von der Klägerin vorgebrachten Gesichtspunkte umfassend geprüft und ihre früheren vorläufigen Beurteilungen bestätigt.

42      Daher ist festzustellen, dass der ursprüngliche Beschluss trotz seiner Einstufung im angefochtenen Beschluss als „Stellungnahme“ einen Beschluss darstellt, mit dem die Kommission bei Betrachtung seines Wesens und ihrer Absicht ihren Standpunkt zu der betreffenden Maßnahme endgültig festgelegt hat.

43      Die Kommission hat zwar im ursprünglichen Beschluss ausgeführt, dass der normative Zusammenhang zwischen § 27d Abs. 1 LuftVG und der Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen ihre vorläufige Beurteilung nicht ändern könne. Es ist jedoch festzustellen, dass sich diese vorläufige Beurteilung nur auf diejenige in ihren Schreiben beziehen kann, die der Klägerin zuvor übermittelt wurden, namentlich am 25. Oktober 2023 und am 11. Juni 2024. Diese Feststellung wird auch durch den letzten Satz des ursprünglichen Beschlusses bestätigt, wonach die Klägerin keine neuen einschlägigen Informationen übermittelt habe, die die ihr am 25. Oktober 2023 und am 11. Juni 2024 mitgeteilte Beurteilung der Kommission ändern könnten. Diese vorläufige Beurteilung wurde im ursprünglichen Beschluss sodann durch eine umfassende Prüfung aller von der Klägerin vorgebrachten Gesichtspunkte bestätigt. Folglich hat sich der Abschluss des Verfahrens aus der klar und endgültig formulierten Schlussfolgerung der Kommission ergeben, dass die Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen und somit der Ausgleich von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020 mit Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV vereinbar seien. In diesem Sinne wurde die Klägerin im ursprünglichen Beschluss in keiner Weise dazu aufgefordert, Stellung zu nehmen oder zusätzliche Informationen vorzulegen. Im Übrigen wurde im ursprünglichen Beschluss auch die vorläufige Analyse hinsichtlich der Erstattung von Flugsicherungskosten bestätigt.

44      Dem Vorbringen der Klägerin, die Kommission hätte sie darauf hinweisen können, dass ihr Schreiben vom 23. Juni 2025 eine fehlerhafte Bezeichnung enthalte, soweit sie den Ausdruck „Antwortentwurf“ verwendet habe, kann daher nicht gefolgt werden. Das Gleiche gilt für das Vorbringen der Klägerin, die Kommission habe den ursprünglichen Beschluss im Betreff der E‑Mail, mit der sie ihr diesen als Anlage übermittelt habe, als „Antwortentwurf“ bezeichnet.

45      Was ferner das Vorbringen der Klägerin anbelangt, die Kommission habe die Formulierungen „mögliche staatliche Beihilfe“ und „prima facie … mit dem Binnenmarkt … vereinbare staatliche Beihilfe“ verwendet, ist festzustellen, dass diese Formulierungen Teil der Entwicklung der rechtlichen Analyse und der Argumentation der Kommission sind, die zu der Feststellung geführt haben, dass die Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen und somit der Ausgleich von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020 mit Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV vereinbar seien.

46      Aus dem Vorstehenden folgt, dass der ursprüngliche Beschluss die Entscheidung der Kommission über die Beschwerde der Klägerin klar und endgültig zum Ausdruck gebracht hat. Dieser Beschluss hat die Klägerin daher beschwert und war deshalb nach Art. 263 AEUV anfechtbar, und zwar sowohl in Bezug auf die Erstattung von Flugsicherungskosten als auch in Bezug auf den Ausgleich von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020.

47      Es steht jedoch fest, dass die Klägerin den ursprünglichen Beschluss nicht innerhalb der Klagefrist angefochten hat. Mithin ist zu prüfen, ob der angefochtene Beschluss den ursprünglichen Beschluss lediglich bestätigt.

 Zum bestätigenden Charakter des angefochtenen Beschlusses

48      Aus dem Wortlaut von Art. 263 AEUV wie auch aus seinem Zweck, Rechtssicherheit zu gewährleisten, ergibt sich, dass eine nicht fristgerecht angefochtene Handlung bestandskräftig wird. Die Bestandskraft betrifft nicht nur die Handlung selbst, sondern auch jede spätere Handlung mit rein bestätigendem Charakter (Urteil vom 13. November 2014, Spanien/Kommission, T‑481/11, EU:T:2014:945, Rn. 27).

49      Nach ständiger Rechtsprechung ist eine Handlung als bloße Bestätigung einer früheren Handlung anzusehen, wenn sie gegenüber der früheren Handlung nichts Neues enthält und ihr auch keine erneute Prüfung der Lage des Adressaten der früheren Handlung vorausgegangen ist (vgl. Urteil vom 9. Februar 2022, GEA Group/Kommission, T‑195/19, nicht veröffentlicht, EU:T:2022:65, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).

50      Ein Rechtsakt gilt als nach einer erneuten Prüfung der Sachlage erlassen und hat somit keinen bestätigenden Charakter, wenn er entweder auf Antrag des Betroffenen oder auf Initiative seines Verfassers selbst aufgrund neuer wesentlicher Tatsachen erlassen wird. Unterscheiden sich dagegen die rechtlichen und tatsächlichen Umstände, auf denen der neue Rechtsakt beruht, nicht von denen, die dem Erlass des früheren Rechtsakts zugrunde gelegen haben, ist der neue Rechtsakt eine bloße Bestätigung des früheren (vgl. Beschluss vom 26. Januar 2026, Polen/Kommission, T‑201/25, nicht veröffentlicht, EU:T:2026:61, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung).

51      Im vorliegenden Fall vertrat die Kommission in der Einleitung des angefochtenen Beschlusses im Wesentlichen die Auffassung, dass die von der Klägerin in ihrem Schreiben vom 23. Juni 2025 beigebrachten weiteren Informationen den Standpunkt, den sie im ursprünglichen Beschluss eingenommen habe, nicht ändern könnten.

52      Die Kommission führte als Erstes aus, dass, wie sie im ursprünglichen Beschluss vertreten habe, seit Inkrafttreten von § 27d Abs. 1a LuftVG weder ein wirtschaftlicher Vorteil zugunsten der in § 27d Abs. 1 LuftVG genannten Flughäfen noch eine Ungleichbehandlung zwischen den von diesen beiden Bestimmungen erfassten Flughäfen vorliege. Sie kam somit zu dem Schluss, dass die Flugsicherungskosten allen Betreibern von Verkehrsflughäfen in Deutschland im selben Umfang erstattet würden. Es ist festzustellen, dass die Klägerin in ihrem Schreiben vom 23. Juni 2025 nichts vorgetragen hat, was belegen könnte, dass eine solche Erstattung nicht gewährt worden wäre.

53      Als Zweites verwies die Kommission hinsichtlich des Ausgleichs von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020 auf die Erläuterungen im ursprünglichen Beschluss, um zu derselben Schlussfolgerung zu gelangen. Schließlich vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Klägerin keine neuen einschlägigen Informationen übermittelt habe, die im Ergebnis etwas an ihrem in vorherigen Schreiben bereits mitgeteilten Standpunkt ändern könnten.

54      Aus dem angefochtenen Beschluss ergibt sich somit, dass die Kommission die von der Klägerin in ihrem Schreiben vom 23. Juni 2025 und im Telefonat vom 27. Juni 2025 beigebrachten zusätzlichen Informationen geprüft hat, dass aber ihr im ursprünglichen Beschluss zum Ausdruck gebrachter Standpunkt unverändert geblieben ist.

55      Diese Feststellung kann durch das Vorbringen der Klägerin nicht in Frage gestellt werden.

56      Die Klägerin trägt erstens vor, die Kommission habe sich erst im angefochtenen Beschluss konkreter und umfangreicher mit dem Aspekt der Flugsicherungskosten befasst.

57      Insoweit ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass bei einem Beschluss, in dem die dem früheren Beschluss zugrunde liegenden Erwägungen lediglich ausführlicher dargestellt werden, nicht anzunehmen ist, dass er diesem gegenüber etwas Neues enthält oder ihm eine erneute Prüfung der Lage des Klägers vorausgegangen ist (vgl. Urteil vom 29. Mai 2018, Fedtke/EWSA, T‑801/16 RENV, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:312, Rn. 74 und die dort angeführte Rechtsprechung).

58      Abgesehen davon, dass das oben in Rn. 56 angeführte Argument insoweit widersprüchlich ist, als es eine Überschneidung zwischen dem Gegenstand des ursprünglichen Beschlusses und dem des angefochtenen Beschlusses anerkennt, geht oben aus den Rn. 35 und 52 hervor, dass die Kommission die Erstattung von Flugsicherungskosten sowohl im ursprünglichen Beschluss als auch im angefochtenen Beschluss in dem von der Klägerin in ihrer Beschwerde angeführten Kontext erwähnt, also in dem Kontext, dass seit der Einführung von § 27d Abs. 1a LuftVG die Ungleichbehandlung der in § 27d Abs. 1 LuftVG genannten Betreiber und der in § 27d Abs. 1a LuftVG genannten Betreiber bei der Erstattung von Flugsicherungskosten nicht mehr besteht.

59      Zweitens ist die Klägerin der Ansicht, dass sie über ein Ermessen zur Änderung oder Erweiterung des Gegenstands ihrer Beschwerde verfüge und dass die Parteien die Diskussion in diesem Zusammenhang im besten Einverständnis fortgesetzt hätten.

60      Insoweit ist festzustellen, dass die Kommission die Beschwerde der Klägerin sowie die von ihr nach Erlass des ursprünglichen Beschlusses übermittelten Stellungnahmen vollständig geprüft und zu keinem der angesprochenen Punkte eine Stellungnahme unterlassen hat. Die Klägerin hat nämlich mit ihrem Schreiben vom 23. Juni 2025 zum ursprünglichen Beschluss sowohl hinsichtlich der Erstattung von Flugsicherungskosten als auch hinsichtlich des Ausgleichs von Vorhaltekosten im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie für den Zeitraum vom 4. März bis 30. Juni 2020 Stellung genommen. Aus den vorstehenden Rn. 52 und 53 geht aber hervor, dass die Kommission im angefochtenen Beschluss ihren ursprünglichen Beschluss in Bezug auf diese beiden Teile der Beschwerde der Klägerin bestätigt hat.

61      Zwar trifft es zu, dass die Klägerin in ihrem Schreiben vom 23. Juni 2025 den materiellen Gehalt ihrer Beschwerde auf die Auswahlentscheidung von 1953, § 27d LuftVG, die Bundesrahmenregelung Beihilfen für Flugplätze und die Richtlinie Ausgleich Vorhaltekosten für Flughäfen erweitert und weitere Tatsachen vorgetragen hat. Wie sich jedoch oben aus Rn. 60 ergibt, hat die Kommission auf alle von der Klägerin vorgebrachten Gesichtspunkte geantwortet und dabei die Schlussfolgerungen des ursprünglichen Beschlusses bestätigt.

62      Die Klägerin macht drittens geltend, dass der Schriftwechsel zwischen ihr und der Kommission nach Erlass des ursprünglichen Beschlusses fortgesetzt worden sei.

63      Zwar hat ein Austausch zwischen der Klägerin und der Kommission stattgefunden, doch haben die von der Klägerin beigebrachten zusätzlichen Informationen das Ergebnis, zu dem die Kommission in ihrem ursprünglichen Beschluss gekommen war und das im angefochtenen Beschluss bestätigt wurde, nicht in Frage gestellt. Außerdem räumt die Klägerin in ihren schriftlichen Erklärungen ein, dass dieser Austausch auf ihre eigene Initiative hin stattgefunden hat.

64      Es ist darauf hinzuweisen, dass es der Kommission grundsätzlich freisteht, den Inhalt eines ihrer früheren Beschlüsse zu wiederholen oder in Erinnerung zu rufen, ohne dass dies zwangsläufig bedeutet, dass sie einen neuen Beschluss in diesem Sinne fasst, wobei diese Stellungnahme als rein bestätigende oder auslegende Maßnahme qualifiziert werden kann, gegen die kein Rechtsbehelf gegeben ist, wenn sie gegenüber der früheren Maßnahme nichts Neues enthält und ihr keine erneute Prüfung der Lage des Adressaten dieser Maßnahme vorausgegangen ist (vgl. Beschluss vom 17. Februar 2011, RapidEye/Kommission, T‑330/09, nicht veröffentlicht, EU:T:2011:48, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).

65      Jedenfalls bekräftigte die Kommission im angefochtenen Beschluss lediglich ihren endgültigen Standpunkt, den sie bereits sieben Monate zuvor im ursprünglichen Beschluss zum Ausdruck gebracht hatte.  Folglich kann das Vorbringen der Klägerin, der angefochtene Beschluss enthalte eine neue Begründung, die nicht mit der im ursprünglichen Beschluss enthaltenen identisch sei, nicht durchgreifen.

66      Viertens trägt die Klägerin vor, dass die Einschränkung des Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf gegen einen bestätigenden Beschluss gegen Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verstoße.

67      Art. 47 der Charta zielt nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht darauf ab, das in den Verträgen vorgesehene Rechtsschutzsystem und insbesondere die Unionsvorschriften über die Verfahrensfristen zu ändern. Somit wird das Recht auf wirksamen Rechtsschutz nach Art. 47 der Charta durch eine strikte Anwendung dieser Vorschriften in keiner Weise beeinträchtigt (vgl. Beschluss vom 6. Oktober 2021, Castillejo Oriol/Spanien, C‑145/21 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2021:836, Rn. 36 und 37 und die dort angeführte Rechtsprechung).

68      Folglich ist der von der Kommission erhobenen Einrede der Unzulässigkeit stattzugeben und die Klage als unzulässig abzuweisen.

69      Nach Art. 142 Abs. 2 der Verfahrensordnung wird die Streithilfe u. a. gegenstandslos, wenn die Klage für unzulässig erklärt wird. Im vorliegenden Fall hat sich der Antrag der Bundesrepublik Deutschland auf Zulassung zur Streithilfe daher erledigt.

 Kosten

70      Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Kommission aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat

DAS GERICHT (Fünfte Kammer)

beschlossen:

1.      Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.

2.      Der Antrag der Bundesrepublik Deutschland auf Zulassung zur Streithilfe hat sich erledigt.

3.      Die Flughafen Dortmund GmbH trägt ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Europäischen Kommission.

4.      Die Bundesrepublik Deutschland trägt ihre eigenen Kosten im Zusammenhang mit dem Streithilfeantrag.

Luxemburg, den 3. November 2026

*      Verfahrenssprache: Deutsch.