EuGH · C-771/23

Vorläufige Fassung

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)

12. November 2026(*)

„ Nichtigkeitsklage – Richtlinie (EU) 2023/1791 – Energieeffizienz – Änderung der Verordnung (EU) 2023/955 – Rechtsgrundlage der Richtlinie 2023/1791 – Bestimmung – Berücksichtigung der Auswirkungen der Richtlinie – Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV – Art. 194 Abs. 2 AEUV – Maßnahmen, die die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Ordnungsgemäße Durchführung der Folgenabschätzung zur Richtlinie 2023/1791 – Geeignetheit der Richtlinie zur Verwirklichung der verfolgten Ziele – Berücksichtigung der spezifischen Situation der einzelnen Mitgliedstaaten “

In der Rechtssache C‑771/23

betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV, eingereicht am 14. Dezember 2023,

Republik Polen, vertreten durch B. Majczyna als Bevollmächtigten,

Klägerin,

unterstützt durch:

Ungarn, vertreten durch M. Z. Fehér und K. Szíjjártó als Bevollmächtigte,

Streithelfer,

gegen

Europäisches Parlament, vertreten durch O. Denkov und W. D. Kuzmienko als Bevollmächtigte,

Rat der Europäischen Union, zunächst vertreten durch R. Boucquey, J. Himmanen, A. Maceroni und A. Sikora-Kalėda als Bevollmächtigte, dann durch R. Boucquey, J. Himmanen und A. Maceroni als Bevollmächtigte und schließlich durch J. Himmanen, A. Maceroni und K. Pleśniak als Bevollmächtigte,

Beklagte,

unterstützt durch:

Europäische Kommission, vertreten durch B. De Meester, D. Milanowska und M. Owsiany-Hornung als Bevollmächtigte,

Streithelferin,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin K. Jürimäe, des Präsidenten des Gerichtshofs K. Lenaerts in Wahrnehmung der Aufgaben eines Richters der Zweiten Kammer sowie der Richter Z. Csehi, M. Gavalec (Berichterstatter) und F. Schalin,

Generalanwalt: N. Emiliou,

Kanzler: V. Di Bucci,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens,

aufgrund der nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Entscheidung, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,

folgendes

Urteil

1        Mit ihrer Klage begehrt die Republik Polen die Nichtigerklärung der Richtlinie (EU) 2023/1791 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. September 2023 zur Energieeffizienz und zur Änderung der Verordnung (EU) 2023/955 (ABl. 2023, L 231, S. 1, im Folgenden: angefochtene Richtlinie).

 Rechtlicher Rahmen

 EU-Vertrag

2        Art. 5 EUV bestimmt in Abs. 4:

„Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehen die Maßnahmen der [Europäischen] Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinaus.

…“

 AEU-Vertrag

3        Art. 191 AEUV bestimmt in Abs. 3:

„Bei der Erarbeitung ihrer Umweltpolitik berücksichtigt die Union

–        die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten;

–        die Umweltbedingungen in den einzelnen Regionen der Union;

–        die Vorteile und die Belastung aufgrund des Tätigwerdens bzw. eines Nichttätigwerdens;

–        die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Union insgesamt sowie die ausgewogene Entwicklung ihrer Regionen.“

4        Art. 192 AEUV bestimmt in Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c:

„Abweichend von dem Beschlussverfahren des Absatzes 1 und unbeschadet des Artikels 114 erlässt der Rat [der Europäischen Union] gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren nach Anhörung des Europäischen Parlaments, des [Europäischen] Wirtschafts- und Sozialausschusses [(EWSA)] sowie des [Europäischen] Ausschusses der Regionen [(AdR)] einstimmig

…

c)      Maßnahmen, welche die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren.“

5        Art. 194 AEUV bestimmt in Abs. 2:

„Unbeschadet der Anwendung anderer Bestimmungen der Verträge erlassen das … Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die Maßnahmen, die erforderlich sind, um die Ziele nach Absatz 1 zu verwirklichen. Der Erlass dieser Maßnahmen erfolgt nach Anhörung des [EWSA] und des [AdR].

Diese Maßnahmen berühren unbeschadet des Artikels 192 Absatz 2 Buchstabe c nicht das Recht eines Mitgliedstaats, die Bedingungen für die Nutzung seiner Energieressourcen, seine Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung zu bestimmen.“

6        Art. 296 AEUV bestimmt in Abs. 2:

„Die Rechtsakte sind mit einer Begründung zu versehen und nehmen auf die in den Verträgen vorgesehenen Vorschläge, Initiativen, Empfehlungen, Anträge oder Stellungnahmen Bezug.“

 Richtlinie 2012/27/EU

7        Im zehnten Erwägungsgrund der Richtlinie 2012/27/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 zur Energieeffizienz, zur Änderung der Richtlinien 2009/125/EG und 2010/30/EU und zur Aufhebung der Richtlinien 2004/8/EG und 2006/32/EG (ABl. 2012, L 315, S. 1) hieß es:

„[D]er Rechtsrahmen der Union für Energieeffizienz [muss] durch eine Richtlinie aktualisiert werden, mit der das Gesamtziel verfolgt wird, das Energieeffizienzziel einer Einsparung von 20 % beim Primärenergieverbrauch der Union bis 2020 und weitere Verbesserungen bei der Energieeffizienz nach 2020 zu erreichen. Hierzu sollten in dieser Richtlinie ein gemeinsamer Rahmen für die Energieeffizienzförderung in der Union sowie konkrete Maßnahmen festgelegt werden, um einige der Vorschläge des Energieeffizienzplans 2011 und die darin ausgewiesenen erheblichen ungenutzten Energieeinsparpotenziale zu verwirklichen.“

8        Art. 1 („Gegenstand und Geltungsbereich“) der Richtlinie 2012/27 bestimmte in Abs. 1:

„Mit dieser Richtlinie wird ein gemeinsamer Rahmen für Maßnahmen zur Förderung von Energieeffizienz in der Union geschaffen, um sicherzustellen, dass das übergeordnete Energieeffizienzziel der Union von 20 % bis 2020 erreicht wird, und um weitere Energieeffizienzverbesserungen für die Zeit danach vorzubereiten.

In dieser Richtlinie werden Regeln festgelegt, mit denen Hemmnisse im Energiemarkt und Marktversagen, die der Effizienz bei der Energieversorgung und ‑nutzung entgegenstehen, beseitigt werden sollen; ferner ist die Festlegung indikativer nationaler Energieeffizienzziele bis 2020 vorgesehen.“

 Richtlinie 2012/27 in der durch die Richtlinie (EU) 2018/2002 geänderten Fassung

9        Art. 1 der Richtlinie 2012/27 in der durch die Richtlinie (EU) 2018/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 (ABl. 2018, L 328, S. 210) geänderten Fassung bestimmte in Abs. 1:

„Mit dieser Richtlinie wird ein gemeinsamer Rahmen für Maßnahmen zur Förderung der Energieeffizienz in der Union geschaffen, um sicherzustellen, dass die übergeordneten Energieeffizienzziele der Union von 20 % bis 2020, sowie ihre übergeordneten Energieeffizienzziele von mindestens 32,5 % bis 2030, erreicht werden, und um weitere Energieeffizienzverbesserungen über die genannten Zeitpunkte hinaus vorzubereiten.

Diese Richtlinie legt Regeln fest, mit denen Hemmnisse im Energiemarkt und Marktversagen, die der Effizienz bei der Energieversorgung und ‑nutzung entgegenstehen, beseitigt werden sollen; ferner ist die Festlegung indikativer nationaler Energieeffizienzziele und ‑beiträge bis 2020 und 2030 vorgesehen.

Diese Richtlinie dient der Umsetzung des Prinzips Energieeffizienz an erster Stelle (energy efficiency first).“

 Richtlinie 2018/2002

10      In den Erwägungsgründen 1, 5, 6 und 45 der Richtlinie 2018/2002 hieß es:

„(1)      … Die Erhöhung der Energieeffizienz in der gesamten Energiekette einschließlich Energieerzeugung, ‑übertragung, ‑verteilung und ‑endverbrauch trägt zum Umweltschutz bei, verbessert die Luftqualität und die öffentliche Gesundheit, verringert die Treibhausgasemissionen, erhöht die Energieversorgungssicherheit aufgrund der geringeren Abhängigkeit von Energieimporten aus Drittländern, senkt die Energiekosten für Haushalte und Unternehmen, mindert Energiearmut, und erhöht die Wettbewerbsfähigkeit, die Beschäftigung und die Wirtschaftstätigkeit insgesamt, und verbessert so die Lebensqualität der Bürger. Dies steht im Einklang mit den Zusagen der Union im Rahmen der Energieunion und der globalen Klimaschutzagenda, die mit dem [am 12. Dezember 2015 im Rahmen des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (ABl. 2016, L 282, S. 4) geschlossenen und mit Beschluss (EU) 2016/1841 des Rates vom 5. Oktober 2016 (ABl. 2016, L 282, S. 1) im Namen der Union genehmigten Übereinkommen von Paris (im Folgenden Übereinkommen von Paris)] … ins Leben gerufen wurde, wonach der durchschnittliche Temperaturanstieg auf der Erde gegenüber dem vorindustriellen Niveau weit unter 2 °C zu halten und möglichst auf 1,5 °C zu begrenzen ist.

…

(5)      Der Europäische Rat vom 23. und 24. Oktober 2014 befürwortete für das Jahr 2030 ein Energieeffizienzziel von 27 % auf Unionsebene, das bis 2020 mit Blick auf das Ziel eines Unionsniveaus von 30 % überprüft werden soll. Mit seiner Entschließung vom 15. Dezember 2015 über das Thema ‚Wege zu einer europäischen Energieunion‘ forderte das … Parlament die [Europäische] Kommission auf, zusätzlich die Möglichkeit eines Energieeffizienzziels von 40 % für denselben Zeitraum zu prüfen. Es ist daher angezeigt, die Richtlinie 2012/27/EU zu ändern, um sie an den 2030-Zeithorizont anzupassen.

(6)      Die Notwendigkeit, die Energieeffizienzziele der Union für den Primär- und/oder Endenergieverbrauch auf Unionsebene zu erreichen, sollte in Form eines Ziels von mindestens 32,5 % für 2030 klar zum Ausdruck kommen. …

…

(45)      Da die Ziele dieser Richtlinie, nämlich die Verwirklichung des Energieeffizienzziels der Union von 20 % bis 2020 und mindestens 32,5 % bis 2030 sowie die Vorbereitung weiterer Verbesserungen bei der Energieeffizienz über die genannten Zeitpunkte hinaus, von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen des Umfangs und der Wirkungen der Maßnahmen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 [EUV] verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das für die Verwirklichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.“

 Angefochtene Richtlinie

11      Wie ihren Bezugsvermerken zu entnehmen ist, wurde die angefochtene Richtlinie auf „den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 194 Absatz 2“ gestützt.

12      In den Erwägungsgründen 7 bis 9, 14, 15, 24, 27, 28, 30 und 152 der angefochtenen Richtlinie heißt es:

„(7)      In ihrer Mitteilung vom 28. November 2018 mit dem Titel ‚Ein sauberer Planet für alle – Eine Europäische strategische, langfristige Vision für eine wohlhabende, moderne, wettbewerbsfähige und klimaneutrale Wirtschaft‘ erklärte die Kommission, dass Energieeffizienz ein zentraler Maßnahmenbereich ist und dass ohne sie die vollständige Dekarbonisierung der Wirtschaft der Union nicht erreicht werden kann. Die Notwendigkeit, die Möglichkeiten für kosteneffiziente Energieeinsparungen zu nutzen, hat zu der derzeitigen Energieeffizienzpolitik der Union geführt. Im Dezember 2018 wurde als Teil des Pakets ‚Saubere Energie für alle Europäer‘ ein neues übergeordnetes Energieeffizienzziel der Union für 2030 von mindestens 32,5 % gegenüber dem für 2030 projizierten Energieverbrauch aufgenommen, das darauf abzielte, die Energieeffizienz an erste Stelle zu setzen, eine weltweite Führungsrolle im Bereich der erneuerbaren Energien zu erreichen und den Verbrauchern faire Bedingungen zu bieten.

(8)      Die Folgenabschätzung [zur Mitteilung der Kommission vom 17. September 2020 mit dem Titel ‚Mehr Ehrgeiz für das Klimaziel Europas bis 2030 – In eine klimaneutrale Zukunft zum Wohl der Menschen investieren‘ (im Folgenden Klimazielplan)] hat ergeben, dass erhebliche Energieeffizienzverbesserungen über den aktuellen Wert von 32,5 % hinaus erforderlich sind, damit die ehrgeizigeren Klimaziele erreicht werden können.

(9)      Mit einem höheren Energieeffizienzziel der Union für 2030 können die Energiepreise gesenkt werden, und es kann entscheidend zur Verringerung der Treibhausgasemissionen beigetragen werden, begleitet von einer Verstärkung und Einführung von Elektrifizierung, Wasserstoff, E‑Fuels und sonstigen einschlägigen Technologien, die für den Übergang zu einer grünen Wirtschaft – auch im Verkehrssektor – erforderlich sind. Selbst bei einem raschen Wachstum der Ökostromerzeugung kann die Energieeffizienz den Bedarf an neuen Stromerzeugungskapazitäten und die mit Speicherung, Übertragung und Verteilung verbundenen Kosten verringern. Die Steigerung der Energieeffizienz hat auch für die Sicherheit der Energieversorgung in der Union einen besonderen Stellenwert, da dadurch die Abhängigkeit der Union von Brennstoffeinfuhren aus Drittländern verringert wird. Energieeffizienz ist eine der saubersten und kosteneffizientesten Maßnahmen, um dieser Abhängigkeit zu begegnen.

…

(14)      Das höhere Ambitionsniveau erfordert eine stärkere Förderung kosteneffizienter Energieeffizienzmaßnahmen in allen Bereichen des Energiesystems und in allen Sektoren, deren Tätigkeiten sich auf die Energienachfrage auswirken, etwa im Verkehrssektor, in der Wasserwirtschaft und in der Landwirtschaft. Die Erhöhung der Energieeffizienz in der gesamten Energiekette einschließlich Energieerzeugung, ‑übertragung, ‑verteilung und ‑endverbrauch trägt zum Umweltschutz bei und sorgt für eine verbesserte Luftqualität und bessere öffentliche Gesundheit, geringere Treibhausgasemissionen, eine höhere Energieversorgungssicherheit durch die Verringerung des Bedarfs an Energieeinfuhren – vor allem von fossilen Brennstoffen –, geringere Energiekosten für Haushalte und Unternehmen, weniger Energiearmut, eine höhere Wettbewerbsfähigkeit sowie mehr Beschäftigung und eine verstärkte Wirtschaftstätigkeit. Die Erhöhung der Energieeffizienz würde somit die Lebensqualität der Bürger verbessern und gleichzeitig einen Beitrag zur Umgestaltung der Beziehungen der Union im Energiebereich mit Drittlandspartnern in Richtung Klimaneutralität leisten. Dies entspricht den Zusagen der Union im Rahmen der Energieunion und der globalen Klimaschutzagenda, die mit dem Übereinkommen von Paris ins Leben gerufen wurde. Die Verbesserung der Energieleistung verschiedener Sektoren birgt das Potenzial, die Stadterneuerung, einschließlich der Verbesserung von Gebäuden, und Veränderungen in den Mobilitäts- und Erreichbarkeitsmustern zu fördern und gleichzeitig effizientere, nachhaltigere und erschwinglichere Optionen zu fördern.

(15)      Die vorliegende Richtlinie ist ein Schritt in Richtung Klimaneutralität bis 2050, in deren Rahmen die Energieeffizienz wie eine eigene Energiequelle behandelt wird. Der Grundsatz ‚Energieeffizienz an erster Stelle‘ ist ein übergeordneter Grundsatz, der in allen Sektoren, über das Energiesystem hinaus, auf allen Ebenen, einschließlich im Finanzsektor, Berücksichtigung finden sollte. Bei der Festlegung neuer Bestimmungen für die Angebotsseite und für weitere Politikbereiche sollten Energieeffizienzlösungen als erste Option bei Politik‑, Planungs- und Investitionsentscheidungen betrachtet werden. Zwar sollte der Grundsatz ‚Energieeffizienz an erster Stelle‘ unbeschadet anderer rechtlicher Verpflichtungen, Ziele und Grundsätze angewandt werden, doch sollten diese Verpflichtungen, Ziele und Grundsätze seine Anwendung auch nicht behindern oder zu Ausnahmen von der Anwendung des Grundsatzes führen. Die Kommission sollte dafür sorgen, dass Energieeffizienz und die nachfrageseitige Steuerung einen ebenso hohen Stellenwert wie die Erzeugungskapazität erhalten. Energieeffizienzverbesserungen müssen immer dann vorgenommen werden, wenn sie kosteneffizienter sind als gleichwertige angebotsseitige Lösungen. Dies sollte dazu beitragen, die vielfältigen Vorteile der Energieeffizienz für die Union – insbesondere für Bürger und Unternehmen – zu nutzen. Die Umsetzung von Maßnahmen zur Energieeffizienzverbesserung sollte auch bei der Verringerung von Energiearmut Vorrang haben.

…

(24)      Die vorliegende Richtlinie ist Teil eines umfassenderen politischen Rahmens für Energieeffizienzstrategien, um die Energieeffizienzpotenziale in bestimmten Politikbereichen zu heben …

…

(27)      In ihrer Mitteilung vom 28. November 2018 mit dem Titel ‚Ein sauberer Planet für alle – Eine Europäische strategische, langfristige Vision für eine wohlhabende, moderne, wettbewerbsfähige und klimaneutrale Wirtschaft‘ prognostiziert die Kommission, dass durch das Energieeffizienzziel der Union von 32,5 % für 2030 und andere politische Instrumente des bestehenden Rahmens die Treibhausgasemissionen bis 2030 um etwa 45 % verringert würden. In der Folgenabschätzung zum Klimazielplan wurde bewertet, welche Anstrengungen bei einem ehrgeizigeren Klimaziel – Senkung der Treibhausgasemissionen bis 2030 um 55 % – in den verschiedenen Politikbereichen erforderlich wären. Die Bewertung ergab, dass für eine kostenoptimale Erreichung des Treibhausgasemissionsziels der Primärenergieverbrauch und der Endenergieverbrauch um mindestens 39 bis 41 % bzw. 36 bis 37 % im Vergleich zur Ausgangsbasis gesenkt werden müssen.

(28)      Die Festlegung und Berechnung des Energieeffizienzziels der Union erfolgte ursprünglich unter Verwendung der Projektionen des EU-Referenzszenarios 2007 für 2030 als Ausgangsbasis. Die Änderung der [Methode des Statistischen Amts der Europäischen Union (Eurostat)] zur Berechnung der Energiebilanz und Verbesserungen bei nachfolgenden Modellprojektionen erfordern eine Änderung der Ausgangsbasis. Unter Verwendung des gleichen Ansatzes für die Festlegung des Ziels, d. h. eines Vergleichs mit den Basisprojektionen für die Zukunft, wird das Ambitionsniveau des Energieeffizienzziels der Union für 2030 daher im Vergleich zu den Projektionen des EU-Referenzszenarios 2020 für 2030 unter Berücksichtigung der nationalen Beiträge aus den nationalen Energie- und Klimaplänen festgelegt. Mit dieser aktualisierten Ausgangsbasis muss die Union ihr Energieeffizienzziel für 2030 im Vergleich zu den Anstrengungen gemäß dem EU-Referenzszenario 2020 um mindestens 11,7 % erhöhen. Die neue Art und Weise, das Ambitionsniveau für die Ziele der Union auszudrücken, hat keine Auswirkungen auf die tatsächlich erforderlichen Anstrengungen und entspricht einer Verringerung des Primärenergieverbrauchs um 40,5 % bzw. des Endenergieverbrauchs um 38 % im Vergleich zu den Projektionen des EU-Referenzszenarios 2007 für 2030.

…

(30)      Die Notwendigkeit, die Energieeffizienz der Union zu verbessern, sollte ausgedrückt werden als der Primärenergieverbrauch und Endenergieverbrauch, der im Jahr 2030 erreicht werden muss, wobei die Anstrengungen, die zusätzlich zu den bestehenden oder in den nationalen Energie- und Klimaplänen geplanten Maßnahmen erforderlich sind, angegeben werden. Das EU-Referenzszenario 2020 projiziert einen bis 2030 zu erreichenden Primärenergieverbrauch von 1124 Mio. t [Rohöleinheiten (RÖE)] und Endenergieverbrauch von 864 Mio. t RÖE (ohne Umgebungsenergie und einschließlich des internationalen Luftverkehrs). Eine zusätzliche Reduzierung von 11,7 % ergibt jeweils 763 Mio. t RÖE und 992,5 Mio. t RÖE in 2030. Verglichen mit dem Niveau von 2005 bedeutet dies, dass der Endenergieverbrauch in der Union um etwa 25 % und der Primärenergieverbrauch um etwa 34 % gesenkt werden sollten. Auf Ebene der Mitgliedstaaten werden für 2020 und 2030 keine verbindlichen Ziele vorgegeben und die Mitgliedstaaten sollten bei der Festlegung ihrer Beiträge zur Erreichung des Energieeffizienzziels der Union die in der vorliegenden Richtlinie vorgesehene Formel berücksichtigen. Den Mitgliedstaaten sollte es freistehen, ihre nationalen Ziele auf der Grundlage des Primärenergieverbrauchs oder Endenergieverbrauchs, der Primärenergieeinsparungen oder Endenergieeinsparungen oder der Energieintensität festzulegen. Mit dieser Richtlinie wird die Art und Weise geändert, wie die Mitgliedstaaten ihre nationalen Beiträge zum Unionsziel ausdrücken sollten. Die Beiträge der Mitgliedstaaten zum Unionsziel sollten als Primärenergieverbrauch und Endenergieverbrauch ausgedrückt werden, um Kohärenz und die Überwachung der Fortschritte zu gewährleisten. Da die Fortschritte bei der Erreichung der Unionsziele für 2030 regelmäßig überprüft werden müssen, wurde in die Verordnung (EU) 2018/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 11. Dezember 2018 über das Governance-System für die Energieunion und für den Klimaschutz, zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 663/2009 und (EG) Nr. 715/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Richtlinien 94/22/EG, 98/70/EG, 2009/31/EG, 2009/73,/EG, 2010/31/EU, 2012/27/EU und 2013/30/EU des Europäischen Parlaments und des Rates, der Richtlinien 2009/119/EG und (EU) 2015/652 des Rates und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 525/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. 2018, L 328, S. 1)] eine entsprechende Verpflichtung aufgenommen.

…

(152)      Da die Ziele dieser Richtlinie, nämlich die Verwirklichung des Energieeffizienzziels der Union sowie die Vorbereitung weiterer Verbesserungen bei der Energieeffizienz und der Klimaneutralität, von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen des Umfangs und der Wirkungen der Maßnahmen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 [AEUV] verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das für die Verwirklichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.“

13      Art. 1 („Gegenstand und Geltungsbereich“) der angefochtenen Richtlinie bestimmt:

„(1)      Mit dieser Richtlinie wird ein gemeinsamer Rahmen für Maßnahmen zur Förderung der Energieeffizienz in der Union geschaffen, um die Verwirklichung der Energieeffizienzziele der Union sicherzustellen, und werden weitere Energieeffizienzverbesserungen ermöglicht. Das Ziel dieses gemeinsamen Rahmens ist, zur Durchführung der Verordnung (EU) 2021/1119 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 30. Juni 2021 zur Schaffung des Rahmens für die Verwirklichung der Klimaneutralität und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 401/2009 und (EU) 2018/1999 (‚Europäisches Klimagesetz‘) (ABl. 2021, L 243, S. 1)] und zur Energieversorgungssicherheit der Union beizutragen, indem ihre Abhängigkeit von Energieeinfuhren, einschließlich fossiler Brennstoffe, verringert wird.

Diese Richtlinie legt Regeln fest, mit denen Energieeffizienz in allen Sektoren Vorrang erhalten soll und Hemmnisse im Energiemarkt und Marktversagen, die der Effizienz bei der Energieversorgung, ‑übertragung, ‑speicherung und ‑nutzung entgegenstehen, beseitigt werden sollen. Außerdem ist die Festlegung indikativer nationaler Energieeffizienzbeiträge bis 2030 vorgesehen.

Diese Richtlinie trägt zur Umsetzung des Grundsatzes ‚Energieeffizienz an erster Stelle‘ und somit auch zur Union als einer alle einbeziehenden, fairen und wohlhabenden Gesellschaft mit einer modernen, ressourceneffizienten und wettbewerbsfähigen Wirtschaft bei.

(2)      Bei den Anforderungen dieser Richtlinie handelt es sich um Mindestanforderungen; sie hindern die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran, strengere Maßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen. Diese Maßnahmen müssen mit dem Unionsrecht im Einklang stehen. Sehen nationale Rechtsvorschriften strengere Maßnahmen vor, so notifizieren die Mitgliedstaaten der Kommission diese Rechtsvorschriften.“

14      In Art. 2 Nr. 46 der Richtlinie wird „effiziente Fernwärme- und Fernkälteversorgung“ definiert als ein Fernwärme- oder Fernkältesystem, das die in Art. 26 der Richtlinie festgelegten Kriterien erfüllt.

15      Art. 4 („Energieeffizienzziele“) der Richtlinie bestimmt:

„(1)      Die Mitgliedstaaten stellen gemeinsam eine Verringerung des Energieverbrauchs im Jahr 2030 von mindestens 11,7 % gegenüber den Projektionen des EU-Referenzszenarios 2020 sicher, sodass der Endenergieverbrauch der Union nicht mehr als 763 Mio. t RÖE beträgt. Die Mitgliedstaaten bemühen sich, gemeinsam einen Beitrag zu dem indikativen Ziel der Union für den Primärenergieverbrauch zu leisten, der im Jahr 2030 nicht mehr als 992,5 Mio. t RÖE betragen soll.

(2)      Jeder Mitgliedstaat legt einen indikativen nationalen Energieeffizienzbeitrag auf der Grundlage des Endenergieverbrauchs fest, um gemeinsam das in Absatz 1 des vorliegenden Artikels genannte verbindliche Ziel der Union für den Endenergieverbrauch zu erreichen, und bemüht sich, gemeinsam zu dem im genannten Absatz aufgeführten indikativen Ziel der Union für den Primärenergieverbrauch beizutragen. Die Mitgliedstaaten übermitteln diese Beiträge zusammen mit einem indikativen Zielpfad für diese Beiträge als Teil ihrer aktualisierten und gemäß Artikel 14 Absatz 2 der Verordnung … 2018/1999 vorgelegten integrierten nationalen Energie- und Klimapläne und ihrer gemäß Artikel 3 und den Artikeln 7 bis 12 der genannten Verordnung übermittelten integrierten nationalen Energie- und Klimapläne sowie nach den dort festgelegten Verfahren an die Kommission. Dabei drücken die Mitgliedstaaten ihre Beiträge auch als absoluten Wert des Primärenergieverbrauchs im Jahr 2030 aus. Bei der Festlegung ihrer indikativen nationalen Energieeffizienzbeiträge berücksichtigen die Mitgliedstaaten die Anforderungen gemäß Absatz 3 des vorliegenden Artikels und erläutern, wie und auf Grundlage welcher Daten die Beiträge berechnet wurden. Zu diesem Zweck können sie die in Anhang I dieser Richtlinie festgelegte Formel verwenden.

Die Mitgliedstaaten geben die Anteile des Primärenergieverbrauchs und des Endenergieverbrauchs von Energieendverbrauchssektoren gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1099/2008 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2008 über die Energiestatistik (ABl. 2008, L 304, S. 1)], einschließlich Industrie, Wohnsektor, Dienstleistungssektor und Verkehrssektor, an ihren nationalen Energieeffizienzbeiträgen an. Die Mitgliedstaaten geben auch Projektionen für den Energieverbrauch im Bereich [Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT)] an.

(3)      Bei der Festlegung ihrer in Absatz 2 genannten indikativen nationalen Energieeffizienzbeiträge berücksichtigen die Mitgliedstaaten Folgendes:

a)      gemäß Absatz 1 beträgt das Ziel der Union für den Endenergieverbrauch im Jahr 2030 nicht mehr als 763 Mio. t RÖE und das Ziel für den Primärenergieverbrauch nicht mehr als 992,5 Mio. t RÖE,

b)      die in dieser Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen,

c)      sonstige Maßnahmen zur Förderung der Energieeffizienz in den Mitgliedstaaten und auf Unionsebene,

d)      alle relevanten Faktoren, die sich auf die Anstrengungen zur Steigerung der Effizienz auswirken:

…

e)      sonstige nationale Gegebenheiten, die sich auf den Energieverbrauch auswirken, insbesondere:

i)      die Entwicklung und Prognosen in Bezug auf das [Bruttoinlandsprodukt (BIP)] und die Bevölkerungsentwicklung,

ii)      Veränderungen der Energieeinfuhren und ‑ausfuhren, Entwicklungen in Bezug auf den Energiemix und die Einführung neuer nachhaltiger Brennstoffe,

iii)      die Weiterentwicklung aller Quellen für erneuerbare Energien, Kernenergie sowie CO2-Abscheidung und -Speicherung,

iv)      die Dekarbonisierung energieintensiver Industrien,

v)      das Ambitionsniveau in den nationalen Dekarbonisierungs- oder Klimaneutralitätsplänen,

vi)      das wirtschaftliche Energieeinsparpotenzial,

vii)      die derzeitigen Klimabedingungen und die Klimawandelprognosen.

(4)      Bei der Anwendung der Anforderungen gemäß Absatz 3 stellt ein Mitgliedstaat sicher, dass sein Beitrag in Mio. t RÖE nicht mehr als 2,5 % über dem Wert liegt, der sich aus der Formel in Anhang I ergeben hätte.

(5)      Die Kommission bewertet, ob der gemeinsame Beitrag der Mitgliedstaaten mindestens dem in Absatz 1 des vorliegenden Artikels festgelegten verbindlichen Ziel der Union für den Endenergieverbrauch entspricht. Gelangt die Kommission im Rahmen ihrer Bewertung der Entwürfe der aktualisierten nationalen Energie- und Klimapläne gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung … 2018/1999 oder spätestens bis zum 1. März 2024 unter Berücksichtigung des aktualisierten EU-Referenzszenarios 2020 gemäß dem genannten Absatz zu dem Schluss, dass der gemeinsame Beitrag nicht ausreicht, so übermittelt sie jedem Mitgliedstaat einen berichtigten indikativen nationalen Energieeffizienzbeitrag für den Endenergieverbrauch auf Grundlage des Folgenden:

a)      der verbleibenden gemeinsamen Verringerung des Endenergieverbrauchs, die erforderlich ist, um das in Absatz 1 festgelegte verbindliche Ziel der Union zu erreichen;

b)      der relativen Treibhausgasintensität pro BIP-Einheit im Jahr 2019 in den betroffenen Mitgliedstaaten;

c)      das BIP dieser Mitgliedstaaten im Jahr 2019.

Vor Anwendung der Formel in Anhang I für den im vorliegenden Absatz festgelegten Mechanismus und spätestens bis zum 30. November 2023 aktualisiert die Kommission das EU-Referenzszenario 2020 auf der Grundlage der neuesten Eurostat-Daten, die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe b und Artikel 14 der Verordnung … 2018/1999 gemeldet wurden.

Ungeachtet des Artikels 37 der vorliegenden Richtlinie übermitteln die Mitgliedstaaten, die ihre indikativen nationalen Energieeffizienzbeiträge gemäß Absatz 2 des vorliegenden Artikels unter Verwendung des aktualisierten EU-Referenzszenarios 2020 aktualisieren möchten, ihren aktualisierten indikativen nationalen Energieeffizienzbeitrag bis spätestens 1. Februar 2024. Möchte ein Mitgliedstaat seinen indikativen nationalen Energieeffizienzbeitrag aktualisieren, so stellt er sicher, dass sein Beitrag in Mio. t RÖE nicht mehr als 2,5 % über dem Wert liegt, der sich aus der Formel in Anhang I bei Verwendung des aktualisierten EU-Referenzszenarios 2020 ergeben hätte.

Die Mitgliedstaaten, denen die Kommission einen berichtigten indikativen nationalen Energieeffizienzbeitrag übermittelt hat, aktualisieren ihre indikativen nationalen Energieeffizienzbeiträge gemäß Absatz 2 des vorliegenden Artikels mit dem berichtigten indikativen nationalen Energieeffizienzbeitrag für den Endenergieverbrauch zusammen mit einer aktualisierten Fassung ihres indikativen Zielpfads für diesen Beitrag und gegebenenfalls ihren zusätzlichen Maßnahmen im Rahmen der Aktualisierung ihrer gemäß Artikel 14 Absatz 2 der Verordnung … 2018/1999 vorgelegten integrierten nationalen Energie- und Klimapläne. Die Kommission verlangt im Einklang mit der genannten Verordnung von den Mitgliedstaaten, dass sie unverzüglich ihren berichtigten indikativen Energieeffizienzbeitrag und gegebenenfalls ihre zusätzlichen Maßnahmen mitteilen, um die Anwendung des in diesem Absatz festgelegten Mechanismus sicherzustellen.

Hat ein Mitgliedstaat einen indikativen nationalen Energieeffizienzbeitrag für den Endenergieverbrauch in Mio. t RÖE übermittelt, der höchstens dem Wert entspricht, der sich bei Verwendung der Formel in Anhang I ergeben hätte, so ändert die Kommission diesen Beitrag nicht.

Bei der Anwendung des in diesem Absatz festgelegten Mechanismus stellt die Kommission sicher, dass keine Differenz zwischen der Summe der nationalen Beiträge aller Mitgliedstaaten und dem in Absatz 1 festgelegten verbindlichen Ziel der Union verbleibt.

(6)      Kommt die Kommission auf der Grundlage ihrer Bewertung gemäß Artikel 29 Absätze 1 und 3 der Verordnung … 2018/1999 zu dem Schluss, dass bei der Erfüllung der Energieeffizienzbeiträge unzureichende Fortschritte erzielt wurden, so stellen die Mitgliedstaaten, die über ihren indikativen Zielpfaden für den Endenergieverbrauch gemäß Absatz 2 des vorliegenden Artikels liegen, sicher, dass innerhalb eines Jahres nach Eingang der Bewertung der Kommission zusätzliche Maßnahmen umgesetzt werden, um bei der Verwirklichung ihrer Energieeffizienzbeiträge wieder auf Kurs zu kommen. Diese zusätzlichen Maßnahmen umfassen unter anderem mindestens eine der folgenden Maßnahmen:

a)      nationale Maßnahmen zur Erzielung zusätzlicher Energieeinsparungen, einschließlich einer stärkeren Projektentwicklungsunterstützung für die Durchführung von Maßnahmen für Investitionen in die Energieeffizienz,

b)      Erhöhung der Energieeinsparverpflichtung gemäß Artikel 8 dieser Richtlinie,

c)      Anpassung der Verpflichtung für den öffentlichen Sektor,

d)      Leistung eines freiwilligen finanziellen Beitrags zum nationalen Energieeffizienzfonds gemäß Artikel 30 dieser Richtlinie oder zu einem anderen Finanzierungsinstrument für Energieeffizienzinvestitionen, wobei die jährlichen finanziellen Beiträge den Investitionen entsprechen, die erforderlich sind, um den indikativen Zielpfad zu erreichen.

Liegt der Endenergieverbrauch eines Mitgliedstaats über seinem indikativen Zielpfad für den Endenergieverbrauch gemäß Absatz 2 dieses Artikels, so erläutert er in seinem gemäß Artikel 17 der Verordnung … 2018/1999 vorgelegten integrierten nationalen energie- und klimabezogenen Fortschrittsbericht die Maßnahmen, die er zur Schließung der Lücke ergreifen wird, um sicherzustellen, dass er seine nationalen Energieeffizienzbeiträge und die erwartete Höhe an Energieeinsparungen erreicht.

Die Kommission bewertet, ob die in diesem Absatz genannten nationalen Maßnahmen ausreichen, um die Energieeffizienzziele der Union zu erreichen. Werden die nationalen Maßnahmen für unzureichend erachtet, so schlägt die Kommission gegebenenfalls Maßnahmen vor und übt gegebenenfalls ihre Befugnis auf Unionsebene aus, damit insbesondere die Energieeffizienzziele der Union für 2030 erreicht werden.

(7)      Die Kommission bewertet bis zum 31. Dezember 2026 etwaige methodische Änderungen der gemäß der Verordnung … Nr. 1099/2008 gemeldeten Daten sowie Änderungen der Methode zur Berechnung der Energiebilanz und der Energiemodelle für den europäischen Energieverbrauch und schlägt erforderlichenfalls technische Anpassungen bei der Berechnung der Ziele der Union für 2030 vor, um das in Absatz 1 dieses Artikels festgelegte Ambitionsniveau aufrechtzuerhalten.“

16      Kapitel II („Vorbildfunktion des öffentlichen Sektors“) der angefochtenen Richtlinie enthält die Art. 5 bis 7.

17      Art. 5 („Vorreiterrolle des öffentlichen Sektors im Bereich der Energieeffizienz“) der angefochtenen Richtlinie bestimmt in Abs. 1:

„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass der Gesamtendenergieverbrauch aller öffentlichen Einrichtungen zusammen gegenüber dem Jahr 2021 jährlich um mindestens 1,9 % gesenkt wird.

…“

18      Kapitel III („Effizienz bei der Energienutzung“) der angefochtenen Richtlinie enthält die Art. 8 bis 20.

19      Art. 8 („Energieeinsparverpflichtung“) der angefochtenen Richtlinie bestimmt:

„(1)      Die Mitgliedstaaten müssen kumulierte Endenergieeinsparungen mindestens in folgender Höhe erreichen:

a)      neue jährliche Einsparungen vom 1. Januar 2014 bis zum 31. Dezember 2020 in Höhe von 1,5 % des jährlichen Energieabsatzes an Endkunden, gemessen am Volumen und gemittelt über den jüngsten Dreijahreszeitraum vor dem 1. Januar 2013. Das Absatzvolumen der im Verkehrswesen genutzten Energie kann ganz oder teilweise aus dieser Berechnung herausgenommen werden;

b)      neue jährliche Einsparungen vom 1. Januar 2021 bis zum 31. Dezember 2030 in Höhe von:

i)      0,8 % des jährlichen Endenergieverbrauchs vom 1. Januar 2021 bis zum 31. Dezember 2023, gemittelt über den jüngsten Dreijahreszeitraum vor dem 1. Januar 2019;

ii)      1,3 % des jährlichen Endenergieverbrauchs vom 1. Januar 2024 bis zum 31. Dezember 2025, gemittelt über den jüngsten Dreijahreszeitraum vor dem 1. Januar 2019;

iii)      1,5 % des jährlichen Endenergieverbrauchs vom 1. Januar 2026 bis zum 31. Dezember 2027, gemittelt über den jüngsten Dreijahreszeitraum vor dem 1. Januar 2019;

iv)      1,9 % des jährlichen Endenergieverbrauchs vom 1. Januar 2028 bis zum 31. Dezember 2030, gemittelt über den jüngsten Dreijahreszeitraum vor dem 1. Januar 2019.

…

Die Mitgliedstaaten entscheiden selbst, wie sich die berechnete Menge neuer Einsparungen zeitlich über jeden der in Unterabsatz 1 Buchstaben a und b genannten Zeiträume verteilt, sofern am Ende jedes Verpflichtungszeitraums die kumulierten Gesamtendenergieeinsparungen erreicht werden.

…

(2)      Die Mitgliedstaaten müssen die erforderlichen Energieeinsparungen gemäß Absatz 1 des vorliegenden Artikels entweder durch Einrichtung eines Energieeffizienzverpflichtungssystems gemäß Artikel 9 oder durch die Annahme alternativer strategischer Maßnahmen gemäß Artikel 10 erzielen. Die Mitgliedstaaten können Energieeffizienzverpflichtungssysteme mit alternativen strategischen Maßnahmen kombinieren. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Energieeinsparungen, die aus strategischen Maßnahmen gemäß den Artikeln 9 und 10 sowie Artikel 30 Absatz 14 resultieren, im Einklang mit Anhang V berechnet werden.

(3)      Die Mitgliedstaaten setzen Energieeffizienzverpflichtungssysteme, alternative strategische Maßnahmen oder eine Kombination aus beidem oder Programme oder Maßnahmen, die im Rahmen eines nationalen Energieeffizienzfonds finanziert werden, vorrangig bei – aber nicht beschränkt auf – von Energiearmut betroffenen Menschen, schutzbedürftigen Kunden, Menschen in Haushalten mit geringem Einkommen und gegebenenfalls Menschen, die in Sozialwohnungen leben, um. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die gemäß diesem Artikel durchgeführten strategischen Maßnahmen keine nachteiligen Auswirkungen auf diese Personen haben. Gegebenenfalls nutzen die Mitgliedstaaten Finanzmittel, einschließlich öffentlicher Mittel, auf Unionsebene eingerichteter Finanzierungsfazilitäten und Einnahmen aus Zertifikaten gemäß Artikel 24 Absatz 3 Buchstabe b, bestmöglich, um nachteilige Auswirkungen zu beseitigen und eine gerechte und alle einbeziehende Energiewende zu gewährleisten.

Zur Erreichung der gemäß Absatz 1 erforderlichen Energieeinsparungen und unbeschadet der Verordnung (EU) 2019/943 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2019 über den Elektrizitätsbinnenmarkt (ABl. 2019, L 158, S. 54)] und der Richtlinie (EU) 2019/944 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2019 mit gemeinsamen Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Änderung der Richtlinie 2012/27/EU (ABl. 2019, L 158, S. 125)] berücksichtigen und fördern die Mitgliedstaaten bei der Konzeption dieser strategischen Maßnahmen den Beitrag, den Erneuerbare-Energie-Gemeinschaften und Bürgerenergiegemeinschaften bei der Umsetzung dieser strategischen Maßnahmen leisten können.

Die Mitgliedstaaten bestimmen und erreichen einen Anteil der geforderten kumulierten Endenergieeinsparungen unter von Energiearmut betroffenen Menschen, schutzbedürftigen Kunden, Menschen in Haushalten mit geringem Einkommen und gegebenenfalls Menschen, die in Sozialwohnungen leben. Dieser Anteil entspricht mindestens dem Anteil der von Energiearmut betroffenen Haushalte, wie er in ihren gemäß Artikel 3 Absatz 3 Buchstabe d der Verordnung … 2018/1999 erstellten nationalen Energie- und Klimaplänen geschätzt wurde. Die Mitgliedstaaten berücksichtigen bei ihrer Bewertung des Anteils der Energiearmut in ihren nationalen Energie- und Klimaplänen die folgenden Indikatoren:

a)      die Unfähigkeit, die Unterkunft angemessen warm zu halten (Eurostat, SILC [ilc_mdes01]),

b)      die Rückstände bei Rechnungen von Versorgungsbetrieben (Eurostat, SILC, [ilc_mdes07]),

c)      die Gesamtzahl der Menschen, die in einer Wohnung mit undichtem Dach, Feuchtigkeit in den Wänden, in den Fußböden, im Fundament oder Fäulnis in den Fensterrahmen oder im Fußboden leben (Eurostat, EU-SILC [ilc_mdho01]),

d)      die Quote der von Armut bedrohten Personen (Eurostat, EU-SILC und ECHP-Erhebungen [ilc_li02]) (Schwellenwert: 60 % des Medianäquivalenzeinkommens nach Sozialtransfers).

Hat ein Mitgliedstaat in seinem nationalen Energie- und Klimaplan keine Schätzung des Anteils der von Energiearmut betroffenen Haushalte übermittelt, so entspricht der Anteil der kumulierten Endenergieeinsparungen, die unter von Energiearmut betroffenen Menschen, schutzbedürftigen Kunden, Menschen in Haushalten mit geringem Einkommen und gegebenenfalls Menschen, die in Sozialwohnungen leben, zu erreichen sind, mindestens dem Anteil der in Unterabsatz 3 genannten Indikatoren für das Jahr 2019 im arithmetischen Mittel oder, falls für 2019 Werte nicht verfügbar sind, der linearen Extrapolation ihrer Werte für die letzten drei Jahre, für die Werte verfügbar sind.

…

(10)      Die Mitgliedstaaten erläutern in ihren gemäß Artikel 14 Absatz 2 der Verordnung … 2018/1999 vorgelegten aktualisierten integrierten nationalen Energie- und Klimaplänen, in ihren gemäß Artikel 3 und den Artikeln 7 bis 12 der Verordnung … 2018/1999 und im Einklang mit Anhang III der Verordnung … 2018/1999 übermittelten nachfolgenden integrierten nationalen Energie- und Klimaplänen sowie in den jeweiligen Fortschrittsberichten, wie die Energieeinsparungen berechnet werden, die im Zeitraum vom 1. Januar 2021 bis 31. Dezember 2030 zu erreichen sind, und sie erläutern gegebenenfalls, wie die jährliche Einsparquote und die Berechnungsgrundlage festgelegt wurden und wie, sowie in welchem Umfang, die in Absatz 8 genannten Optionen angewendet wurden.

(11)      Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission als Teil ihrer gemäß Artikel 14 Absatz 2 der Verordnung … 2018/1999 vorgelegten aktualisierten integrierten nationalen Energie- und Klimapläne und als Teil ihrer gemäß Artikel 3 und den Artikeln 7 bis 12 der Verordnung … 2018/1999 übermittelten integrierten nationalen Energie- und Klimapläne die erforderlichen Energieeinsparungen gemäß Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe b und Absatz 3 des vorliegenden Artikels, eine Beschreibung der strategischen Maßnahmen, die zur Erreichung der erforderlichen kumulierten Endenergieeinsparungen durchzuführen sind, und ihre Berechnungsmethoden gemäß Anhang V der vorliegenden Richtlinie. Die Mitgliedstaaten verwenden hierzu die ihnen von der Kommission bereitgestellte Vorlage.

(12)      Kommt die Kommission aufgrund der Bewertung der integrierten nationalen energie- und klimabezogenen Fortschrittsberichte gemäß Artikel 29 der Verordnung (EU) 2018/1999 oder des Entwurfs oder der endgültigen aktualisierten Fassung des zuletzt gemäß Artikel 14 der Verordnung … 2018/1999 vorgelegten integrierten nationalen Energie- und Klimaplans oder der Bewertung der gemäß Artikel 3 und den Artikeln 7 bis 12 der Verordnung … 2018/1999 übermittelten nachfolgenden Entwürfe und endgültigen Fassungen der integrierten nationalen Energie- und Klimapläne zu dem Schluss, dass die strategischen Maßnahmen nicht die Erreichung der erforderlichen kumulierten Endenergieeinsparungen bis zum Ende des Verpflichtungszeitraums gewährleisten, kann die Kommission gemäß Artikel 34 der Verordnung … 2018/1999 Empfehlungen an die Mitgliedstaaten richten, deren strategische Maßnahmen sie für unzureichend hält, um die Erfüllung ihrer Energieeinsparverpflichtungen sicherzustellen.

(13)      Hat ein Mitgliedstaat die bis zum Ende jedes Verpflichtungszeitraums gemäß Absatz 1 erforderlichen kumulierten Endenergieeinsparungen nicht erreicht, so erzielt er die ausstehenden Energieeinsparungen zusätzlich zu den kumulierten Endenergieeinsparungen, die bis zum Ende des darauffolgenden Verpflichtungszeitraums erforderlich sind.

Hat ein Mitgliedstaat jedoch kumulierte Endenergieeinsparungen erreicht, die über dem bis zum Ende jedes Verpflichtungszeitraums gemäß Absatz 1 erforderlichen Niveau liegen, so ist er berechtigt, die zulässige Menge von höchstens 10 % dieses Überschusses auf den folgenden Verpflichtungszeitraum zu übertragen, ohne dass die Zielverpflichtung erhöht wird.

(14)      Im Rahmen ihrer gemäß Artikel 14 Absatz 2 der Verordnung … 2018/1999 vorgelegten aktualisierten nationalen Energie- und Klimapläne und ihrer gemäß Artikel 17 der genannten Verordnung vorgelegten einschlägigen nationalen energie- und klimabezogenen Fortschrittsberichte und ihrer gemäß Artikel 3 und den Artikeln 7 bis 12 der genannten Verordnung übermittelten nachfolgenden integrierten nationalen Energie- und Klimapläne weisen die Mitgliedstaaten, gegebenenfalls auch durch Nachweise und Berechnungen, nach,

a)      dass Energieeinsparungen nicht doppelt angerechnet werden, falls sich strategische Maßnahmen oder Einzelmaßnahmen in ihrer Wirkung überschneiden;

b)      wie die gemäß Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe b des vorliegenden Artikels erzielten Energieeinsparungen zum Erreichen ihres nationalen Beitrags gemäß Artikel 4 beitragen;

c)      dass strategische Maßnahmen zur Erfüllung ihrer Energieeinsparverpflichtung festgelegt wurden, die im Einklang mit diesem Artikel konzipiert wurden, und dass diese strategischen Maßnahmen anrechenbar und angemessen sind, um die erforderlichen kumulierten Endenergieeinsparungen bis zum Ende jedes Verpflichtungszeitraums zu erreichen.“

20      Art. 12 („Rechenzentren“) der angefochtenen Richtlinie bestimmt:

„(1)      Die Mitgliedstaaten verpflichten die in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Eigentümer und Betreiber von Rechenzentren mit einem Strombedarf für die installierte Informationstechnologie (IT) von mindestens 500 [Kilowatt (kW)], bis zum 15. Mai 2024 und danach jährlich die in Anhang VII aufgeführten Informationen zu veröffentlichen, mit Ausnahme von Informationen, die dem Unionsrecht und dem nationalen Recht zum Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen und der Vertraulichkeit unterliegen.

…

(3)      Die Kommission richtet eine Europäische Datenbank über Rechenzentren ein, die Informationen enthält, die von den verpflichteten Rechenzentren gemäß Absatz 1 bereitgestellt werden. Die Europäische Datenbank muss auf aggregierter Ebene öffentlich zugänglich sein.

(4)      Die Mitgliedstaaten legen den in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Eigentümern und Betreibern von Rechenzentren mit einem Strombedarf für die installierte IT von mindestens 1 [Megawatt (MW)] nahe, die bewährten Verfahren zu berücksichtigen, die in der neuesten Fassung des EU-Verhaltenskodex für die Energieeffizienz von Rechenzentren angegeben sind.

(5)      Die Kommission bewertet bis zum 15. Mai 2025 die gemäß den Absätzen 1 und 3 vorgelegten verfügbaren Daten zur Energieeffizienz von Rechenzentren und legt dem … Parlament und dem Rat einen Bericht vor, dem gegebenenfalls Gesetzgebungsvorschläge mit weiteren Maßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz beigefügt sind, einschließlich der Festlegung von Mindestleistungsstandards und einer Bewertung der Durchführbarkeit des Übergangs zu einem Sektor von Rechenzentren mit Netto-Null-Emissionen, und zwar in enger Abstimmung mit den einschlägigen Interessenträgern. In diesen Vorschlägen kann ein Zeitrahmen festgelegt werden, innerhalb dessen die bestehenden Rechenzentren Mindestleistungen erreichen müssen.“

21      Art. 24 („Stärkung und Schutz schutzbedürftiger Kunden und Verringerung der Energiearmut“) der angefochtenen Richtlinie bestimmt:

„(1)      Unbeschadet ihrer nationalen Wirtschafts- und Sozialpolitik und ihrer Verpflichtungen gemäß dem Unionsrecht ergreifen die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen, um von Energiearmut betroffene Menschen, schutzbedürftige Kunden, Menschen in Haushalten mit geringem Einkommen und gegebenenfalls Menschen, die in Sozialwohnungen leben, zu stärken und zu schützen.

…

(3)      Zur Unterstützung von Energiearmut betroffener Menschen, schutzbedürftiger Kunden, von Menschen in Haushalten mit geringem Einkommen und gegebenenfalls von Menschen, die in Sozialwohnungen leben, müssen die Mitgliedstaaten gegebenenfalls

a)      Maßnahmen zur Energieeffizienzverbesserung umsetzen, um Verteilungseffekte aufgrund anderer Strategien und Maßnahmen, etwa gemäß Artikel 10 der vorliegenden Richtlinie umgesetzter steuerlicher Maßnahmen, oder aufgrund der Anwendung des Emissionshandels im Gebäude- und Verkehrssektor gemäß der Richtlinie 2003/87/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. 2003, L 275, S. 32)] abzumildern;

b)      die auf Unionsebene und auf nationaler Ebene verfügbaren öffentlichen Mittel, gegebenenfalls einschließlich des finanziellen Beitrags, den die Mitgliedstaaten aus dem Klima-Sozialfonds gemäß der Artikel 9 und 14 der Verordnung (EU) 2023/955 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 zur Einrichtung eines Klima-Sozialfonds und zur Änderung der Verordnung (EU) 2021/1060 (ABl. 2023, L 130, S. 1)] erhalten, und Einnahmen aus Versteigerungen von Zertifikaten aus dem [System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Europäischen Union] gemäß der Richtlinie [2003/87] vorrangig und bestmöglich für Investitionen in Maßnahmen zur Energieeffizienzverbesserung nutzen;

…“

22      Kapitel V („Effizienz bei der Energieversorgung“) der angefochtenen Richtlinie enthält die Art. 25 bis 27.

23      Art. 26 („Wärme- und Kälteversorgung“) der angefochtenen Richtlinie bestimmt:

„(1)      Um den effizienteren Verbrauch von Primärenergie zu gewährleisten und den Anteil der in das Netz eingespeisten erneuerbaren Energien an der Wärme- und Kälteversorgung zu steigern, muss ein effizientes Fernwärme- und Fernkältesystem folgende Kriterien erfüllen:

a)      bis zum 31. Dezember 2027: ein System, das mindestens zu 50 % erneuerbare Energien, zu 50 % Abwärme, zu 75 % KWK-Wärme oder zu 50 % eine Kombination dieser Energie- bzw. Wärmeformen nutzt;

b)      ab dem 1. Januar 2028: ein System, das mindestens zu 50 % erneuerbare Energien, zu 50 % Abwärme, zu 50 % erneuerbare Energien und Abwärme, zu 80 % Wärme aus hocheffizienter KWK oder eine Kombination dieser in das Netz eingespeisten Energie- bzw. Wärmeformen nutzt, wobei der Anteil erneuerbarer Energien mindestens 5 % und der Gesamtanteil der erneuerbaren Energien, der Abwärme oder der Wärme aus hocheffizienter KWK mindestens 50 % beträgt;

c)      ab dem 1. Januar 2035: ein System, das mindestens zu 50 % erneuerbare Energien, zu 50 % Abwärme oder zu 50 % erneuerbare Energien und Abwärme nutzt, oder ein System, bei dem der Gesamtanteil erneuerbarer Energien, der Abwärme oder der Wärme aus hocheffizienter KWK mindestens 80 % und zusätzlich der Gesamtanteil erneuerbarer Energien oder der Abwärme mindestens 35 % beträgt;

d)      ab dem 1. Januar 2040: ein System, das mindestens zu 75 % erneuerbare Energien, zu 75 % Abwärme oder zu 75 % erneuerbare Energien und Abwärme nutzt, oder ein System, das mindestens zu 95 % erneuerbare Energien, Abwärme und Wärme aus hocheffizienter KWK nutzt und bei dem zusätzlich der Gesamtanteil erneuerbarer Energien oder der Abwärme mindestens 35 % beträgt;

e)      ab dem 1. Januar 2045: ein System, das mindestens zu 75 % erneuerbare Energien, zu 75 % Abwärme oder zu 75 % erneuerbare Energien und Abwärme nutzt;

f)      ab dem 1. Januar 2050: ein System, das nur erneuerbare Energien, nur Abwärme oder nur eine Kombination von erneuerbaren Energien und Abwärme nutzt.

(2)      Die Mitgliedstaaten können alternativ zu den in Absatz 1 dieses Artikels genannten Kriterien auch Nachhaltigkeitskriterien wählen, die auf der Menge der Treibhausgasemissionen aus dem Fernwärme- und ‑kältesystem pro an die Kunden gelieferter Wärme- oder Kälteeinheit beruhen, wobei Maßnahmen zu berücksichtigen sind, die zur Erfüllung der Verpflichtung gemäß Artikel 24 Absatz 4 der Richtlinie (EU) 2018/2001 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen (ABl. 2018, L 328, S. 82)] durchgeführt werden. Im Hinblick auf die Wahl dieser Kriterien dürfen bei einem effizienten Fernwärme- und Fernkältesystem seine maximalen Treibhausgasemissionen pro an die Kunden gelieferter Wärme- oder Kälteeinheit die folgenden Mengen nicht überschreiten:

a)      bis zum 31. Dezember 2025: 200 g/[Kilowattstunden (kWh)];

b)      ab dem 1. Januar 2026: 150 g/kWh;

c)      ab dem 1. Januar 2035: 100 g/kWh;

d)      ab dem 1. Januar 2045: 50 g/kWh;

e)      ab dem 1. Januar 2050: 0 g/kWh.

(3)      Die Mitgliedstaaten können sich dafür entscheiden, die Kriterien für Treibhausgasemissionen pro Wärme- oder Kälteeinheit in einem bestimmten Zeitraum gemäß Absatz 2 Buchstaben a bis e dieses Artikels anzuwenden. Wenn sie sich dafür entscheiden, teilen sie dies der Kommission bis zum 11. Januar 2024 für den in Absatz 2 Buchstabe a des vorliegenden Artikels genannten Zeitraum und mindestens sechs Monate vor Beginn der in Absatz 2 Buchstaben b bis e des vorliegenden Artikels genannten Zeiträume mit. Diese Mitteilung umfasst die Maßnahmen, die sie getroffen haben, um die Verpflichtung gemäß Artikel 24 Absatz 4 der Richtlinie … 2018/2001 zu erfüllen, wenn sie nicht bereits in der letzten Aktualisierung ihres nationalen Energie- und Klimaplans mitgeteilt wurden.

(4)      Damit ein Fernwärme- und Fernkältesystem als effizient eingestuft wird, stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass das Fernwärme- und Fernkältesystem bei seinem Bau oder bei der erheblichen Modernisierung seiner Versorgungseinheiten die Kriterien des Absatzes 1 oder 2 erfüllt, die zu dem Zeitpunkt gelten, zu dem es in Betrieb geht oder nach der Modernisierung wieder in Betrieb genommen wird. Darüber hinaus stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass beim Bau eines Fernwärme- und ‑kältesystems oder bei der erheblichen Modernisierung seiner Versorgungseinheiten

a)      in bestehenden Wärmequellen die Nutzung anderer fossiler Brennstoffe als Erdgas gegenüber dem Jahresverbrauch, der über die vorangegangenen drei Kalenderjahre des vollen Betriebs vor der Modernisierung gemittelt wurde, nicht zunimmt und

b)      in allen neuen Wärmequellen in diesem System außer Erdgas keine fossilen Brennstoffe genutzt werden, wenn es bis 2030 gebaut oder erheblich modernisiert wird.

(5)      Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass ab dem 1. Januar 2025 und danach alle fünf Jahre die Betreiber aller bestehenden Fernwärme- und Fernkältesysteme mit einer Gesamtwärme- oder ‑kälteabgabe von mehr als 5 MW, die die Kriterien gemäß Absatz 1 Buchstaben b bis e nicht erfüllen, einen Plan zur Gewährleistung eines effizienteren Verbrauchs von Primärenergie, zur Reduzierung von Verteilungsverlusten und zur Steigerung des Anteils erneuerbarer Energien bei der Wärme- und Kälteversorgung erstellen. Der Plan enthält Maßnahmen zur Erfüllung der in Absatz 1 Buchstaben b bis e genannten Kriterien und muss von der zuständigen Behörde genehmigt werden.

…

(13)      Auf der Grundlage der in Anhang III Buchstabe d genannten harmonisierten Wirkungsgrad-Referenzwerte sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass die Herkunft von Strom aus hocheffizienter KWK nach von den einzelnen Mitgliedstaaten festgelegten objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Kriterien nachgewiesen werden kann. Sie stellen sicher, dass dieser Herkunftsnachweis die in Anhang XII festgelegten Anforderungen erfüllt und mindestens die in diesem Anhang genannten Informationen enthält. Die Mitgliedstaaten erkennen die von ihnen ausgestellten Herkunftsnachweise gegenseitig ausschließlich als Nachweis der in diesem Absatz genannten Informationen an. Jede Verweigerung einer entsprechenden Anerkennung eines Herkunftsnachweises, insbesondere aus Gründen der Betrugsbekämpfung, muss sich auf objektive, transparente und nichtdiskriminierende Kriterien stützen. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission diese Verweigerung mit und erläutern die Gründe hierfür. Wird die Anerkennung eines Herkunftsnachweises verweigert, so kann die Kommission einen Beschluss erlassen, um die verweigernde Partei insbesondere aufgrund objektiver, transparenter und nichtdiskriminierender Kriterien zur Anerkennung zu verpflichten.

…“

24      Art. 33 („Delegierte Rechtsakte“) der angefochtenen Richtlinie bestimmt in Abs. 3:

„Der Kommission wird die Befugnis übertragen, gemäß Artikel 34 delegierte Rechtsakte zu erlassen, um diese Richtlinie nach Konsultation der einschlägigen Interessenträger durch die Festlegung eines gemeinsamen Unionssystems für die Bewertung der Nachhaltigkeit der sich in ihrem Gebiet befindlichen Rechenzentren zu ergänzen. Die Kommission erlässt den ersten derartigen Durchführungsrechtsakt bis zum 31. Dezember 2023. Im gemeinsamen Unionssystem werden die Nachhaltigkeitsindikatoren für Rechenzentren definiert und die wesentlichen Leistungsindikatoren und die Methode zu ihrer Messung festgelegt.“

25      Anhang III („Verfahren zur Bestimmung der Effizienz des KWK-Prozesses“) der angefochtenen Richtlinie bestimmt:

„Die Werte für die Berechnung des Wirkungsgrades der KWK und der Primärenergieeinsparungen sind auf der Grundlage des erwarteten oder tatsächlichen Betriebs des Blocks unter normalen Einsatzbedingungen zu bestimmen.

a)      Hocheffiziente KWK

Im Rahmen dieser Richtlinie muss hocheffiziente KWK folgende Kriterien erfüllen:

–        Die KWK-Erzeugung in KWK-Blöcken ermöglicht gemäß Buchstabe b berechnete Primärenergieeinsparungen von mindestens 10 % im Vergleich zu den Referenzwerten für die getrennte Strom- und Wärmeerzeugung;

–        die Erzeugung in KWK-Klein- und -Kleinstanlagen, die Primärenergieeinsparungen erbringen, kann als hocheffiziente KWK gelten;

–        für nach der Umsetzung dieses Anhangs gebaute oder erheblich modernisierte KWK-Blöcke betragen die direkten CO2-Emissionen aus der KWK-Erzeugung mit fossilen Brennstoffen weniger als 270 [Gramm (g)] CO2 je 1 kWh Energieertrag aus der kombinierten Erzeugung (einschließlich Wärme/Kälte, Strom und mechanischer Energie);

–        KWK-Blöcke, die vor dem 10. Oktober 2023 in Betrieb sind, können bis zum 1. Januar 2034 von dieser Anforderung abweichen, sofern sie über einen Plan zur schrittweisen Verringerung der Emissionen verfügen, um den Schwellenwert von weniger als 270 g CO2 je 1 kWh bis zum 1. Januar 2034 zu erreichen, und sofern sie die einschlägigen Betreiber und zuständigen Behörden über diesen Plan unterrichtet haben;

Beim Bau oder bei einer erheblichen Modernisierung eines KWK-Blocks stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass in bestehenden Wärmequellen die Nutzung anderer fossiler Brennstoffe als Erdgas gegenüber dem Jahresverbrauch, der über die vorangegangenen drei Kalenderjahre des vollen Betriebs vor der Modernisierung gemittelt wurde, nicht zunimmt und dass in allen neuen Wärmequellen in diesem System keine anderen fossilen Brennstoffe als Erdgas genutzt werden.

…“

26      Anhang VII („Mindestanforderungen an die Überwachung und Veröffentlichung der Energieeffizienz von Rechenzentren“) der angefochtenen Richtlinie bestimmt:

„In Bezug auf die Energieeffizienz von Rechenzentren gemäß Artikel 12 werden folgende Mindestangaben überwacht und veröffentlicht:

a)      Name des Rechenzentrums, Name des Eigentümers und des Betreibers des Rechenzentrums, Datum der Inbetriebnahme des Rechenzentrums und Gemeinde, in der sich das Rechenzentrum befindet;

b)      Fläche des Rechenzentrums, installierte Leistung, jährlicher eingehender und ausgehender Datenverkehr und Menge der im Rechenzentrum gespeicherten und verarbeiteten Daten;

c)      Effizienz des Rechenzentrums im letzten vollen Kalenderjahr entsprechend den wesentlichen Leistungsindikatoren, unter anderem für Energieverbrauch, Stromnutzung, Temperatursollwerte, Abwärmenutzung, Wasserverbrauch und Nutzung erneuerbarer Energien, wobei als Grundlage gegebenenfalls die CEN/CENELEC-Norm EN 50600‑4 ‚Informationstechnik – Einrichtungen und Infrastrukturen von Rechenzentren‘ Verwendung findet, bis der gemäß Artikel 33 Absatz 3 angenommene delegierte Rechtsakt in Kraft tritt.“

 Vereinbarung über bessere Rechtsetzung

27      In Kapitel III („Instrumente für eine bessere Rechtsetzung“) der Interinstitutionellen Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung (ABl. 2016, L 123, S. 1, im Folgenden: Vereinbarung über bessere Rechtsetzung) heißt es in den Nrn. 12 bis 16:

„12.      Die drei Organe stimmen darin überein, dass Folgenabschätzungen zur qualitativen Verbesserung der Rechtsvorschriften der Union beitragen.

Folgenabschätzungen stellen ein Instrument dar, das den drei Organen dabei hilft, fundierte Entscheidungen zu treffen, und sind kein Ersatz für politische Entscheidungen im demokratischen Entscheidungsprozess. Folgenabschätzungen dürfen weder zu unnötigen Verzögerungen im Rechtsetzungsverfahren führen, noch dürfen sie die Fähigkeit der Mitgesetzgeber, Änderungen vorzuschlagen, beeinträchtigen.

Mit einer Folgenabschätzung sollten das Vorhandensein, der Umfang und die Auswirkungen eines Problems sowie die Frage geklärt werden, ob ein Tätigwerden der Union angezeigt ist oder nicht. Mit einer Folgenabschätzung sollten alternative Lösungswege und nach Möglichkeit die potenziellen kurz- und langfristigen Kosten und Vorteile aufgezeigt werden, beruhend auf einer integrierten und ausgewogenen Bewertung der wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Auswirkungen sowie unter Vornahme einer qualitativen wie auch einer quantitativen Prüfung. Die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit sollten uneingeschränkt geachtet werden, ebenso wie die Grundrechte. Ferner sollten in einer Folgenabschätzung nach Möglichkeit die ‚Kosten des Nicht-Europas‘ sowie die Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit und der mit den verschiedenen Lösungen verbundene Verwaltungsaufwand unter besonderer Berücksichtigung der [kleinen und mittleren Unternehmen (KMU)] (‚Vorfahrt für KMU‘), digitaler Aspekte und der territorialen Auswirkungen behandelt werden. Folgenabschätzungen sollten sich auf korrekte, objektive und vollständige Angaben stützen und im Hinblick auf Umfang und Schwerpunkt verhältnismäßig sein.

13.      Die Kommission wird ihre Gesetzgebungsinitiativen und Initiativen ohne Gesetzgebungscharakter, delegierten Rechtsakte und Durchführungsmaßnahmen, bei denen mit erheblichen wirtschaftlichen, ökologischen oder sozialen Auswirkungen zu rechnen ist, einer Folgenabschätzung unterziehen. Die im Arbeitsprogramm der Kommission oder in der gemeinsamen Erklärung aufgeführten Initiativen werden generell von einer Folgenabschätzung begleitet.

Bei der Durchführung ihrer eigenen Folgenabschätzungen wird die Kommission möglichst umfassende Konsultationen durchführen. Der Ausschuss für Regulierungskontrolle der Kommission wird die Folgenabschätzungen einer objektiven Qualitätskontrolle unterziehen. Die Endergebnisse der Folgenabschätzungen werden dem … Parlament, dem Rat und den nationalen Parlamenten zur Verfügung gestellt und bei Annahme der Kommissionsinitiative zusammen mit der Stellungnahme bzw. den Stellungnahmen des Ausschusses für Regulierungskontrolle öffentlich bekannt gemacht.

14.      Das … Parlament und der Rat werden bei der Prüfung der Gesetzgebungsvorschläge der Kommission in vollem Umfang die Folgenabschätzungen der Kommission berücksichtigen. Zu diesem Zweck werden die Folgenabschätzungen so dargelegt, dass das … Parlament und der Rat die Entscheidungen der Kommission leichter prüfen können.

15.      Wenn sie dies im Hinblick auf den Gesetzgebungsprozess für zweckmäßig und erforderlich halten, werden das … Parlament und der Rat Folgenabschätzungen in Bezug auf die von ihnen vorgenommenen wesentlichen Abänderungen am Kommissionsvorschlag durchführen. Das … Parlament und der Rat werden in der Regel die Folgenabschätzung der Kommission als Ausgangspunkt für ihre weiteren Arbeiten zugrundelegen. Was als ‚wesentliche‘ Abänderung zu betrachten ist, sollte das jeweilige Organ bestimmen.

16.      Die Kommission kann auf eigene Initiative oder auf Aufforderung durch das … Parlament oder den Rat die eigene Folgenabschätzung ergänzen oder sonstige Analysetätigkeiten durchführen, die sie für erforderlich hält. Dabei wird die Kommission sämtliche verfügbaren Informationen, die jeweils erreichte Phase des Gesetzgebungsprozesses und die Notwendigkeit, unnötige Verzögerungen in diesem Prozess zu vermeiden, berücksichtigen. Die Mitgesetzgeber werden jedem in diesem Zusammenhang von der Kommission zusätzlich vorgelegten Element uneingeschränkt Rechnung tragen.“

 Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof

28      Die Republik Polen beantragt,

–        die angefochtene Richtlinie in vollem Umfang für nichtig zu erklären;

–        dem Parlament und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

29      Das Parlament beantragt,

–        die Klage abzuweisen;

–        der Republik Polen die Kosten aufzuerlegen.

30      Der Rat beantragt,

–        die Klage in vollem Umfang als unbegründet abzuweisen;

–        der Republik Polen die Kosten aufzuerlegen.

31      Mit Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 12. April 2024 ist Ungarn als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Republik Polen zugelassen worden.

32      Mit Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 17. April 2024 ist die Kommission als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Parlaments und des Rates zugelassen worden.

 Zur Klage

33      Die Republik Polen macht zwei Klagegründe geltend. Sie rügt einen Verstoß gegen Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV in Verbindung mit Art. 194 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV (erster Klagegrund) und einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EUV) in Verbindung mit Art. 296 und Art. 191 Abs. 3 AEUV (zweiter Klagegrund).

 Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV in Verbindung mit Art. 194 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV

 Vorbringen der Parteien

34      Mit dem ersten Klagegrund macht die Republik Polen, unterstützt durch Ungarn, geltend, der Unionsgesetzgeber habe gegen Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV verstoßen, weil er die angefochtene Richtlinie auf der Grundlage von Art. 194 Abs. 2 AEUV erlassen habe.

35      Nach Art. 194 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV berührten auf der Grundlage dieser Bestimmung erlassene Maßnahmen unbeschadet von Art. 192 Abs. 2 Buchst. c AEUV nicht das Recht eines Mitgliedstaats, die Bedingungen für die Nutzung seiner Energieressourcen, seine Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung zu bestimmen. Auf Unionsebene erlassene Maßnahmen, die dieses Recht eines Mitgliedstaats berührten, seien daher auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV zu erlassen.

36      Durch die gestufte Anwendung der Kriterien für effiziente Fernwärme- oder Fernkältesysteme gemäß Art. 26 Abs. 1 der angefochtenen Richtlinie und der Kriterien für die hocheffiziente Kraft-Wärme-Kopplung gemäß Anhang III der Richtlinie würden bei der Kraft-Wärme-Kopplung fossile Brennstoffe zurückgedrängt und der Anteil erneuerbarer Energien erhöht. Dies wirke sich auch auf den Energiemix der Mitgliedstaaten aus. Zwar könnten diese nach Art. 26 Abs. 2 der Richtlinie alternativ zu den in Art. 26 Abs. 1 der Richtlinie genannten Kriterien auch Nachhaltigkeitskriterien wählen, die auf der Menge der Treibhausgasemissionen aus dem Fernwärme- und Fernkältesystem pro an die Kunden gelieferter Wärme- oder Kälteeinheit beruhten. Diese anderen Kriterien hingen mittelbar aber vom Brennstoffmix des betreffenden Fernwärmesystems ab. Ihre Einhaltung führe damit auch zum Ersatz fossiler Brennstoffe durch erneuerbare Energien oder Abwärme.

37      Wegen der Voraussetzung der zulässigen Menge direkter CO2-Emissionen aus der Kraft-Wärme-Kopplung aus fossilen Brennstoffen würden Fernwärmesysteme, die durch bestehende Kohlekraftwerke gespeist würden, nach 2034 ihren Status als effizientes Wärmenetz verlieren, bei Nichtvorlage eines angemessenen Plans sogar früher. Mit der Begrenzung der zulässigen CO2-Emissionen als Kriterium der hocheffizienten Kraft-Wärme-Kopplung werde mithin unmittelbar in den Energiemix der Mitgliedstaaten eingegriffen. Es werde festgelegt, welche Arten von Brennstoff verwendet werden dürften, wobei Kohle, obwohl die Kraft-Wärme-Kopplung als die effizienteste Erzeugungstechnologie gelte, ausgeschlossen werde. Die vorgegebene Änderung des Brennstoffmixes würde somit mehr als 60 % der an polnische Kunden gelieferten Fernwärme betreffen.

38      Abgesehen davon hätten die Technologien, die bei den Fernwärmesystemen die Energiewende ermöglichten, etwa die Nutzung von Biomasse, Grenzen. Und wegen der Abfolge äußerst kurzer Fristen, in denen die Voraussetzungen für die Zuerkennung des Status eines effizienten Fernwärmesystems im Sinne der angefochtene Richtlinie zu erfüllen seien, entstünden hohe Kosten.

39      Wegen fehlender Finanzierungsmöglichkeiten und wegen der bestehenden Grenzen oder der für bestimmte Energiequellen auferlegten Beschränkungen bestehe deshalb die reale Gefahr, dass die Energiewende, mit der Klimaneutralität erreicht werden solle, sich verzögere oder ins Stocken gerate. Die Lösungen, für die sich der Unionsgesetzgeber entschieden habe, könnten zahlreiche Unternehmen, die im Heizungssektor tätig seien, in die Insolvenz treiben. Am Ende hätten die Endkunden die außerordentlich hohen Kosten der Klimawende, einschließlich versunkener Kosten, zu tragen. Dies könne zu sozialen Unruhen führen.

40      Da die angefochtene Richtlinie mithin ihre Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur ihrer Energieversorgung erheblich berühre, hätte sie auf Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV gestützt werden müssen.

41      Auf das Vorbringen der Kommission erwidert die Republik Polen, die Anwendbarkeit von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV hänge von den Wirkungen des betreffenden Rechtsakts ab, die insoweit alle zu berücksichtigen seien. Da in dieser Bestimmung ausdrücklich auf die Wirkungen des Rechtsakts abgestellt werde, sei eine Ersetzung dieses Kriteriums durch das des Ziels und des Inhalts des betreffenden Rechtsakts nicht mit dem Wortlaut der Bestimmung zu vereinbaren.

42      Auch wenn die angefochtene Richtlinie die auf der Grundlage von Art. 194 Abs. 2 AEUV erlassene Richtlinie 2012/27 aufhebe und ersetze, könne daraus nicht abgeleitet werden, dass der ändernde Rechtsakt auf derselben Rechtsgrundlage beruhen müsste wie der geänderte Rechtsakt, zumal die Richtlinie 2012/27 und die angefochtene Richtlinie, mit der sie neu gefasst worden sei, nicht unter denselben politischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen erlassen worden seien.

43      Mit der angefochtenen Richtlinie würden zwei Ziele verfolgt. Zum einen diene die Richtlinie der Durchführung des auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 1 AEUV erlassenen Europäischen Klimagesetzes, mit dem eindeutig ein Umweltziel verfolgt werde. Zum anderen werde mit ihr die Verringerung der Abhängigkeit der Union von Energieeinfuhren, insbesondere von fossilen Brennstoffen, bezweckt. Dies bestätige, dass sie auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV hätte erlassen werden müssen.

44      Das Parlament und der Rat halten den ersten Klagegrund für unbegründet. Die Kommission teilt diese Auffassung.

 Würdigung durch den Gerichtshof

45      Mit dem ersten Klagegrund macht die Republik Polen im Wesentlichen geltend, die angefochtene Richtlinie hätte statt auf der Grundlage von Art. 194 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV erlassen werden müssen.

46      Hierzu ist erstens festzustellen, dass die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nicht allein davon abhängen kann, welches nach der Überzeugung eines Organs das angestrebte Ziel ist, sondern sich auf objektive gerichtlich nachprüfbare Umstände wie das Ziel und den Inhalt des Rechtsakts gründen muss (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. März 1987, Kommission/Rat, 45/86, EU:C:1987:163, Rn. 11, vom 29. April 2004, Kommission/Rat, C‑338/01, EU:C:2004:253, Rn. 54, und vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C‑157/21, EU:C:2022:98, Rn. 121).

47      Wäre für die Wahl der Rechtsgrundlage eines Gesetzgebungsakts die – zwangsläufig spekulative – Bewertung seiner wahrscheinlichen Auswirkungen maßgeblich, könnte nur im Nachhinein festgestellt werden, welche konkreten Auswirkungen er tatsächlich gehabt hat. Eine solche Bewertung kann keinesfalls einen objektiven gerichtlich nachprüfbaren Umstand darstellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 41).

48      Nach ständiger Rechtsprechung kann die Gültigkeit eines Rechtsakts der Union nicht von rückschauenden Betrachtungen über dessen Wirkungsgrad abhängen (Urteile vom 7. Februar 1973, Schroeder, 40/72, EU:C:1973:14, Rn. 14, vom 5. Oktober 1994, Crispoltoni u. a., C‑133/93, C‑300/93 und C‑362/93, EU:C:1994:364, Rn. 43, und vom 12. Juli 2001, Jippes u. a., C‑189/01, EU:C:2001:420, Rn. 84).

49      Die Bewertung der voraussichtlichen Wirkungen eines Rechtsakts der Union kann mithin nur im Rahmen der Beurteilung des Ziels oder des Inhalts des betreffenden Rechtsakts berücksichtigt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 42).

50      Zweitens kann für die Bestimmung der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auch dessen Zusammenhang, der Aufschluss über das mit dem Rechtsakt verfolgte Ziel zu geben vermag, maßgeblich sein (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 27. Februar 2014, Vereinigts Königreich/Rat, C‑656/11, EU:C:2014:97, Rn. 50, vom 3. Dezember 2019, Tschechische Republik/Parlament und Rat, C‑482/17, EU:C:2019:1035, Rn. 32, vom 8. Dezember 2020, Ungarn/Parlament und Rat, C‑620/18, EU:C:2020:1001, Rn. 39, und vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C‑157/21, EU:C:2022:98, Rn. 122).

51      Insoweit ist zwischen einem Rechtsakt, der einem bestehenden Rechtsakt ähnelt, und einem Rechtsakt, mit dem ein bestehender Rechtsakt geändert wird, zu unterscheiden. Nach der Rechtsprechung hat die Bestimmung der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nämlich autonom in Ansehung seines eigenen Ziels und Inhalts zu erfolgen und nicht anhand der Rechtsgrundlage, die für den Erlass anderer, gegebenenfalls ähnliche Merkmale aufweisender Rechtsakte der Union herangezogen wurde (Urteile vom 10. Januar 2006, Kommission/Parlament und Rat, C‑178/03, EU:C:2006:4, Rn. 55, und vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 49). Bei einem Rechtsakt, mit dem eine bestehende Regelung geändert wird, sind für die Bestimmung der Rechtsgrundlage die bestehende Regelung, die durch ihn geändert wird, und insbesondere deren Ziel und Inhalt zu berücksichtigen (Urteile vom 3. Dezember 2019, Tschechische Republik/Parlament und Rat, C‑482/17, EU:C:2019:1035, Rn. 42, und vom 8. Dezember 2020, Ungarn/Parlament und Rat, C‑620/18, EU:C:2020:1001, Rn. 40).

52      Drittens ist die Rechtsgrundlage für den Erlass eines Rechtsakts der Union, wenn dessen Prüfung ergibt, dass er mehrere Zielsetzungen verfolgt oder mehrere Komponenten umfasst, und sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen lässt, während die anderen nur nebensächliche Bedeutung haben oder von äußerst begrenzter Tragweite sind, anhand dieser hauptsächlichen Zielsetzung oder Komponente zu bestimmen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 23. Februar 1999, Parlament/Rat, C‑42/97, EU:C:1999:81, Rn. 39 und 40, vom 8. Dezember 2020, Ungarn/Parlament und Rat, C‑620/18, EU:C:2020:1001, Rn. 38, und vom 21. März 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, EU:C:2024:251, Rn. 47). Der Rückgriff auf eine doppelte Rechtsgrundlage ist ausgeschlossen, wenn sich die für die beiden Rechtsgrundlagen jeweils vorgesehenen Verfahren nicht miteinander vereinbaren lassen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 11. Juni 1991, Kommission/Rat, C‑300/89, EU:C:1991:244, Rn. 21, vom 25. Februar 1999, Parlament/Rat, C‑164/97 und C‑165/97, EU:C:1999:99, Rn. 14, und vom 6. November 2008, Parlament/Rat, C‑155/07, EU:C:2008:605, Rn. 37).

53      Was die Zuständigkeit der Union im Bereich Energie angeht, ist in Art. 194 Abs. 1 AEUV als eines der in diesem Bereich verfolgten Ziele die Förderung „der Energieeffizienz und von Energieeinsparungen“ genannt. Art. 194 Abs. 2 AEUV bestimmt, dass der Unionsgesetzgeber unbeschadet von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die Maßnahmen erlässt, die erforderlich sind, um diese Ziele zu verwirklichen. Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV sieht abweichend von Art. 192 Abs. 1 AEUV die Anwendung eines besonderen Gesetzgebungsverfahrens vor, in dem der Rat nach Anhörung u. a. des Europäischen Parlaments einstimmig entscheidet.

54      Nach dem oben in Rn. 52 genannten Grundsatz können Art. 194 Abs. 2 AEUV und Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV, da sie zwei miteinander unvereinbare Gesetzgebungsverfahren vorsehen, nicht zusammen angewandt werden. Da das in Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV vorgeschriebene Verfahren eine Ausnahme von der in Art. 194 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV aufgestellten Grundregel darstellt, kann es nicht weit ausgelegt werden. Sonst würde die Anwendung eines besonderen Gesetzgebungsverfahrens, das den Charakter einer vom AEU-Vertrag vorgesehenen Ausnahme hat, zur Regel (vgl. entsprechend Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 43 bis 45).

55      Nach dem Grundsatz, dass Ausnahmen eng auszulegen sind, kann Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV daher nur dann die Rechtsgrundlage für einen Unionsrechtsakt sein, wenn sich aus dessen Ziel und Inhalt ergibt, dass das in erster Linie mit ihm angestrebte Ergebnis darin besteht, die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich zu berühren (Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 46).

56      Im vorliegenden Fall ist als Erstes zum Zusammenhang der angefochtenen Richtlinie festzustellen, dass mit ihr die Richtlinie 2012/27 neu gefasst wird. Letztere wurde mehrfach geändert. Mit der angefochtenen Richtlinie wird sie erneut geändert. Die Richtlinie 2012/27 bildet mithin den rechtlichen Zusammenhang der angefochtenen Richtlinie. Bei der Bestimmung der richtigen Rechtsgrundlage sind gemäß der oben in Rn. 51 dargestellten Rechtsprechung daher sowohl der Zusammenhang, nämlich die Richtlinie 2003/87, als auch die Regelung in Gestalt der Änderungen, die die Richtlinie 2003/87 durch die angefochtene Richtlinie erfahren hat, zu berücksichtigen.

57      Insoweit ist zunächst festzustellen, dass es im zehnten Erwägungsgrund der Richtlinie 2012/27 hieß, dass „… der Rechtsrahmen der Union für Energieeffizienz durch eine Richtlinie aktualisiert werden [muss], mit der das Gesamtziel verfolgt wird, das Energieeffizienzziel einer Einsparung von 20 % beim Primärenergieverbrauch der Union bis 2020 und weitere Verbesserungen bei der Energieeffizienz nach 2020 zu erreichen“.

58      In der Richtlinie 2018/2002, mit der die Richtlinie 2012/27 geändert wurde, hieß es, dass „[d]ie Notwendigkeit, die Energieeffizienzziele der Union … auf Unionsebene zu erreichen, … in Form eines Ziels von mindestens 32,5 % für 2030 klar zum Ausdruck kommen [sollte]“ (sechster Erwägungsgrund) und dass „die Verwirklichung des Energieeffizienzziels der Union von 20 % bis 2020 und mindestens 32,5 % bis 2030 sowie die Vorbereitung weiterer Verbesserungen bei der Energieeffizienz über die genannten Zeitpunkte hinaus“ Ziele der Richtlinie seien (45. Erwägungsgrund).

59      In der angefochtenen Richtlinie heißt es im 28. Erwägungsgrund, dass „… das Ambitionsniveau des Energieeffizienzziels der Union für 2030 … im Vergleich zu den Projektionen des EU-Referenzszenarios 2020 für 2030 … festgelegt [wird]“ und dass „… die Union ihr Energieeffizienzziel für 2030 im Vergleich zu den Anstrengungen gemäß dem EU-Referenzszenario 2020 um mindestens 11,7 % erhöhen [muss]“.

60      Mit der angefochtenen Richtlinie, mit der das Ziel verfolgt wird, die Energieeffizienz der Union zu steigern, wird also unmittelbar an die Richtlinien 2012/27 und 2018/2002 angeknüpft.

61      Der Vergleich von Art. 1 der angefochtenen Richtlinie mit Art. 1 der Richtlinie 2012/27 in der durch die Richtlinie 2018/2002 geänderten Fassung bestätigt dies. Art. 1 („Gegenstand und Geltungsbereich“) der angefochtenen Richtlinie bestimmt, dass mit der Richtlinie „… ein gemeinsamer Rahmen für Maßnahmen zur Förderung der Energieeffizienz in der Union geschaffen [wird], um die Verwirklichung der Energieeffizienzziele der Union sicherzustellen, und … weitere Energieeffizienzverbesserungen ermöglicht [werden]“, nachdem mit Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2012/27 in der durch die Richtlinie 2018/2002 geänderten Fassung bereits „ein gemeinsamer Rahmen für Maßnahmen zur Förderung der Energieeffizienz in der Union geschaffen“ worden war, „um sicherzustellen, dass die übergeordneten Energieeffizienzziele der Union von 20 % bis 2020, sowie ihre übergeordneten Energieeffizienzziele von mindestens 32,5 % bis 2030, erreicht werden, [indem] weitere Energieeffizienzverbesserungen über die genannten Zeitpunkte hinaus [vorbereitet werden]“.

62      Als Zweites ist zum Ziel der angefochtenen Richtlinie festzustellen, dass nach deren Art. 1 Ziel des von ihr geschaffenen gemeinsamen Rahmens nicht nur die Förderung der Energieeffizienz der Union ist, sondern auch, zur Durchführung des Europäischen Klimagesetzes und zur Energieversorgungssicherheit der Union beizutragen, indem deren Abhängigkeit von Energieeinfuhren, einschließlich fossiler Brennstoffe, verringert wird.

63      Auch aus den Erwägungsgründen 7 bis 9, 14, 15, 24, 28 und 152 der angefochtenen Richtlinie geht hervor, dass mit dieser dasselbe Ziel verfolgt wird wie mit der Richtlinie 2012/27 in der durch die Richtlinie 2018/2002 geänderten Fassung, nämlich, die Energieeffizienz in der Union zu steigern und damit zur Verwirklichung der Ziele des Übereinkommens von Paris beizutragen und die Nettotreibhausgasemissionen bis 2030 gegenüber dem Stand von 1990 zu verringern.

64      Wie im zehnten Erwägungsgrund der Richtlinie 2012/27 und im 45. Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/2002 heißt es im 152. Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie, dass es deren Ziel ist, das Ziel der Union, die Energieeffizienz zu steigern, zu verwirklichen und weitere Verbesserungen bei der Energieeffizienz vorzubereiten. Im 24. Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie wird hervorgehoben, dass sie Teil eines umfassenderen politischen Rahmens für Energieeffizienzstrategien ist, um die Energieeffizienzpotenziale in bestimmten Politikbereichen zu heben.

65      So wie es im fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/2002 hieß, dass es angezeigt ist, die Richtlinie 2012/27 zu ändern, um sie an den 2030-Zeithorizont anzupassen, heißt es im 28. Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie sinngemäß, dass die Union ihr Energieeffizienzziel für 2030 wegen der Aktualisierung des EU-Referenzszenarios von 2020 erhöhen muss. Insoweit heißt es im 14. Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie, dass das höhere Ambitionsniveau in Sachen Energieeffizienz eine stärkere Förderung kosteneffizienter Energieeffizienzmaßnahmen in allen Bereichen des Energiesystems erfordert.

66      Im ersten Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/2002 hieß es im Wesentlichen, dass die Erhöhung der Energieeffizienz in der gesamten Energiekette zum Umweltschutz beiträgt, die Luftqualität und die öffentliche Gesundheit verbessert, die Treibhausgasemissionen verringert und die Energieversorgungssicherheit erhöht, was im Einklang mit den Zusagen der Union im Rahmen des Übereinkommens von Paris steht. Ähnlich heißt es in der angefochtenen Richtlinie, dass die Verbesserung der Energieeffizienz den Zusagen der Union im Rahmen des Übereinkommens von Paris entspricht (14. Erwägungsgrund) und dass die Richtlinie „ein Schritt in Richtung Klimaneutralität bis 2050“ ist (15. Erwägungsgrund). Weiter heißt es in diesem Zusammenhang in der angefochtenen Richtlinie, dass „Energieeffizienz ein zentraler Maßnahmenbereich ist und dass ohne sie die vollständige Dekarbonisierung der Wirtschaft der Union nicht erreicht werden kann“ (siebter Erwägungsgrund), dass „erhebliche Energieeffizienzverbesserungen über den [früheren] Wert … hinaus erforderlich sind, damit die ehrgeizigeren Klimaziele erreicht werden können“ (achter Erwägungsgrund), und dass „[m]it einem höheren Energieeffizienzziel der Union für 2030 … entscheidend zur Verringerung der Treibhausgasemissionen beigetragen werden [kann]“ (neunter Erwägungsgrund).

67      Als Drittes ist zum Inhalt der angefochtenen Richtlinie festzustellen, dass die genannten Ziele mit konkreten Energieeffizienz- und Energieeinsparverpflichtungen umgesetzt werden.

68      Erstens sind die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 1 der angefochtenen Richtlinie verpflichtet, gemeinsam eine Verringerung des Energieverbrauchs im Jahr 2030 von mindestens 11,7 % gegenüber den Projektionen des EU-Referenzszenarios 2020 sicherzustellen, so dass der Endenergieverbrauch der Union nicht mehr als 763 Mio. t RÖE beträgt, und sich zu bemühen, gemeinsam einen Beitrag zu dem indikativen Ziel der Union für den Primärenergieverbrauch zu leisten, der im Jahr 2030 nicht mehr als 992,5 Mio. t RÖE betragen soll.

69      Im Bereich der Energieeffizienz wollte der Unionsgesetzgeber dem öffentlichen Sektor eine Vorreiterrolle einräumen. Er hat den Mitgliedstaaten in Art. 5 Abs. 1 der angefochtenen Richtlinie die – zahlenmäßig genau bestimmte – Verpflichtung auferlegt, sicherzustellen, dass der Gesamtendenergieverbrauch aller öffentlichen Einrichtungen zusammen gegenüber dem Jahr 2021 jährlich um mindestens 1,9 % gesenkt wird, in Art. 5 Abs. 2 und 3 für eine Übergangszeit allerdings bestimmte Ausnahmen vorgesehen.

70      Zweitens sieht Art. 8 Abs. 1 Buchst. b der angefochtenen Richtlinie in dem Zeitraum von 2021 bis 2030 für vier aufeinanderfolgende Unterzeiträume vor, dass die Mitgliedstaaten kumulierte Endenergieeinsparungen mindestens in Höhe neuer jährlicher Einsparungen von 0,8 %, 1,3 %, 1,5 % bzw. 1,9 % des jährlichen Endenergieverbrauchs, gemittelt über den jüngsten Dreijahreszeitraum vor dem 1. Januar 2019, erreichen müssen.

71      Aus den Rn. 57 bis 69 des vorliegenden Urteils ergibt sich, dass die Bestimmungen der angefochtenen Richtlinie als solche nicht in erster Linie darauf abzielen, Maßnahmen zu erlassen, die die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren. Sie zielen in erster Linie auf die Steigerung der Energieeffizienz in der Union ab, eines der in Art. 194 Abs. 1 AEUV genannten Ziele der Union im Bereich der Energie. Auf die allgemeine Struktur der Energieversorgung der Mitgliedstaaten haben sie allenfalls mittelbare, nachgeordnete Wirkungen (vgl. entsprechend Urteil vom 23. Februar 1999, Parlament/Rat, C‑42/97, EU:C:1999:81, Rn. 63).

72      Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 55), kann Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV nach dem Grundsatz, dass Ausnahmen eng auszulegen sind, nur dann die Rechtsgrundlage für einen Unionsrechtsakt sein, wenn sich aus dessen Ziel und Inhalt ergibt, dass das in erster Linie mit ihm angestrebte Ergebnis darin besteht, die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich zu berühren.

73      Das Vorbringen der Republik Polen, mit der angefochtenen Richtlinie würden zwei Zielsetzungen verfolgt, ist insoweit nicht relevant. Wie der Rat hervorgehoben hat, ändert der bloße Umstand, dass Energieeffizienz und Energieeinsparungen zur Verwirklichung der Klimaziele der Union beitragen können, nichts an der „Art“ der angefochtenen Richtlinie, die eine Maßnahme der Energiepolitik der Union und keine umweltpolitische Maßnahme ist.

74      Dasselbe gilt für das Vorbringen der Republik Polen, das sich in erster Linie auf Art. 26 der angefochtenen Richtlinie bezieht. In dieser Bestimmung sind die Kriterien genannt, die die Wärme- und Kälteversorgung erfüllen muss, um als „effizientes Fernwärme- und Fernkältesystem“ zu gelten und damit einen effizienteren Verbrauch von Primärenergie gewährleisten zu können. Die Republik Polen räumt in ihrer Klageschrift selbst ein, dass der Status eines „effizienten Fernwärmesystems“ nicht obligatorisch ist. Abgesehen davon stellt die genannte Bestimmung die Feststellung, dass die Bestimmungen der angefochtenen Richtlinie insgesamt als solche nicht in erster Linie darauf abzielen, Maßnahmen zu erlassen, die die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren (siehe oben, Rn. 71), nicht in Frage.

75      Das Vorbringen, die angefochtene Richtlinie habe negative soziale Auswirkungen, wird von der Republik Polen nicht weiter substanziiert. Jedenfalls geht aus der Richtlinie klar hervor, dass der Unionsgesetzgeber dafür gesorgt hat, dass sich die Umsetzung der Richtlinie nicht nachteilig auf von Energiearmut betroffene Menschen, schutzbedürftige Kunden, Menschen in Haushalten mit geringem Einkommen oder Menschen, die in Sozialwohnungen leben, auswirkt.

76      Art. 8 Abs. 3 der angefochtenen Richtlinie schreibt den Mitgliedstaaten ausdrücklich vor, Energieeffizienzverpflichtungssysteme, alternative strategische Maßnahmen oder eine Kombination aus beidem oder Programme oder Maßnahmen, die im Rahmen eines nationalen Energieeffizienzfonds finanziert werden, umzusetzen. Außerdem sind in Art. 24 der angefochtenen Richtlinie, der ausdrücklich dem Schutz schutzbedürftiger Personen und der Verringerung der Energiearmut gewidmet ist, eine Reihe von Maßnahmen genannt, die die Mitgliedstaaten zugunsten solcher Personen ergreifen müssen, etwa steuerliche Maßnahmen, aber auch die Nutzung der auf Unionsebene und auf nationaler Ebene verfügbaren öffentlichen Mittel, gegebenenfalls einschließlich des finanziellen Beitrags, den die Mitgliedstaaten aus dem Klima-Sozialfonds gemäß der Verordnung 2023/955 erhalten, und Einnahmen aus Versteigerungen von Zertifikaten aus dem Emissionshandel im Rahmen des Systems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union gemäß der Richtlinie 2003/87.

77      Soweit sich das Vorbringen der Republik Polen im Rahmen des ersten Klagegrundes mit dem im Rahmen des zweiten Klagegrundes zum Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit überschneidet, geht es ins Leere. Denn selbst wenn die angefochtene Richtlinie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen sollte, könnte dies die Wahl ihrer Rechtsgrundlage nicht in Frage stellen.

78      Somit ist festzustellen, dass die angefochtene Richtlinie nicht auf Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV gestützt werden konnte. Das Parlament und der Rat haben sie zu Recht auf der Grundlage von Art. 194 Abs. 2 AEUV erlassen.

79      Der erste Klagegrund ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

 Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EUV) in Verbindung mit Art. 296 und Art. 191 Abs. 3 AEUV

80      Mit dem zweiten Klagegrund macht die Republik Polen geltend, das Parlament und der Rat hätten mit dem Erlass der angefochtenen Richtlinie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EUV) in Verbindung mit Art. 296 und Art. 191 Abs. 3 AEUV verstoßen.

81      Der zweite Klagegrund besteht aus drei Teilen. Die Republik Polen rügt einen Verstoß gegen die Verpflichtung, vor Erlass der angefochtenen Richtlinie eine ausreichende und detaillierte Folgenabschätzung durchzuführen (erster Teil des zweiten Klagegrundes), die Ungeeignetheit der Richtlinie zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele (zweiter Teil des zweiten Klagegrundes) und die fehlende Berücksichtigung der spezifischen Situation der Mitgliedstaaten beim Erlass der Richtlinie (dritter Teil des zweiten Klagegrundes).

 Zum ersten Teil des zweiten Klagegrundes

–       Vorbringen der Parteien

82      Mit dem ersten Teil des zweiten Klagegrundes macht die Republik Polen, unterstützt durch Ungarn, als Erstes geltend, die Kommission habe in der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, „Bericht über die Folgenabschätzung – Begleitunterlage zum Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Energieeffizienz“ (im Folgenden: Folgenabschätzung), vor Erlass der angefochtenen Richtlinie nicht hinreichend und detailliert geprüft, welche Auswirkungen deren Bestimmungen haben würden, und dies, obwohl mit der Richtlinie neue Verpflichtungen auferlegt würden, die nicht fristgerecht erfüllt werden könnten.

83      Der Unionsgesetzgeber habe mit dem Erlass der angefochtenen Richtlinie erstens, weil er deren Auswirkungen nicht hinreichend geprüft habe, gegen Art. 5 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit im Anhang des EU-Vertrags und des EUV-Vertrags verstoßen, zweitens gegen Art. 296 Abs. 2 AEUV, wonach die Rechtsakte mit einer Begründung zu versehen sind und auf die in den Verträgen vorgesehenen Vorschläge, Initiativen, Empfehlungen, Anträge oder Stellungnahmen Bezug nehmen, eine Verpflichtung, die durch Art. 5 des Protokolls Nr. 2 im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit näher bestimmt werde, und drittens gegen Art. 191 Abs. 3 AEUV, wonach die Union bei der Erarbeitung ihrer Umweltpolitik die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten, die Umweltbedingungen in den einzelnen Regionen der Union, die Vorteile und die Belastung aufgrund des Tätigwerdens bzw. eines Nichttätigwerdens und die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Union insgesamt sowie die ausgewogene Entwicklung ihrer Regionen berücksichtigt.

84      Die Republik Polen rügt insbesondere, dass die in der Folgenabschätzung enthaltenen Daten nicht aktualisiert worden seien, obwohl im Lauf des Gesetzgebungsverfahrens neue Entwicklungen eingetreten seien. Die Daten, die das Parlament und der Rat berücksichtigt hätten, hätten sich auf das allgemeine Energieeffizienzziel der Union bezogen, das ursprünglich mit 9 % angesetzt worden sei, und nicht mit 11,7 %, wie dann am Ende in Art. 4 Abs. 1 der angefochtenen Richtlinie.

85      Außerdem habe die Folgenabschätzung nicht die Berücksichtigung der höheren Ambitionen in Bezug auf die in Art. 8 der Richtlinie vorgesehenen Energieeinsparverpflichtungen ermöglicht.

86      Als Zweites macht die Republik Polen geltend, die Kommission hätte eine detaillierte Analyse der Auswirkungen der Richtlinie auf die Situation der einzelnen Mitgliedstaaten vorlegen müssen, insbesondere in Bezug auf die wirtschaftlichen und finanziellen Folgen für die Unternehmen des Heizungssektors und deren Kunden.

87      Das Vorbringen der Kommission, sie sei nach Nr. 16 der Vereinbarung über bessere Rechtsetzung nicht verpflichtet, die Daten, auf deren Grundlage der betreffende Rechtsakt erlassen worden sei, zu aktualisieren, bestätige, dass mit dem Erlass der angefochtenen Richtlinie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen worden sei.

88      Das Parlament und der Rat halten den ersten Teil des zweiten Klagegrundes für unbegründet. Die Kommission teilt diese Auffassung.

–       Würdigung durch den Gerichtshof

89      Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehen die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinaus (Art. 5 Abs. 4 Unterabs. 1 EUV).

90      Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die von einer Unionsbestimmung eingesetzten Mittel zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet sind und nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die verursachten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen (Urteile vom 13. November 1990, Fedesa u. a., C‑331/88, EU:C:1990:391, Rn. 13, vom 13. März 2019, Polen/Parlament und Rat, C‑128/17, EU:C:2019:194, Rn. 94, und vom 3. Dezember 2019, Tschechische Republik/Parlament und Rat, C‑482/17, EU:C:2019:1035, Rn. 76).

91      Was die gerichtliche Nachprüfbarkeit der Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit betrifft, hat der Gerichtshof dem Unionsgesetzgeber im Rahmen der Ausübung der ihm übertragenen Zuständigkeiten in Bereichen, in denen seine Tätigkeit sowohl politische als auch wirtschaftliche oder soziale Entscheidungen verlangt und in denen er komplexe Prüfungen und Beurteilungen vornehmen muss, ein weites Ermessen zugebilligt. Dies gilt erst recht, wenn Letztere dynamische Sachverhalte betreffen. Das weite Ermessen des Unionsgesetzgebers betrifft die Art und die Tragweite der Maßnahmen, die er erlässt, und in bestimmtem Umfang auch die Feststellung der Grunddaten (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. Juli 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, Rn. 28, 33 und 46, vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 150, 151 und 170, und vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 219 und 242).

92      Eine in einem solchen Bereich erlassene Maßnahme kann daher nur dann rechtswidrig sein, wenn sie zur Erreichung des von den Unionsorganen verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist. Es geht somit nicht darum, ob sie die einzig mögliche oder die bestmögliche war. Die Unionsgerichte dürfen die Beurteilung wissenschaftlicher und technischer Elemente des Sachverhalts, die der nach den Verträgen hierfür zuständige Unionsgesetzgeber vorgenommen hat, nicht durch ihre eigene ersetzen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 12. Juli 2001, Jippes u. a., C‑189/01, EU:C:2001:420, Rn. 82 und 83, und vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 242).

93      Auch bei einem weiten Ermessen ist der Unionsgesetzgeber jedoch verpflichtet, seine Entscheidung auf objektive Kriterien zu stützen und zu untersuchen, ob die mit der gewählten Maßnahme verfolgten Ziele nachteilige oder gar erhebliche wirtschaftliche Folgen für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigen können. Die Unionsorgane, die den betreffenden Rechtsakt erlassen haben, müssen daher in der Lage sein, vor dem Gerichtshof zu belegen, dass sie beim Erlass des Rechtsakts ihr Ermessen tatsächlich ausgeübt haben, was voraussetzt, dass alle erheblichen Faktoren und Umstände der Situation, die mit dem Rechtsakt geregelt werden sollte, berücksichtigt wurden. Daraus folgt, dass die Unionsorgane zumindest in der Lage sein müssen, die Grunddaten, die zur Begründung der angefochtenen Maßnahmen des Rechtsakts zu berücksichtigen waren und von denen die Ausübung ihres Ermessens abhing, beizubringen und klar und eindeutig darzulegen. Die Gültigkeit eines Rechtsakts der Union ist gemessen an den Informationen, über die der Unionsgesetzgeber zum Zeitpunkt des Erlasses der betreffenden Regelung verfügte, zu beurteilen. Sie kann nicht von rückschauenden Betrachtungen über ihren Wirkungsgrad abhängen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. Februar 1973, Schroeder, 40/72, EU:C:1973:14, Rn. 14, vom 12. Juli 2001, Jippes u. a., C‑189/01, EU:C:2001:420, Rn. 84, und vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 152 und 153).

94      Die Form der Grunddaten ist nicht von Belang. Der Unionsgesetzgeber kann nicht nur eine Folgenabschätzung wie die, um die es hier geht, sondern auch jede andere Informationsquelle berücksichtigen (Urteile vom 13. März 2019, Polen/Parlament und Rat, C‑128/17, EU:C:2019:194, Rn. 31, und vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 220).

95      So hat der Gerichtshof entschieden, dass sich aus dem Wortlaut der Nrn. 12 bis 15 der Vereinbarung über bessere Rechtsetzung keine Verpflichtung ergibt, unter allen Umständen eine Folgenabschätzung durchzuführen. Die Vereinbarung über bessere Rechtsetzung sieht in Nr. 14 zwar vor, dass das Parlament und der Rat bei der Prüfung der Gesetzgebungsvorschläge der Kommission die Folgenabschätzungen der Kommission in vollem Umfang berücksichtigen müssen, in Nr. 12 dieser Vereinbarung heißt es jedoch, dass diese „ein Instrument [darstellen], das den drei Organen dabei hilft, fundierte Entscheidungen zu treffen, und kein Ersatz für politische Entscheidungen im demokratischen Entscheidungsprozess [sind]“. Somit sind das Parlament und der Rat, auch wenn sie verpflichtet sind, die Folgenabschätzungen der Kommission zu berücksichtigen, gleichwohl nicht an deren Inhalt gebunden, insbesondere nicht durch die darin enthaltenen Beurteilungen (Urteil vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 221 und 222).

96      Daher ist der Umstand, dass der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass der angefochtenen Richtlinie eine andere, gegebenenfalls belastendere Maßnahme als die nach der Folgenabschätzung empfohlene getroffen hat, für sich genommen kein geeigneter Beweis dafür, dass er die Grenzen dessen überschritten hat, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich war. Wenn der Unionsgesetzgeber wesentliche Aspekte des von der Kommission vorgelegten Gesetzgebungsvorschlags ändert, schafft Nr. 15 der Interinstitutionellen Vereinbarung keine Verpflichtung zulasten des Unionsgesetzgebers, die Folgenabschätzung der Kommission zu aktualisieren, sondern sieht nur die Möglichkeit vor, eine solche Aktualisierung vorzunehmen, wenn das Parlament und der Rat dies „für zweckmäßig und erforderlich halten“(vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 223 und 224).

97      Demnach bildet zwar die Erstellung von Folgenabschätzungen einen Abschnitt des Rechtsetzungsverfahrens, der im Allgemeinen durchgeführt werden muss, sobald eine Gesetzgebungsinitiative erhebliche wirtschaftliche, ökologische oder soziale Auswirkungen haben kann. Die Nichtdurchführung – und damit erst recht die Nichtaktualisierung – einer solchen Folgenabschätzung kann jedoch nicht als Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes eingestuft werden, wenn sich der Unionsgesetzgeber in einer besonderen Lage befindet, die es erforderlich macht, davon abzusehen, und über ein ausreichendes Maß an Informationen verfügt, die es ihm ermöglichen, die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahme zu beurteilen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 225).

98      Insoweit kann es auch dazu kommen, dass der Unionsgesetzgeber, um sein Ermessen tatsächlich auszuüben, im Lauf des Gesetzgebungsverfahrens verfügbar gewordene wissenschaftliche Daten und weitere Feststellungen, einschließlich der von den Mitgliedstaaten bei den Sitzungen des Rates verwendeten wissenschaftlichen Unterlagen, die sich nicht in dessen Besitz befinden, berücksichtigen muss. Der Unionsgesetzgeber kann auch Informationen berücksichtigen, die allgemein und allen interessierten Personen oder Unternehmen zugänglich sind (Urteil vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 226).

99      Der Unionsgesetzgeber ist nicht verpflichtet, die besondere Situation eines Mitgliedstaats zu berücksichtigen, wenn der betreffende Rechtsakt der Union Auswirkungen in allen Mitgliedstaaten hat und im Hinblick auf die mit dem Rechtsakt verfolgten Ziele die Wahrung eines Gleichgewichts zwischen den verschiedenen betroffenen Interessen voraussetzt. Der Versuch, ein solches Gleichgewicht herzustellen, indem nicht die besondere Situation nur eines Mitgliedstaats, sondern die Situation aller Mitgliedstaaten der Union berücksichtigt wird, kann daher für sich genommen nicht als Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angesehen werden (Urteile vom 18. Juni 2015, Estland/Parlament und Rat, C‑508/13, EU:C:2015:403, Rn. 39, vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 167, und vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 246).

100    Der erste Teil des zweiten Klagegrundes ist nach Maßgabe dieser Rechtsprechung zu prüfen.

101    Was als Erstes das Vorbringen der Republik Polen betrifft, die in der Folgenabschätzung enthaltenen Daten seien weder ausreichend noch hinreichend detailliert gewesen und im Hinblick auf die Entwicklungen im Lauf des Gesetzgebungsverfahrens, insbesondere in Bezug auf die Erhöhung der in Art. 4 bzw. Art. 8 der angefochtenen Richtlinie festgelegten Energieeffizienz- und ‑einsparungsziele, auch nicht aktualisiert worden, ist festzustellen, dass die Folgenabschätzung nicht die einzige Informationsquelle ist, die der Unionsgesetzgeber zur Begründung der angefochtenen Maßnahmen herangezogen hat.

102    Das Parlament beruft sich auf folgende weitere Informationsquellen: erstens die Folgenabschätzung für die Mitteilung COM(2020) 562 final der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 17. September 2020 mit dem Titel „Mehr Ehrgeiz für das Klimaziel Europas bis 2030“, zweitens die öffentliche Anhörung, die das Parlament am 9. November 2021 zu den Energieaspekten des mit dem durch die Mitteilung der Kommission vom 19. Oktober 2020, „Arbeitsprogramm der Kommission für 2021 – Eine vitale Union in einer fragilen Welt“, angekündigten Gesetzespakets „Fit für 55“ (umfassende Auswahl einander verstärkender Maßnahmen und Initiativen zur Verwirklichung der Klimaneutralität in der Union bis 2050) betreffend die Überarbeitung der Richtlinie 2012/27 abgehalten hat, und drittens die Briefings des wissenschaftlichen Dienstes des Parlaments, in denen verschiedene Informationsquellen betreffend den Gesetzgebungsvorschlag der Kommission und das Ziel der angefochtenen Richtlinie analysiert wurden.

103    Der Rat verweist auf ein Dokument der Kommission vom 17. Dezember 2021, „Vorschlag zur Neufassung der Energieeffizienzrichtlinie – Das Ziel im Bereich der Energieeffizienz, seine Verhältnis zu den übrigen Zielen des Gesetzespakets ‚Fit für 55‘ und die Rolle von Artikel 8“, und auf den Vorschlag COM(2022) 222 final der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie (EU) 2018/2001 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen, der Richtlinie 2010/31/EU über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden sowie der Richtlinie 2012/27/EU zur Energieeffizienz.

104    Hierzu ist festzustellen, dass mit dem letztgenannten Vorschlag bereits das Ziel verfolgt wurde, die Richtlinie 2012/27 zu ändern. Sein Art. 3 bestimmte, dass „[d]ie Mitgliedstaaten gemeinsam eine Verringerung des Energieverbrauchs im Jahr 2030 von mindestens 13 % gegenüber den Projektionen des Referenzszenarios 2020 sicher[stellen], sodass im Jahr 2030 der Endenergieverbrauch der Union nicht mehr als 750 Mio. t RÖE und der Primärenergieverbrauch der Union nicht mehr als 980 Mio. t RÖE beträgt“. Diese Zahlenangaben wurden in der angefochtenen Richtlinie mithin nur geringfügig nach oben korrigiert, nämlich auf 763 Mio. t RÖE bzw. 992,5 Mio. t RÖE.

105    In der Begründung des genannten Vorschlags heißt es, dass „[d]ie derzeitigen internationalen Spannungen nach der russischen Invasion der Ukraine … und die sehr hohen Energiepreise … die Notwendigkeit verstärkt [haben], die Steigerung der Energieeffizienz … zu beschleunigen“. Dies zeigt, dass das Parlament und der Rat beim Erlass der angefochtenen Richtlinie die Entwicklung der geopolitischen Gesamtlage durchaus berücksichtigt haben.

106    In dem oben in Rn. 103 erwähnten Dokument der Kommission, das vom Rat an die verschiedenen Delegationen der Mitgliedstaaten übermittelt wurde, hieß es, dass die Modellierungen bei allen Politikszenarien im Zusammenhang mit dem Klimazielplan ergeben hätten, dass es angezeigt sei, die Energieeffizienzbemühungen zu intensivieren, um im Vergleich zum Basisszenario 2007 36 % bis 37 % beim Endenergieverbrauch und 39 % bis 41 % beim Primärenergieverbrauch zu erreichen, damit die Union die Treibhausgasemissionen bis 2030 kosteneffizient um 55 % verringern könne.

107    Die Gesichtspunkte, die sich aus den Dokumenten, die in den vier vorstehenden Randnummern genannt sind, ergeben, werden in den Erwägungsgründen 27 und 28 der angefochtenen Richtlinie korrekt dargestellt. Die Republik Polen macht nicht geltend, dass diese Dokumente nicht relevant wären oder dass die Gesichtspunkte, die sich aus ihnen ergeben, nicht dem Inhalt der Erwägungsgründe 27 und 28 der angefochtenen Richtlinie entsprächen.

108    Das Parlament und der Rat haben vor dem Gerichtshof Dokumente vorgelegt, die beweisen, dass sie sich in dem Gesetzgebungsverfahren, das zum Erlass der angefochtenen Richtlinie geführt hat, bei ihren politischen Entscheidungen nicht nur von der Folgenabschätzung, sondern auch von anderen Informationsquellen haben leiten lassen. Die Republik Polen bestreitet nicht, dass diese anderen Informationsquellen es dem Parlament und dem Rat ermöglicht haben, fundierte Entscheidungen zu treffen. Sie behauptet auch nicht, dass das Parlament und der Rat beim Erlass der angefochtenen Richtlinie durch die Berücksichtigung von Daten aus anderen Informationsquellen als der Folgenabschätzung die Grenzen ihres Gestaltungsspielraums überschritten oder politische Entscheidungen getroffen hätten, die offensichtlich ungeeignet wären, die mit der Richtlinie verfolgten Ziele zu verwirklichen.

109    Um in dem Gesetzgebungsverfahren, das zum Erlass der angefochtenen Richtlinie geführt hat, wirksam von ihrem Gestaltungsspielraum Gebrauch zu machen und ihre politischen Entscheidungen zu treffen, haben sich das Parlament und der Rat nicht nur auf die Folgenabschätzung, sondern auch auf andere Informationsquellen gestützt, die es ihnen ermöglicht haben, ausreichende, detaillierte und aktuelle Daten zu berücksichtigen.

110    Was speziell die im Lauf des Gesetzgebungsverfahrens erfolgte Anhebung der in Art. 4 bzw. Art. 8 der angefochtenen Richtlinie festgelegten Ziele der Energieeffizienz und der Energieeinsparung angeht, ist festzustellen, dass der Unionsgesetzgeber nicht bereits deshalb die Grenzen dessen überschritten hat, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich war, weil er eine ehrgeizigere Maßnahme erlassen hat als die, die in der Folgenabschätzung empfohlen wurde (siehe oben, Rn. 96). Die von der Kommission durchgeführte Folgenabschätzung musste auch nicht deshalb aktualisiert werden, weil bestimmte wesentliche Elemente des Gesetzgebungsvorschlags der Kommission geändert wurden.

111    Das Vorbringen der Republik Polen, die Folgenabschätzung sei nicht ausreichend und nicht detailliert gewesen und ihre Daten hätten den Entwicklungen, die im Lauf des Gesetzgebungsverfahrens eingetreten seien, nicht Rechnung getragen, ist daher zurückzuweisen.

112    Als Zweites ist zu dem Vorbringen der Republik Polen, in der Folgenabschätzung sei nicht geprüft worden, welche Auswirkungen die angefochtene Richtlinie auf die Situation der einzelnen Mitgliedstaaten haben würde, und insbesondere nicht berücksichtigt worden, welche wirtschaftlichen und finanziellen Folgen sie für die Unternehmen des Heizungssektors und deren Kunden in Polen haben würde, festzustellen, dass die in der Richtlinie festgelegten Ziele von den Mitgliedstaaten gemeinsam verfolgt werden müssen. Die Art. 4 und 8 der Richtlinie definieren nämlich die Energieeffizienzziele, die die „Mitgliedstaaten … gemeinsam …sicher[stellen]“ müssen, bzw. die „kumulierte[n] Endenergieeinsparungen“, die sie erreichen müssen.

113    Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 99), ist der Unionsgesetzgeber aber nicht verpflichtet, die besondere Situation eines Mitgliedstaats zu berücksichtigen, wenn der betreffende Rechtsakt der Union Auswirkungen in allen Mitgliedstaaten hat und im Hinblick auf die mit dem Rechtsakt verfolgten Ziele die Wahrung eines Gleichgewichts zwischen den verschiedenen betroffenen Interessen voraussetzt. Der Versuch, ein solches Gleichgewicht herzustellen, indem nicht die besondere Situation nur eines Mitgliedstaats, sondern die Situation aller Mitgliedstaaten der Union berücksichtigt wird, kann daher für sich genommen nicht als Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angesehen werden.

114    Der erste Teil des zweiten Klagegrundes ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

 Zum zweiten Teil des zweiten Klagegrundes

–       Vorbringen der Parteien

115    Mit dem zweiten Teil des zweiten Klagegrundes macht die Republik Polen, unterstützt durch Ungarn, geltend, mit der angefochtenen Richtlinie würden unrealistische Ziele festgelegt. Diese sei daher nicht geeignet, die vom Unionsgesetzgeber verfolgten Ziele zu erreichen.

116    Art. 4 dieser Richtlinie erlege den Mitgliedstaaten neue Verpflichtungen im Bereich der Energieeffizienz auf, die innerhalb der in dieser Bestimmung vorgesehenen Fristen nicht erfüllt werden könnten. Jedenfalls verursache die Erfüllung dieser Verpflichtungen übermäßig hohe Investitions- und Verwaltungskosten. Die in Art. 4 der Richtlinie genannten Ziele müssten über einen längeren als den dort vorgesehenen Zeitraum von 2023 bis 2030 erreicht werden. Nur so könnten negative makroökonomische Folgen für die Mitgliedstaaten vermieden werden.

117    Der Endenergieverbrauch sei in Polen in den Jahren 2012 bis 2021 um 1,73 %, der Primärenergieverbrauch um 1,27 % gestiegen. Nach Art. 4 und Anhang I der angefochtenen Richtlinie sei für die Jahre 2021 bis 2030 aber ein durchschnittlicher jährlicher Rückgang des Endenergieverbrauchs um 2,89 % und des Primärenergieverbrauchs um 3,26 % erforderlich. Nach dem Anstieg des Energieverbrauchs in den Jahren 2012 bis 2021 sei eine solche Trendumkehr für die Jahre 2022 bis 2030 unmöglich, insbesondere angesichts des Wachstums des BIP Polens, das in diesem letztgenannten Zeitraum jährlich zwischen 0,7 % und 3,0 % schwanken dürfte.

118    Außerdem sei es unrealistisch, von ihr zu verlangen, dass sie der in Art. 12 der angefochtenen Richtlinie vorgesehenen Verpflichtung der Mitgliedstaaten nachkomme, dafür zu sorgen, dass die nationalen Rechenzentren Informationen über ihre Parameter an die von der Kommission eingerichtete Europäische Datenbank über Rechenzentren übermittelten. Die Kommission habe den entsprechenden delegierten Rechtsakt, in dem der Umfang der zu übermittelnden Informationen festgelegt werde, mit Verzögerung erlassen und auch die Europäische Datenbank über Rechenzentren mit Verzögerung eingerichtet.

119    Das Parlament und der Rat halten den zweiten Teil des zweiten Klagegrundes für unbegründet. Die Kommission teilt diese Auffassung.

–       Würdigung durch den Gerichtshof

120    Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 91 und 92), verfügt der Unionsgesetzgeber im Rahmen der Ausübung der ihm übertragenen Zuständigkeiten in Bereichen, in denen seine Tätigkeit sowohl politische als auch wirtschaftliche oder soziale Entscheidungen verlangt und in denen er komplexe Prüfungen und Beurteilungen vornehmen muss, über einen großen Gestaltungsspielraum. Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer in einem solchen Bereich erlassenen Maßnahme kommt es also nicht darauf an, ob die Maßnahme die einzig mögliche oder die bestmögliche war. Sie ist nur dann rechtswidrig, wenn sie offensichtlich ungeeignet ist, das von den zuständigen Organen verfolgte Ziel zu erreichen.

121    Als Erstes ist festzustellen, dass Art. 4 der angefochtenen Richtlinie – in Verbindung mit deren 30. Erwägungsgrund – das von den Mitgliedstaaten zu erreichende gemeinsame Ziel der Verringerung des Energieverbrauchs festlegt. Es werden unmittelbar jedoch keine verbindlichen individuellen Zielvorgaben für die einzelnen Mitgliedstaaten gemacht.

122    Nach Art. 4 Abs. 1 der angefochtenen Richtlinie stellen die Mitgliedstaaten gemeinsam eine Verringerung des Energieverbrauchs im Jahr 2030 von mindestens 11,7 % gegenüber den Projektionen des EU-Referenzszenarios 2020 sicher, so dass der Endenergieverbrauch der Union nicht mehr als 763 Mio. t RÖE beträgt, und bemühen sich, gemeinsam einen Beitrag zu dem indikativen Ziel der Union für den Primärenergieverbrauch zu leisten, der im Jahr 2030 nicht mehr als 992,5 Mio. t RÖE betragen soll.

123    Nach Art. 4 Abs. 2 der angefochtenen Richtlinie legt jeder Mitgliedstaat einen indikativen nationalen Energieeffizienzbeitrag auf der Grundlage des Endenergieverbrauchs fest, um gemeinsam das verbindliche Ziel der Union für den Endenergieverbrauch zu erreichen, bemüht sich, gemeinsam zu dem in Art. 4 Abs. 1 aufgeführten indikativen Ziel der Union für den Primärenergieverbrauch beizutragen, und übermittelt seinen Beitrag zusammen mit dem entsprechenden indikativen Zielpfad an die Kommission.

124    Zwar legen die Mitgliedstaaten ihren indikativen nationalen Energieeffizienzbeitrag auf der Grundlage des Endenergieverbrauchs nicht völlig frei fest.

125    Art. 4 Abs. 3 der angefochtenen Richtlinie enthält eine Liste mit den Gesichtspunkten, die die Mitgliedstaaten bei der Festlegung ihrer indikativen nationalen Energieeffizienzbeiträge berücksichtigen. Und in Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie wird präzisiert, dass ein Mitgliedstaat sicherstellt, dass sein Beitrag in Mio. t RÖE nicht mehr als 2,5 % über dem Wert liegt, der sich aus der Formel in Anhang I der angefochtenen Richtlinie ergeben hätte.

126    Nach Art. 4 Abs. 5 bewertet die Kommission, ob der gemeinsame Beitrag der Mitgliedstaaten mindestens dem verbindlichen Ziel der Union für den Endenergieverbrauch entspricht. Gelangt sie zu dem Schluss, dass der gemeinsame Beitrag nicht ausreicht, so übermittelt sie jedem Mitgliedstaat einen berichtigten indikativen nationalen Energieeffizienzbeitrag für den Endenergieverbrauch, auf dessen Grundlage der betreffende Mitgliedstaat seinen indikativen nationalen Energieeffizienzbeitrag aktualisiert. Bei der Anwendung des festgelegten Mechanismus stellt die Kommission sicher, dass keine Differenz zwischen der Summe der nationalen Beiträge aller Mitgliedstaaten und dem verbindlichen Ziel der Union verbleibt.

127    Kommt die Kommission zu dem Schluss, dass bei der Erfüllung der Energieeffizienzbeiträge unzureichende Fortschritte erzielt wurden, stellen die Mitgliedstaaten, die über ihren indikativen Zielpfaden für den Endenergieverbrauch liegen, nach Art. 4 Abs. 6 der angefochtenen Richtlinie sicher, dass zusätzliche Maßnahmen umgesetzt werden, um ihre Energieeffizienzbeiträge zu verwirklichen. Werden diese nationalen Maßnahmen für unzureichend erachtet, so schlägt die Kommission gegebenenfalls Maßnahmen vor, damit insbesondere die Energieeffizienzziele der Union für 2030 erreicht werden.

128    Die Bestimmungen von Art. 4 der angefochtenen Richtlinie, wie sie in den drei vorstehenden Randnummern dargestellt sind, sind zwar geeignet, einen gewissen Einfluss auf den Gestaltungsspielraum auszuüben, über den die Mitgliedstaaten bei der Festlegung ihrer indikativen nationalen Energieeffizienzbeiträge verfügen. Sie schreiben deren Höhe aber nicht vor. Sie bestimmen das Ziel der Energieeffizienz umfassend auf Unionsebene, so dass dieses verbindliche Ziel von den Mitgliedstaaten gemeinsam und nicht von jedem für sich erreicht werden muss.

129    Wenn die Republik Polen bei ihrem Vorbringen, mit der angefochtenen Richtlinie würden für sie unrealistische Ziele festgelegt, allein auf ihre eigene Situation abstellt, verkennt sie somit den kollektiven Charakter der Verpflichtungen im Bereich der Energieeffizienz und die sich aus der entsprechenden politischen Entscheidung ergebende Notwendigkeit eines Interessenausgleichs. Wie das Parlament im Wesentlichen geltend macht, zeugen in Art. 4 der angefochtenen Richtlinie verschiedene Gesichtspunkte, etwa der indikative Charakter der nationalen Beiträge, der Ansatz, diese gegebenenfalls schrittweise zu berichtigen, und die Möglichkeit, die Beiträge auf unterschiedliche Weise zu berechnen, von der Ausgewogenheit der getroffenen politischen Entscheidung.

130    Was als Zweites das Vorbringen betrifft, die in Art. 4 der angefochtenen Richtlinie genannten Ziele müssten, um negative makroökonomische Folgen für die Mitgliedstaaten zu vermeiden, über einen längeren Zeitraum als den von 2023 bis 2030 erreicht werden, ist festzustellen, dass die Republik Polen nicht dargetan hat, welche negativen makroökonomischen Folgen die angefochtene Richtlinie für andere Mitgliedstaaten als die Republik Polen haben würde. Sie schlägt auch nicht vor, welcher Zeitpunkt nach 2030 geeignet wäre, die Verwirklichung dieser Ziele zu ermöglichen, ohne dass die Mitgliedstaaten von solchen Folgen betroffen wären. Sie macht lediglich geltend, dass ein „längerer Zeitraum“ als der von 2023 bis 2030 erforderlich sei.

131    Nach der oben in den Rn. 92 und 99 dargestellten Rechtsprechung hat die Republik Polen mit diesem Vorbringen somit nicht dargetan, dass die Entscheidung, die der Unionsgesetzgeber hinsichtlich der Festlegung der Frist zur Erreichung der in Art. 4 der angefochtenen Richtlinie genannten Ziele getroffen hat, offensichtlich ungeeignet wäre.

132    Was als Drittes das Vorbringen angeht, die in Art. 12 der angefochtenen Richtlinie vorgesehene Überwachungspflicht könne wegen der Verzögerungen, zu denen es beim Erlass eines geeigneten delegierten Rechtsakts zur Festlegung des Umfangs der von den nationalen Rechenzentren zu übermittelnden Informationen und bei der Einrichtung der Europäischen Datenbank gekommen sei, faktisch überhaupt nicht erfüllt werden, ist zum einen festzustellen, dass aus Art. 12 der angefochtenen Richtlinie lediglich hervorgeht, dass die Eigentümer und Betreiber von Rechenzentren mit einem Strombedarf für die installierte Informationstechnologie von mindestens 500 kW bis zum 15. Mai 2024 die in Anhang VII der Richtlinie aufgeführten Informationen veröffentlichen müssen.

133    Bei den in Anhang VII Buchst. a und b der angefochtenen Richtlinie genannten Informationen ist es für die Erfüllung der Überwachungspflicht jedoch überhaupt nicht erforderlich, dass ein delegierter Rechtsakt erlassen wird. Und was die in Anhang VII Buchst. c der angefochtenen Richtlinie genannten Informationen angeht, so ist dort ausdrücklich die Norm genannt, die bis zum Inkrafttreten des gemäß Art. 33 Abs. 3 der angefochtenen Richtlinie erlassenen delegierten Rechtsakts als Grundlage Verwendung finden kann.

134    Zum anderen ist, soweit Art. 12 Abs. 3 der angefochtenen Richtlinie vorsieht, dass die Kommission eine Europäische Datenbank über Rechenzentren einrichtet, die Informationen enthält, die von den nationalen Rechenzentren bereitgestellt werden, und dass diese Datenbank auf aggregierter Ebene öffentlich zugänglich sein muss, festzustellen, dass diese Bestimmung den Mitgliedstaaten und/oder den Eigentümern und Betreibern der betreffenden Rechenzentren keine Verpflichtung auferlegt.

135    Selbst unterstellt, der Erlass eines delegierten Rechtsakts wäre erforderlich gewesen, damit die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen nachkommen können, und die Kommission hätte einen solchen Rechtsakt nicht innerhalb der in Art. 33 Abs. 3 der angefochtenen Richtlinie festgelegten Frist erlassen, was nach Ansicht der Republik Polen die Übermittlung der Informationen über die Leistung der nationalen Rechenzentren an die von der Kommission eingerichtete Europäische Datenbank über Rechenzentren erschwert hätte, ist festzustellen, dass die Republik Polen jedenfalls in keiner Weise erläutert hat, warum die Richtlinie wegen einer solchen Verzögerung vollständig für nichtig zu erklären wäre.

136    Der zweite Teil des zweiten Klagegrundes ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

 Zum dritten Teil des zweiten Klagegrundes

–       Vorbringen der Parteien

137    Mit dem dritten Teil des zweiten Klagegrundes macht die Republik Polen, unterstützt durch Ungarn, geltend, die Bestimmungen der angefochtenen Richtlinie trügen der spezifischen Situation, in der sich die einzelnen Mitgliedstaaten befänden, nicht Rechnung.

138    Erstens rügt die Republik Polen, dass die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, ihren indikativen nationalen Energieeffizienzbeitrag selbst festzulegen, wie sie nach der Richtlinie 2012/27 noch bestanden habe, abgeschafft worden sei. Wie sich aus Art. 4 Abs. 3 bis 6 der angefochtenen Richtlinie ergebe, erlaube diese nur eine Abweichung von 2,5 % gegenüber den von der Kommission auf der Grundlage der Formel in Anhang I der Richtlinie festgelegten nationalen Beiträgen.

139    Nach Art. 4 Abs. 6 der angefochtenen Richtlinie schlage die Kommission, wenn sie die nationalen Maßnahmen zur Erreichung des nationalen Ziels für den Endenergieverbrauch nach deren Bewertung für unzureichend erachte, zusätzliche Maßnahmen vor, um die Erreichung der Energieeffizienzziele der Union für 2030 sicherzustellen. Die Mitgliedstaaten, die den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zu beachten hätten, dürften einen solchen Vorschlag der Kommission aber nicht ignorieren.

140    Der auf das Pro-Kopf-BIP gestützte Beitrag, der in der Formel in Anhang I der angefochtenen Richtlinie enthalten sei, spiegele die Unterschiede, die zwischen den Mitgliedstaaten bestünden, nicht umfassend wider. Er stelle für sie, die Republik Polen, eine Herausforderung dar. Sie müsse den Endenergieverbrauch senken und gleichzeitig eine ausreichende wirtschaftliche Entwicklung beibehalten.

141    Die Republik Polen beanstandet weiter, dass es nicht möglich sei, bei der Festlegung der nationalen Beiträge die Auswirkungen der Covid‑19-Pandemie und des Angriffskriegs der Russischen Föderation gegen die Ukraine zu berücksichtigen. Sie grenze aber unmittelbar an die Ukraine an. In den ersten Monaten dieses Krieges habe sie mehr als vier Millionen Flüchtlinge aufgenommen, von denen sich eine Million noch in ihrem Hoheitsgebiet befänden. Dies habe unbestreitbar Auswirkungen auf den Anstieg des Energieverbrauchs in ihrem gesamten Hoheitsgebiet, was im Rahmen der Methode zur Festlegung des Energieeffizienzziele berücksichtigt werden müsse.

142    Zweitens macht die Republik Polen geltend, mit den in Art. 8 der angefochtenen Richtlinie genannten Energieeinsparverpflichtungen werde ein verbindliches individuelles Ziel der Energieeinsparung auf der Ebene eines jeden Mitgliedstaats verfolgt.

143    Energieeinsparungen aus der direkten Verbrennung fossiler Brennstoffe, u. a. von Erdgas, würden wegen der sehr begrenzten Möglichkeit, sie insoweit anzurechnen, völlig außer Acht gelassen.

144    Drittens sei die Geschwindigkeit der Umsetzung der Kriterien der Energieeffizienz eines Fernwärme- und Fernkältesystems (Art. 26 der angefochtenen Richtlinie) und der Kriterien für die Definition einer hocheffizienten Kraft-Wärme-Kopplung (Anhang III der angefochtenen Richtlinie), wie sie in der angefochtenen Richtlinie vorgesehen sei, für große Fernwärmesysteme zu hoch.

145    Zum einen sei die hocheffiziente Kraft-Wärme-Kopplung nach den in Art. 26 Abs. 1 der angefochtenen Richtlinie vorgesehenen Kriterien ab dem 1. Januar 2035 für sich genommen nicht ausschlaggebend, um die Energieeffizienz des Fernwärmenetzes zu gewährleisten. Ab dem 1. Januar 2045 werde sie keinerlei Auswirkungen mehr auf sie haben.

146    Zum anderen müssten die direkten CO2-Emissionen aus der KWK-Erzeugung mit fossilen Brennstoffen bei nach der Umsetzung von Anhang III der angefochtenen Richtlinie gebauten oder erheblich modernisierten KWK-Blöcken nach Anhang III Buchst. a der angefochtenen Richtlinie weniger als 270 g CO2 je 1 kWh Energieertrag aus der kombinierten Erzeugung einschließlich Wärme/Kälte, Strom und mechanischer Energie betragen. Sofern sie über einen entsprechenden Plan zur schrittweisen Verringerung der Emissionen verfügten, müssten KWK-Blöcke, die vor dem 10. Oktober 2023 in Betrieb seien, diesen Schwellenwert erst bis zum 1. Januar 2034 erreichen.

147    Der Heizungssektor sei in Polen aus historischen Gründen auf Kohle ausgelegt. Nach den Kriterien gemäß Art. 26 und Anhang III der angefochtenen Richtlinie könnten auf Kohlekraftwerken basierende Fernwärmesysteme nicht mehr als „effiziente“ Fernwärmesysteme im Sinne von Art. 2 Nr. 46 der Richtlinie eingestuft werden. Gleichzeitig werde wegen dieser Kriterien von der Umstellung der Fernwärmesysteme von Kohle auf Gas abgesehen. Dabei sei die Kraft-Wärme-Kopplung derzeit die einzige Technologie, die für große Fernwärmesysteme verfügbar sei. Für die hocheffiziente Kraft-Wärme-Kopplung müsse deshalb ein angemessener Übergangszeitraum vorgesehen werden, der es den Mitgliedstaaten ermögliche, sich an die neuen Anforderungen anzupassen. Nur so könne verhindert werden, dass Fernwärmesysteme, die auf dieser Technologie beruhten, nicht mehr als effizient im Sinne von Art. 2 Nr. 46 der angefochtenen Richtlinie eingestuft würden.

148    Die Einhaltung der Verpflichtungen, die sich aus den neuen Kriterien ergäben, wie sie in Art. 26 und Anhang III der angefochtenen Richtlinie vorgesehen seien, werde zu einem starken Anstieg der Heizkosten führen. Schutzbedürftigen Verbrauchern bleibe dann nichts anderes übrig als auf besonders umweltschädliche Heizungsarten zurückzugreifen.

149    Das Parlament und der Rat halten den dritten Teil des zweiten Klagegrundes für unbegründet. Die Kommission teilt diese Auffassung.

–       Würdigung durch den Gerichtshof

150    Als Erstes ist festzustellen, dass die Republik Polen zum Nachweis, dass bei der Festlegung des Rahmens für die Festlegung der indikativen nationalen Energieeffizienzbeiträge der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht beachtet worden sei, erstens geltend macht, dass nach Art. 4 Abs. 3 bis 6 und Anhang I der angefochtenen Richtlinie jeder Mitgliedstaat sicherstellen müsse, dass sein Beitrag in Mio. t RÖE nicht mehr als 2,5 % über dem Wert liege, der sich aus der Formel in Anhang I der Richtlinie ergeben hätte, und dass die Kommission, falls sie die nationalen Maßnahmen zur Erreichung des nationalen Ziels für den Endenergieverbrauch für unzureichend halte, dem betreffenden Mitgliedstaat zusätzliche Maßnahmen vorschlage. Zweitens macht sie geltend, der in der Formel in Anhang I der angefochtenen Richtlinie enthaltene Faktor des Pro-Kopf-BIP stelle für sie im Hinblick auf die Notwendigkeit, ihre wirtschaftliche Entwicklung aufrechtzuerhalten, eine Herausforderung dar. Drittens macht sie geltend, Art. 4 Abs. 4 und 5 sowie Anhang I der angefochtenen Richtlinie ermöglichten es nicht, die Auswirkungen der Covid‑19-Pandemie und des Angriffskriegs der Russischen Föderation gegen die Ukraine zu berücksichtigen, und führten somit zu einem Anstieg des Energieverbrauchs in Polen.

151    Die Republik Polen macht damit aber lediglich geltend, dass ihr durch den Erlass der angefochtenen Richtlinie negative wirtschaftliche Folgen drohten. Sie hat nicht dargetan, dass diese Auswirkungen im Hinblick auf die mit dieser Richtlinie auf Unionsebene verfolgten legitimen Ziele unverhältnismäßig wären. Sie berücksichtigt auch nicht die erwarteten wirtschaftlichen Vorteile, die sich aus den von mit der Richtlinie angestrebten Energieeinsparungen ergeben.

152    Als Zweites ist zu dem Vorbringen der Republik Polen, dass, auch wenn Art. 8 der angefochtenen Richtlinie das von allen Mitgliedstaaten zu erreichende Ziel der Energieeinsparung definiere, mit den dort genannten Energieeinsparverpflichtungen auf der Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten ein verbindliches individuelles Ziel verfolgt werde, festzustellen, dass die Republik Polen nicht erläutert, inwieweit diese Verpflichtungen, soweit sie sowohl sie selbst als auch die übrigen Mitgliedstaaten betreffen, nach der oben in Rn. 92 dargestellten Rechtsprechung offensichtlich ungeeignet sein sollen, die mit der Richtlinie verfolgten Ziele zu verwirklichen.

153    Ebenso wenig erläutert die Republik Polen, inwieweit die Entscheidung des Unionsgesetzgebers, zur Erreichung des Energieeinsparziels die Möglichkeit der Anrechnung von Energieeinsparungen aus der direkten Verbrennung fossiler Brennstoffe zu beschränken, offensichtlich ungeeignet sein soll, die mit der Richtlinie verfolgten Ziele zu verwirklichen.

154    Als Drittes ist zu dem Vorbringen der Republik Polen, die Fristen für die Umsetzung der Kriterien der Energieeffizienz eines Fernwärme- und Fernkältesystems (Art. 26 der angefochtenen Richtlinie) und der Kriterien für die Definition einer hocheffizienten Kraft-Wärme-Kopplung (Anhang III der angefochtenen Richtlinie) für große Fernwärmesysteme seien nicht angemessen, festzustellen, dass die Republik Polen nicht dargetan hat, dass diese Fristen offensichtlich ungeeignet wären, die mit der angefochtenen Richtlinie verfolgten Ziele der Förderung der Energieeffizienz und der Energieeinsparung zu verwirklichen.

155    Die Republik Polen legt lediglich dar, welche Schwierigkeiten sich aus diesen Umsetzungsfristen für die großen Fernwärmesysteme in ihrem Hoheitsgebiet ergeben können.

156    Die Republik Polen gibt auch nicht an, welche Merkmale eine „angemessene“ Übergangsfrist aufweisen müsste, damit auf Kohle- und Gaskraftwerken basierende Fernwärmesysteme in der Lage wären, sich an die neuen Kriterien anzupassen, die in Art. 26 und Anhang III der angefochtenen Richtlinie vorgesehen sind. Sie wendet sich in Wirklichkeit wohl dagegen, dass es für polnische Fernwärmesysteme, die auf Kohle- und Gaskraftwerken basieren, keine Ausnahme gibt.

157    Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 99 und 113), ist der Unionsgesetzgeber aber nicht verpflichtet, die besondere Situation eines Mitgliedstaats zu berücksichtigen, wenn der betreffende Rechtsakt der Union Auswirkungen in allen Mitgliedstaaten hat und im Hinblick auf die mit dem Rechtsakt verfolgten Ziele die Wahrung eines Gleichgewichts zwischen den verschiedenen betroffenen Interessen voraussetzt. Der Versuch, ein solches Gleichgewicht herzustellen, indem nicht die besondere Situation nur eines Mitgliedstaats, sondern die Situation aller Mitgliedstaaten der Union berücksichtigt wird, kann daher für sich genommen nicht als Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angesehen werden.

158    Das Vorbringen der Republik Polen, die in Art. 26 und Anhang III der Richtlinie vorgesehenen Kriterien würden die Eigentümer der Fernwärmesysteme davon abhalten, diese von Kohle auf Gas umzurüsten, würden zu einem starken Anstieg der Heizkosten führen und schutzbedürftige Verbraucher dazu verleiten, auf besonders umweltschädliche Heizungsarten zurückzugreifen, beruht auf spekulativen Annahmen. Es entzieht sich deshalb als solches einer gerichtlichen Überprüfung.

159    Der dritte Teil des zweiten Klagegrundes ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

160    Folglich ist der zweite Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen und die Klage damit in vollem Umfang abzuweisen.

 Kosten

161    Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Republik Polen mit ihren Klagegründen unterlegen ist, sind ihr, wie vom Parlament und dem Rat beantragt, neben ihren eigenen Kosten die des Parlaments und des Rates aufzuerlegen.

162    Ungarn und der Kommission sind gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung, wonach die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten tragen, jeweils ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.      Die Klage wird abgewiesen.

2.      Die Republik Polen trägt neben ihren eigenen Kosten die des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union.

3.      Ungarn und die Europäische Kommission tragen jeweils ihre eigenen Kosten.

Unterschriften

*      Verfahrenssprache: Polnisch.