EuGH · C-505/23

Vorläufige Fassung

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)

12. November 2026(*)

„ Nichtigkeitsklage – Richtlinie (EU) 2023/959 – Änderung der Richtlinie 2003/87/EG – System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Europäischen Union – Rechtsgrundlage der Richtlinie – Bestimmung – Berücksichtigung der Auswirkungen der Richtlinie – Art. 192 Abs. 1 AEUV – Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a und c AEUV – Vorschriften überwiegend steuerlicher Art – Maßnahmen, die die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren – Grundsatz der Energiesolidarität, Subsidiaritätsprinzip, Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Diskriminierungsverbot und Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit “

In der Rechtssache C‑505/23

betreffend eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV, eingereicht am 8. August 2023,

Republik Polen, vertreten durch B. Majczyna als Bevollmächtigten,

Klägerin,

unterstützt durch:

Ungarn, vertreten durch M. Z. Fehér und K. Szíjjártó als Bevollmächtigte,

Streithelfer,

gegen

Europäisches Parlament, vertreten durch O. Denkov und W. D. Kuzmienko als Bevollmächtigte,

Rat der Europäischen Union, zunächst vertreten durch R. Boucquey, A. Maceroni, M. Moore und A. Sikora-Kalėda als Bevollmächtigte, dann durch R. Boucquey, A. Maceroni und M. Moore als Bevollmächtigte und schließlich durch A. Maceroni, M. Moore und K. Pleśniak als Bevollmächtigte,

Beklagte,

unterstützt durch:

Europäische Kommission, vertreten durch B. De Meester, D. Milanowska, M. Owsiany-Hornung und G. Wils als Bevollmächtigte,

Streithelferin,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin K. Jürimäe, des Präsidenten des Gerichtshofs K. Lenaerts in Wahrnehmung der Aufgaben eines Richters der Zweiten Kammer sowie der Richter Z. Csehi, M. Gavalec (Berichterstatter) und F. Schalin,

Generalanwältin: T. Ćapeta,

Kanzler: V. Di Bucci,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens,

aufgrund der nach Anhörung der Generalanwältin ergangenen Entscheidung, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,

folgendes

Urteil

1        Mit ihrer Klage begehrt die Republik Polen die Nichtigerklärung der Richtlinie (EU) 2023/959 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und des Beschlusses (EU) 2015/1814 über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union (ABl. 2023, L 130, S. 134, berichtigt in ABl. L, 2024/90176, S. 1, im Folgenden: angefochtene Richtlinie).

 Rechtlicher Rahmen

 EU-Vertrag

2        Art. 4 EUV bestimmt in Abs. 3:

„Nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit achten und unterstützen sich die [Europäische] Union und die Mitgliedstaaten gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben.

…“

3        Art. 5 EUV bestimmt in den Abs. 3 und 4:

„(3)      Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.

…

(4)      Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehen die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinaus.

…“

 AEU-Vertrag

4        Art. 191 AEUV bestimmt in Abs. 2 Unterabs. 1:

„Die Umweltpolitik der Union zielt unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Union auf ein hohes Schutzniveau ab. Sie beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie auf dem Verursacherprinzip.

Im Hinblick hierauf umfassen die den Erfordernissen des Umweltschutzes entsprechenden Harmonisierungsmaßnahmen gegebenenfalls eine Schutzklausel, mit der die Mitgliedstaaten ermächtigt werden, aus nicht wirtschaftlich bedingten umweltpolitischen Gründen vorläufige Maßnahmen zu treffen, die einem Kontrollverfahren der Union unterliegen.“

5        Art. 192 AEUV bestimmt in Abs. 1 und Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a und c:

„(1)      Das Europäische Parlament und der Rat [der Europäischen Union] beschließen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des [Europäischen] Wirtschafts- und Sozialausschusses [(EWSA)] sowie des [Europäischen] Ausschusses der Regionen [(AdR)] über das Tätigwerden der Union zur Erreichung der in Artikel 191 genannten Ziele.

(2)      Abweichend von dem Beschlussverfahren des Absatzes 1 und unbeschadet des Artikels 114 erlässt der Rat gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren nach Anhörung des … Parlaments, des [EWSA] sowie des [AdR] einstimmig

a)      Vorschriften überwiegend steuerlicher Art;

…

c)      Maßnahmen, welche die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren.“

6        Art. 194 AEUV bestimmt in Abs. 1 Buchst. b:

„Die Energiepolitik der Union verfolgt im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen der Verwirklichung oder des Funktionierens des Binnenmarkts und unter Berücksichtigung der Notwendigkeit der Erhaltung und Verbesserung der Umwelt folgende Ziele:

…

b)      Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union“.

 Richtlinie 2003/87

7        Im 5. Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. 2003, L 275, S. 32) in der durch die angefochtene Richtlinie geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2003/87) heißt es:

„Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten sind übereingekommen, ihre Verpflichtungen zur Verringerung der anthropogenen Treibhausgasemissionen im Rahmen des Kyoto-Protokolls gemäß der Entscheidung 2002/358/EG [des Rates vom 25. April 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen (ABl. 2002, L 130, S. 1)] gemeinsam zu erfüllen. Diese Richtlinie soll dazu beitragen, dass die Verpflichtungen der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten durch einen effizienten europäischen Markt für Treibhausgasemissionszertifikate effektiver und unter möglichst geringer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Beschäftigungslage erfüllt werden.“

8        Art. 1 („Gegenstand“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt:

„Mit dieser Richtlinie wird ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union (nachstehend ‚EU-EHS‘ genannt) geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken.

Diese Richtlinie schreibt auch eine stärkere Reduzierung von Treibhausgasemissionen vor, um die Verringerungsraten zu erreichen, die aus wissenschaftlicher Sicht zur Vermeidung gefährlicher Klimaänderungen erforderlich sind. Sie trägt zur Verwirklichung des Unionsziels der Klimaneutralität und der Klimaziele der Union, die in der Verordnung (EU) 2021/1119 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 30. Juni 2021 zur Schaffung des Rahmens für die Verwirklichung der Klimaneutralität und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 401/2009 und (EU) 2018/1999 (Europäisches Klimagesetz) (ABl. 2021, L 243, S. 1)] festgelegt sind, und damit zu den Zielen des [am 12. Dezember 2015 im Rahmen des Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (ABl. 2016, L 282, S. 4, im Folgenden: Übereinkommen von Paris) angenommenen und mit dem Beschluss (EU) 2016/1841 des Rates vom 5. Oktober 2016 (ABl. 2016, L 282, S. 1) im Namen der Union genehmigten] Übereinkommens von Paris bei.

…“

9        Nach Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) Buchst. ae der Richtlinie 2003/87 bezeichnet der Ausdruck „beaufsichtigtes Unternehmen“ für die Zwecke des Kapitels IVa der Richtlinie im Wesentlichen jede natürliche oder juristische Person – mit Ausnahme aller Endverbraucher der Brennstoffe –, die die in Anhang III der Richtlinie genannte Tätigkeit ausübt und der gegenüber als Steuerschuldner gemäß Art. 7 der Richtlinie (EU) 2020/262 des Rates vom 19. Dezember 2019 zur Festlegung des allgemeinen Verbrauchsteuersystems (ABl. 2020, L 58, S. 4) ein Verbrauchsteueranspruch entstanden ist.

10      Art. 9 („Unionsweite Menge der vergebenen Zertifikate“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt in den Abs. 3 und 4:

„Im Jahr 2024 wird die unionsweite Menge der Zertifikate um 90 Millionen Zertifikate gesenkt. Im Jahr 2026 wird die unionsweite Menge der Zertifikate um 27 Millionen Zertifikate gesenkt. Im Jahr 2024 wird die unionsweite Menge der Zertifikate um 78,4 Millionen Zertifikate für den Seeverkehr erhöht. Von 2024 bis 2027 gilt ein linearer Faktor von 4,3 % und ab 2028 von 4,4 %. … Die [Europäische] Kommission veröffentlicht die unionsweite Menge der Zertifikate bis zum 6. September 2023.

Ab dem 1. Januar 2026 bzw. dem 1. Januar 2027 wird die Menge der Zertifikate erhöht, um der Erfassung anderer Treibhausgasemissionen als [Kohlenstoffdioxid-Emissionen (CO2-Emissionen)] aus Seeverkehrstätigkeiten und der Erfassung der Emissionen von Offshore-Schiffen auf der Grundlage ihrer Emissionen des letzten Jahres, für das Daten vorliegen, Rechnung zu tragen. Ungeachtet des Artikels 10 Absatz 1 werden die Zertifikate, die sich aus dieser Erhöhung ergeben, für die Innovationsförderung gemäß Artikel 10a Absatz 8 bereitgestellt.“

11      Art. 10 („Versteigerung von Zertifikaten“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt:

„(1)      …

2 % der Gesamtmenge der Zertifikate im Zeitraum 2021–2030 werden versteigert, um einen Fonds für die Verbesserung der Energieeffizienz und die Modernisierung der Energiesysteme bestimmter Mitgliedstaaten (im Folgenden ‚begünstigte Mitgliedstaaten‘) gemäß Artikel 10d (im Folgenden ‚Modernisierungsfonds‘) einzurichten. Die begünstigten Mitgliedstaaten für diese Menge von Zertifikaten sind die Mitgliedstaaten, deren [Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukt (Pro-Kopf-BIP)] zu Marktpreisen im Jahr 2013 unter 60 % des EU-Durchschnitts lag. Die dieser Menge von Zertifikaten entsprechenden Mittel werden gemäß Anhang IIb Teil A aufgeteilt.

Darüber hinaus werden 2,5 % der Gesamtmenge der Zertifikate zwischen 2024 und 2030 für den Modernisierungsfonds versteigert. Die begünstigten Mitgliedstaaten für diese Menge von Zertifikaten sind die Mitgliedstaaten, deren Pro-Kopf-BIP zu Marktpreisen im Zeitraum von 2016 bis 2018 unter 75 % des EU-Durchschnitts lag. Die dieser Menge von Zertifikaten entsprechenden Mittel werden gemäß Anhang IIb Teil B aufgeteilt.

Die gesamte Restmenge der von den Mitgliedstaaten zu versteigernden Zertifikate wird gemäß Absatz 2 aufgeteilt.

…

(3)      Die Mitgliedstaaten legen die Verwendung der Einnahmen aus der Versteigerung von in Absatz 2 dieses Artikels genannten Zertifikaten fest, mit Ausnahme der Einnahmen gemäß Artikel 311 Absatz 3 AEUV, die als Eigenmittel in den EU-Haushalt eingestellt werden. Die Mitgliedstaaten verwenden diese Einnahmen mit Ausnahme der Einnahmen, die für den Ausgleich indirekter CO2-Emissionskosten gemäß Artikel 10a Absatz 6 der vorliegenden Richtlinie verwendet werden, oder den entsprechenden finanziellen Gegenwert dieser Einnahmen für einen oder mehrere der folgenden Zwecke:

…

ha)      finanzielle Unterstützung, um soziale Aspekte in Haushalten mit niedrigem und mittlerem Einkommen anzugehen, unter anderem durch die Senkung verzerrend wirkenden Steuern und durch gezielte Ermäßigungen von Abgaben und Gebühren für aus erneuerbaren Energiequellen gewonnenen Strom;

…

k)      Förderung der Umschulung und die Umstrukturierung des Arbeitsmarktes von Arbeitskräften, um insbesondere in den von der Verlagerung von Arbeitsplätzen am stärksten betroffenen Regionen zu einem fairen Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft in enger Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern beizutragen und in die Weiterbildung und Umschulung von potenziell von dem Übergang betroffenen Arbeitnehmern, einschließlich der Arbeitnehmer im Seeverkehr, zu investieren.

…“

12      Art. 10a („Unionsweite Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt in den Abs. 8 und 8b:

„(8)      345 Millionen Zertifikate aus der Menge, die ansonsten gemäß diesem Artikel kostenlos zugeteilt werden könnte, und 80 Millionen Zertifikate aus der Menge, die ansonsten gemäß Artikel 10 versteigert werden könnte, sowie die Zertifikate, die sich aus der Verringerung der kostenlosen Zuteilung gemäß Absatz 1a des vorliegenden Artikels ergeben, werden für einen Fonds (im Folgenden „Innovationsfonds“) zur Verfügung gestellt, um Innovationen im Bereich CO2-armer und CO2-freier Techniken, Verfahren und Technologien zu fördern, die erheblich zur Dekarbonisierung der unter diese Richtlinie fallenden Sektoren beitragen sowie zu den Null-Schadstoff-Zielen und den Zielen der Kreislaufwirtschaft, einschließlich Projekten zur Skalierung solcher Techniken, Verfahren und Technologien nach oben im Hinblick auf ihre breite Einführung in der gesamten Union. Solche Projekte müssen über erhebliches Potenzial zur Verringerung der Treibhausgasemissionen verfügen und zu Energie- und Ressourceneinsparungen gemäß den Klima- und Energiezielen der Union für 2030 beitragen.

…

Ferner werden für eine in Unterabsatz 1 des vorliegenden Absatzes genannte Innovationsförderung 5 Millionen Zertifikate aus der in Artikel 3c Absätze 5 und 7 genannten Menge im Zusammenhang mit Zuteilungen für die Luftfahrt für 2026 zur Verfügung gestellt.

Darüber hinaus werden etwaige noch verbleibende Einnahmen aus den 300 Millionen Zertifikaten, die für den Zeitraum von 2013 bis 2020 … zur Verfügung standen, durch 50 Millionen nicht zugeteilte Zertifikate aus der Marktstabilitätsreserve ergänzt und diese zügig zur Innovationsförderung gemäß Unterabsatz 1 dieses Absatzes eingesetzt.

…

(8b)      40 Millionen Zertifikate aus der Menge, die ansonsten gemäß diesem Artikel kostenlos zugeteilt werden könnte, und 10 Millionen Zertifikate aus der Menge, die ansonsten gemäß Artikel 10 der vorliegenden Richtlinie versteigert werden könnte, werden für den mit der Verordnung (EU) 2023/955 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 10. Mai 2023 zur Einrichtung eines Klima-Sozialfonds und zur Änderung der Verordnung (EU) 2021/1060 (ABl. 2023, L 130, S. 1)] eingerichteten Klima-Sozialfonds zur Verfügung gestellt. Die Kommission stellt sicher, dass die für den Klima-Sozialfonds bestimmten Zertifikate … 2025 versteigert werden. …“

13      Art. 10b („Übergangsmaßnahmen zur Unterstützung bestimmter energieintensiver Industrien für den Fall der Verlagerung von CO2-Emissionen“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt in Abs. 4 Unterabs. 2:

„In einem Mitgliedstaat, in dem in den Jahren 2014 bis 2018 der Anteil der Emissionen aus Fernwärme an den Gesamtemissionen der Union geteilt durch den Anteil des BIP der Mitgliedstaaten am Gesamt-BIP der Union mehr als 5 beträgt, wird Fernwärme im Zeitraum von 2026 bis 2030 eine zusätzliche kostenlose Zuteilung in Höhe von 30 % der gemäß Artikel 10a bestimmten Menge gewährt, sofern ein Investitionsvolumen, das dem Wert dieser zusätzlichen kostenlosen Zuteilung entspricht, im Einklang mit den in Unterabsatz 3 des vorliegenden Absatzes genannten Plänen zur Klimaneutralität vor 2030 in eine erhebliche Verringerung der Emissionen investiert wird und die Erreichung der Zielvorgaben und Etappenziele gemäß Unterabsatz 4 Buchstabe b durch die Überprüfung gemäß Absatz 4 bestätigt wird.“

14      Art. 10d („Modernisierungsfonds“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt in den Abs. 1, 2 und 4:

„(1)      Zur Förderung von Investitionen, die von den begünstigten Mitgliedstaaten zur Modernisierung der Energiesysteme und zur Verbesserung der Energieeffizienz vorgeschlagen werden, einschließlich der Finanzierung kleinerer Investitionsprojekte, wird für den Zeitraum 2021 bis 2030 ein [Modernisierungsfonds] eingerichtet … Der Modernisierungsfonds wird durch die Versteigerung von Zertifikaten gemäß Artikel 10 zugunsten der darin festgelegten begünstigten Mitgliedstaaten finanziert.

Die geförderten Investitionen stehen im Einklang mit den Zielen dieser Richtlinie, den Zielen der Mitteilung der Kommission vom 11. Dezember 2019 über den europäischen Grünen Deal und [des Europäisches Klimagesetzes] sowie den langfristigen Zielen des Übereinkommens von Paris. … Energieerzeugungsanlagen, die fossile Brennstoffe verwenden, erhalten keine Unterstützung aus dem Modernisierungsfonds. Es können jedoch Einnahmen aus Zertifikaten, die Gegenstand einer Mitteilung gemäß Absatz 4 dieses Artikels sind, für Investitionen verwendet werden, die mit gasförmigen fossilen Brennstoffen verbunden sind.

…

(2)      Mindestens 80 % der Einnahmen aus Zertifikaten gemäß Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 3 und aus Zertifikaten, die Gegenstand einer Mitteilung gemäß Absatz 4 des vorliegenden Artikels sind, und mindestens 90 % der Einnahmen aus Zertifikaten gemäß Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 4 werden zur Förderung von Investitionen in folgende Bereiche verwendet:

…

e)      Unterstützung einkommensschwacher Haushalte, auch in ländlichen und abgelegenen Gebieten, zur Bekämpfung der Energiearmut und zur Modernisierung ihrer Heizsysteme; und

f)      Unterstützung eines fairen Übergangs in den kohleabhängigen Regionen in den begünstigten Mitgliedstaaten, um damit die Wiedereingliederung, Umschulung und Weiterbildung der Arbeitnehmer sowie Ausbildung, Stellenvermittlungsinitiativen und Jungunternehmen im Dialog mit der Zivilgesellschaft und den Sozialpartnern zu fördern, erforderlichenfalls in einer Weise, die mit den entsprechenden Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten in ihre territorialen Pläne für einen gerechten Übergang gemäß Artikel 8 Absatz 2 Unterabsatz 1 Buchstabe k der Verordnung (EU) 2021/1056 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Juni 2021 zur Einrichtung des Fonds für einen gerechten Übergang (ABl. 2021, L 231, S. 1)] aufgenommen haben, in Einklang steht und zu diesen beiträgt.

…

(4)      Jeder betroffene Mitgliedstaat kann die kostenlose Zuteilung nach Artikel 10c Absatz 4 zur Gänze oder teilweise verwenden und die Menge der im Interesse der Solidarität, des Wachstums und des Verbunds in der Union gemäß Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe b aufgeteilten Zertifikate oder einen Teil dieser Menge gemäß Artikel 10d verwenden, um Investitionen im Rahmen des Modernisierungsfonds zu unterstützen, womit die diesem Mitgliedstaat zugeteilten Ressourcen erhöht werden. …“

15      Art. 10e („Aufbau- und Resilienzfazilität“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt in den Abs. 1 und 4:

„(1)      Als außerordentliche und einmalige Maßnahme werden bis zum 31. August 2026 die gemäß den Absätzen 2 und 3 dieses Artikels versteigerten Zertifikate versteigert, bis der Gesamtbetrag der Einnahmen aus dieser Versteigerung 20 Mrd. EUR erreicht hat. Diese Einnahmen werden der mit der Verordnung (EU) 2021/241 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 12. Februar 2021 zur Einrichtung der Aufbau- und Resilienzfazilität eingerichteten Aufbau- und Resilienzfazilität (ABl. 2021, L 57, S. 17)] zur Verfügung gestellt und im Einklang mit den Bestimmungen jener Verordnung eingesetzt.

…

(4)      Abweichend von Artikel 1 Absatz 5a des Beschlusses (EU) 2015/1814 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Oktober 2015 über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG (ABl. 2015, L 264, S. 1)] werden bis zum 31. Dezember 2030 27 Mio. nicht zugeteilte Zertifikate in der Marktstabilitätsreserve aus der kumulierten Menge, die andernfalls bis zum 31. Dezember 2030 für ungültig erklärt werden würde, eingesetzt, um gemäß Artikel 10a Absatz 8 Unterabsatz 1 der vorliegenden Richtlinie Innovationen zu fördern.“

16      Art. 16 („Sanktionen“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt:

„(1)      Die Mitgliedstaaten legen Vorschriften über Sanktionen fest, die bei einem Verstoß gegen die gemäß dieser Richtlinie erlassenen nationalen Vorschriften zu verhängen sind, und treffen die notwendigen Maßnahmen, um die Durchsetzung dieser Vorschriften zu gewährleisten. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission diese Vorschriften mit und melden ihr spätere Änderungen unverzüglich.

(2)      Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Namen der Betreiber, Luftfahrzeugbetreiber und Schifffahrtsunternehmen, die gegen die Verpflichtungen gemäß dieser Richtlinie zur Abgabe einer ausreichenden Anzahl von Zertifikaten verstoßen, veröffentlicht werden.

…“

17      Art. 30 („Überprüfung im Lichte der Durchführung des Übereinkommens von Paris und der Entwicklung der CO2-Märkte in anderen führenden Wirtschaftsnationen“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt in Abs. 1:

„Diese Richtlinie wird unter Berücksichtigung der internationalen Entwicklungen und der zur Verwirklichung der langfristigen Ziele des Übereinkommens von Paris unternommenen Anstrengungen sowie der einschlägigen Verpflichtungen, die sich aus den Konferenzen der Vertragsparteien des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen [(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)] ergeben, fortlaufend überprüft.“

18      Kapitel IVa („Emissionshandelssystem für den Gebäude- und den Straßenverkehrssektor sowie für andere Sektoren [im Folgenden: EHS 2]“) der Richtlinie 2003/87 enthält die Art. 30a bis 30k.

19      Art. 30a („Anwendungsbereich“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt:

„Die Bestimmungen dieses Kapitels gelten für Emissionen, Genehmigungen zur Emission von Treibhausgasen, die Vergabe und Abgabe von Zertifikaten sowie die Überwachung, Berichterstattung und Prüfung im Zusammenhang mit der in Anhang III genannten Tätigkeit. Dieses Kapitel gilt nicht für Emissionen, die unter die Kapitel II und III fallen.“

20      Art. 30b („Genehmigungen zur Emission von Treibhausgasen“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt in Abs. 1:

„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass ab dem 1. Januar 2025 kein beaufsichtigtes Unternehmen die in Anhang III genannte Tätigkeit ausübt, es sei denn, das beaufsichtigte Unternehmen ist im Besitz einer von einer zuständigen Behörde gemäß den Absätzen 2 und 3 dieses Artikels erteilten Genehmigung.“

21      Art. 30c („Unionsweite Menge der Zertifikate“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt in den Abs. 1 und 2:

„(1)      Die unionsweite Menge der jährlich ab 2027 gemäß diesem Kapitel vergebenen Zertifikate wird ab 2024 linear gesenkt. Der Wert für 2024 ist definiert als die Emissionsobergrenze für 2024, die auf der Grundlage der Referenzemissionen gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2018/842 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 30. Mai 2018 zur Festlegung verbindlicher nationaler Jahresziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2021 bis 2030 als Beitrag zu Klimaschutzmaßnahmen zwecks Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Paris sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 525/2013 (ABl. 2018, L 156, S. 26)] für die unter dieses Kapitel fallenden Sektoren und unter Anwendung des linearen Kürzungspfads für alle Emissionen im Anwendungsbereich der genannten Verordnung berechnet wird. Die Menge wird jedes Jahr nach 2024 um einen linearen Kürzungsfaktor von 5,10 % gesenkt. Die Kommission veröffentlicht bis zum 1. Januar 2025 die unionsweite Menge der Zertifikate für das Jahr 2027.

(2)      Die unionsweite Menge der gemäß diesem Kapitel ab 2028 jährlich vergebenen Zertifikate wird ab 2025 linear auf der Grundlage der gemäß diesem Kapitel für die Jahre 2024 bis 2026 berichteten durchschnittlichen Emissionen gesenkt. Die Menge der Zertifikate wird um einen linearen Kürzungsfaktor von 5,38 % gesenkt, es sei denn, die Bedingungen gemäß Anhang IIIa Nummer 1 finden Anwendung; in diesem Fall wird die Menge um einen linearen Kürzungsfaktor, der gemäß den Bestimmungen von Anhang IIIa Nummer 2 angepasst wird, gesenkt. Die Kommission veröffentlicht bis zum 30. Juni 2027 die unionsweite Menge der Zertifikate für 2028 und erforderlichenfalls den angepassten linearen Kürzungsfaktor.“

22      Art. 30d („Versteigerung von Zertifikaten für die in Anhang III genannte Tätigkeit“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt:

„(1)      Ab 2027 werden Zertifikate, die unter dieses Kapitel fallen, versteigert, es sei denn, sie werden in die mit dem Beschluss [2015/1814] eingerichtete Marktstabilitätsreserve eingestellt. Die Zertifikate gemäß diesem Kapitel werden getrennt von den Zertifikaten gemäß den Kapiteln II und III dieser Richtlinie versteigert.

…

(3)      150 Millionen gemäß diesem Kapitel vergebene Zertifikate werden versteigert, und alle Einnahmen aus diesen Versteigerungen werden für den nach der Verordnung [2023/955] eingerichteten Klima-Sozialfonds bis 2032 bereitgestellt.

(4)      Was die verbliebene Menge von Zertifikaten anbelangt und um zusammen mit den Einnahmen aus den in Absatz 3 dieses Artikels und Artikel 10a Absatz 8b der vorliegenden Richtlinie genannten Zertifikaten einen Höchstbetrag von 65 000 000 000 [Euro] zu erzielen, stellt die Kommission sicher, dass eine zusätzliche Menge von Zertifikaten, die unter dieses Kapitel fallen, versteigert wird und die Einnahmen aus diesen Versteigerungen bis 2032 für den mit der Verordnung [2023/955] eingerichteten Klima-Sozialfonds bereitgestellt werden.

…

(6)      Die Mitgliedstaaten legen die Verwendung der Einnahmen aus der Versteigerung von in Absatz 5 dieses Artikels genannten Zertifikaten fest, mit Ausnahme der Einnahmen, die als externe zweckgebundene Einnahmen gemäß Absatz 4 dieses Artikels gelten, oder der Einnahmen, die als Eigenmittel gemäß Artikel 311 Absatz 3 AEUV in den Unionshaushalt eingestellt werden. Die Mitgliedstaaten verwenden ihre Einnahmen oder den finanziellen Gegenwert dieser Einnahmen für einen oder mehrere der in Artikel 10 Absatz 3 dieser Richtlinie genannten Zwecke, wobei Tätigkeiten Vorrang eingeräumt wird, die zur Bewältigung sozialer Aspekte des Emissionshandels gemäß diesem Kapitel beitragen können, oder für einen oder mehrere der folgenden Zwecke:

a)      Maßnahmen, die zur Dekarbonisierung der Wärme- und Kälteversorgung von Gebäuden oder zur Verringerung des Energiebedarfs von Gebäuden beitragen sollen, einschließlich der Integration erneuerbarer Energien und damit verbundener Maßnahmen gemäß Artikel 7 Absatz 11 und den Artikeln 12 und 20 der Richtlinie 2012/27/EU [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 zur Energieeffizienz, zur Änderung der Richtlinien 2009/125/EG und 2010/30/EU und zur Aufhebung der Richtlinien 2004/8/EG und 2006/32/EG (ABl. 2012, L 315, S. 1)], sowie Maßnahmen zur finanziellen Unterstützung einkommensschwacher Haushalte in Gebäuden mit der schlechtesten Energiebilanz;

b)      Maßnahmen, die darauf abzielen, die Einführung emissionsfreier Fahrzeuge zu beschleunigen oder den Aufbau einer vollständig interoperablen Betankungs- und Ladeinfrastruktur für emissionsfreie Fahrzeuge finanziell zu unterstützen, oder Maßnahmen zur Förderung der Umstellung auf öffentliche Verkehrsmittel und zur Verbesserung der Multimodalität oder Bereitstellung finanzieller Unterstützung, um soziale Aspekte im Zusammenhang mit Verkehrsteilnehmern mit niedrigem und mittlerem Einkommen anzugehen;

…“

23      Art. 30e („Übertragung, Abgabe und Löschung von Zertifikaten“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt in Abs. 3:

„Unterliegt ein beaufsichtigtes Unternehmen, das in einem bestimmten Mitgliedstaat niedergelassen ist, einer für die Jahre 2027 bis 2030 geltenden nationalen CO2-Steuer, die für die in Anhang III genannte Tätigkeit gilt, so kann die zuständige Behörde des betreffenden Mitgliedstaats dieses beaufsichtigte Unternehmen bis zum 31. Dezember 2030 abweichend von den Absätzen 1 und 2 dieses Artikels von der Verpflichtung zur Abgabe von Zertifikaten gemäß Absatz 2 dieses Artikels für ein bestimmtes Bezugsjahr befreien, sofern

a)      der betreffende Mitgliedstaat der Kommission diese nationale CO2-Steuer bis zum 31. Dezember 2023 mitteilt und die nationalen Rechtsvorschriften zur Festlegung der für die Jahre 2027 bis 2030 geltenden Steuersätze zu diesem Zeitpunkt in Kraft getreten sind; der betreffende Mitgliedstaat teilt der Kommission alle späteren Änderungen der nationalen CO2-Steuer mit;

b)      die nationale CO2-Steuer des betreffenden Mitgliedstaats, die von dem beaufsichtigten Unternehmen tatsächlich gezahlt wird, für das Bezugsjahr höher ist als der durchschnittliche Auktionsclearingpreis des gemäß diesem Kapitel eingerichteten Emissionshandelssystems;

c)      das beaufsichtigte Unternehmen den Verpflichtungen gemäß Artikel 30b in Bezug auf Genehmigungen zur Emission von Treibhausgasen und gemäß Artikel 30f in Bezug auf die Überwachung, Berichterstattung und Prüfung von Emissionen uneingeschränkt nachkommt;

d)      der betreffende Mitgliedstaat die Kommission über die Anwendung einer solchen Befreiung und die entsprechende Menge von Zertifikaten unterrichtet, die im Einklang mit Buchstabe g dieses Unterabsatzes und den delegierten Rechtsakten, die gemäß Artikel 10 Absatz 4 bis zum 31. Mai des auf das Bezugsjahr folgenden Jahres angenommen werden, gelöscht werden;

e)      die Kommission innerhalb von drei Monaten nach der Mitteilung gemäß Buchstabe a dieses Unterabsatzes oder innerhalb eines Monats nach der Mitteilung für das betreffende Jahr gemäß Buchstabe d dieses Unterabsatzes keine Einwände gegen die Anwendung der Ausnahmeregelung mit der Begründung erhebt, dass die angemeldete Maßnahme nicht im Einklang mit den in diesem Absatz festgelegten Bedingungen steht;

…“

24      Art. 30f („Überwachung, Berichterstattung, Prüfung von Emissionen und Akkreditierung“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt in Abs. 4:

„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass jedes beaufsichtigte Unternehmen, das am 1. Januar 2025 im Besitz einer Genehmigung gemäß Artikel 30b ist, bis zum 30. April 2025 ihre historischen Emissionen für das Jahr 2024 berichtet.“

25      Art. 30h („Maßnahmen bei übermäßigen Preiserhöhungen“) der Richtlinie 2003/87 bestimmt in den Abs. 1 bis 3:

„(1)      Liegt der Durchschnittspreis der Zertifikate bei Versteigerungen, die gemäß den gemäß Artikel 10 Absatz 4 dieses Artikels erlassenen delegierten Rechtsakten durchgeführt werden, in mehr als drei aufeinanderfolgenden Monaten über dem Zweifachen des Durchschnittspreises der Zertifikate bei Versteigerungen der Zertifikate gemäß diesem Kapitel in den sechs vorangegangenen aufeinanderfolgenden Monaten, so werden gemäß Artikel 1a Absatz 7 des Beschlusses [2015/1814] 50 Millionen Zertifikate gemäß diesem Kapitel aus der Marktstabilitätsreserve freigegeben.

In den Jahren 2027 und 2028 ist die Bedingung gemäß Unterabsatz 1 zu erfüllen, wenn der Durchschnittspreis der Zertifikate in mehr als drei aufeinanderfolgenden Monaten über dem Eineinhalbfachen des Durchschnittspreises der Zertifikate während des Bezugszeitraums der sechs vorangegangenen aufeinanderfolgenden Monate liegt.

(2)      Übersteigt der Durchschnittspreis der in Absatz 1 dieses Artikels genannten Zertifikate eine Preisobergrenze von 45 [Euro] während eines Zeitraums von zwei aufeinanderfolgenden Monaten, so werden 20 Millionen der unter dieses Kapitel fallende Zertifikate aus der Marktstabilitätsreserve gemäß Artikel 1a Absatz 7 des Beschlusses [2015/1814] freigegeben. Es gilt eine Indexierung auf der Grundlage des Europäischen Verbraucherpreisindexes für 2020. Die Freigabe von Zertifikaten gemäß dem in diesem Absatz vorgesehenen Mechanismus erfolgt bis zum 31. Dezember 2029.

(3)      Liegt der Durchschnittspreis der in Absatz 1 dieses Artikels genannten Zertifikate über dem Dreifachen des Durchschnittspreises der Zertifikate in den sechs vorangegangenen aufeinanderfolgenden Monaten, so werden gemäß Artikel 1a Absatz 7 des Beschlusses [2015/1814] 150 Millionen Zertifikate gemäß diesem Kapitel aus der Marktstabilitätsreserve freigegeben.“

26      Der Anteil der Republik Polen an den Mitteln aus dem Modernisierungsfonds gemäß Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2003/87 beträgt nach deren Anhang IIb Teil A („Aufteilung der Mittel aus dem Modernisierungsfonds gemäß Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 3“) 43,41 %, der an den Mitteln aus dem Modernisierungsfonds gemäß Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 4 der Richtlinie nach deren Anhang IIb Teil B („Aufteilung der Mittel aus dem Modernisierungsfonds gemäß Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 4“) 34,2 %.

 Verordnung 2018/842

27      Art. 4 („Jährliche Emissionsmengen für den Zeitraum 2021 bis 2030“) der Verordnung 2018/842 in der durch die Verordnung (EU) 2023/857 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. April 2023 (ABl. 2023, L 111, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung 2018/842) bestimmt in Abs. 1:

„Jeder Mitgliedstaat hat seine Treibhausgasemissionen im Jahr 2030 im Vergleich zum Jahr 2005 zumindest um den Prozentsatz zu begrenzen, der für ihn in Spalte 2 in Anhang I auf Basis seiner gemäß Absatz 3 dieses Artikels bestimmten Treibhausgasemissionen festgelegt ist.“

28      Durch den Erlass der Verordnung 2023/857 stieg die von der Republik Polen für 2030 gegenüber 2005 verlangte Verringerung von Treibhausgasemissionen von 7 % auf 17,7 %.

 Europäisches Klimagesetz

29      Art. 2 („Ziel der Klimaneutralität“) des Europäischen Klimagesetzes bestimmt:

„(1)      Die unionsweiten im Unionsrecht geregelten Treibhausgasemissionen und deren Abbau müssen in der Union bis spätestens 2050 ausgeglichen sein, sodass die Emissionen bis zu diesem Zeitpunkt auf netto null reduziert sind, und die Union strebt danach negative Emissionen an.

(2)      Die zuständigen Organe der Union und die Mitgliedstaaten treffen auf Unionsebene bzw. auf nationaler Ebene die notwendigen Maßnahmen, um die gemeinsame Verwirklichung des in Absatz 1 festgelegten Ziels der Klimaneutralität zu ermöglichen, und berücksichtigen dabei die Bedeutung der Förderung sowohl von Fairness als auch von Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten und von Kostenwirksamkeit bei der Verwirklichung dieses Ziels.“

30      Art. 4 („Klimazwischenziele der Union“) des Europäischen Klimagesetzes bestimmt in Abs. 1:

„Um das in Artikel 2 Absatz 1 vorgegebene Ziel der Klimaneutralität zu erreichen, gilt als verbindliche Klimazielvorgabe der Union bis 2030 die Senkung der Nettotreibhausgasemissionen (Emissionen nach Abzug des Abbaus) innerhalb der Union um mindestens 55 % gegenüber dem Stand von 1990.

Bei der Umsetzung des in Unterabsatz 1 genannten Ziels priorisieren die zuständigen Organe der Union und die Mitgliedstaaten rasche und vorhersehbare Emissionsreduktionen und verbessern gleichzeitig den Abbau von Treibhausgasen durch natürliche Senken.

…“

 Verordnung (EU) 2023/435

31      Im ersten Erwägungsgrund der Verordnung (EU) 2023/435 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Februar 2023 zur Änderung der Verordnung (EU) 2021/241 in Bezug auf REPowerEU-Kapitel in den Aufbau- und Resilienzplänen und zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1303/2013, (EU) 2021/1060 und (EU) 2021/1755 sowie der Richtlinie 2003/87/EG (ABl. 2023, L 63, S. 1) heißt es:

„Seit der Annahme der Verordnung [2021/241] zur Einrichtung der Aufbau- und Resilienzfazilität … haben beispiellose geopolitische Ereignisse, die durch den Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine ausgelöst wurden, und die durch sie verursachte direkte und indirekte Verschärfung der mit der COVID‑19-Krise verbundenen Auswirkungen die Gesellschaft und die Wirtschaft der Union sowie ihre Bürger und ihre wirtschaftliche, soziale und territoriale Kohäsion erheblich belastet. Insbesondere ist es deutlicher denn je, dass die Energieversorgungssicherheit und Energieautarkie der Union für eine erfolgreiche, nachhaltige und inklusive Erholung von der COVID‑19-Krise unerlässlich sind, da sie auch als wichtige Faktoren zur Resilienz der Wirtschaft der Union beitragen.“

 Beschluss (EU) 2023/852

32      Im neunten Erwägungsgrund des Beschlusses (EU) 2023/852 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. April 2023 zur Änderung des Beschlusses (EU) 2015/1814 in Bezug auf die Menge der Zertifikate, die bis 2030 in die Marktstabilitätsreserve für das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union einzustellen sind (ABl. 2023, L 110, S. 21) heißt es:

„Um das derzeitige strukturelle Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage bei Zertifikaten im Markt zu beheben, wurde 2018 mit dem Beschluss [2015/1814] eine Marktstabilitätsreserve … eingerichtet, die seit 2019 einsatzbereit ist. Unbeschadet weiterer Überarbeitungen der Reserve im Rahmen der allgemeinen Überarbeitung der Richtlinie [2003/87] und des Beschlusses [2015/1814] im Jahr 2023 sollte die Kommission das Funktionieren der Reserve kontinuierlich überwachen und dafür sorgen, dass die Reserve bei künftigen unvorhersehbaren externen Schocks weiterhin ihren Zweck erfüllt. Eine solide und zukunftsorientierte Reserve ist von entscheidender Bedeutung, um die Integrität des EU-EHS sicherzustellen und es wirksam zu steuern, damit es als politisches Instrument zur Zielvorgabe der Union nach [dem Europäischen Klimagesetz], bis spätestens 2050 Klimaneutralität zu erreichen, und danach negative Emissionen zu erreichen, beitragen kann.“

 Verordnung 2023/955

33      Art. 1 der Verordnung 2023/955 bestimmt in Abs. 3:

„Die aus dem Fonds unterstützten Maßnahmen und Investitionen kommen Haushalten, Kleinstunternehmen und Verkehrsnutzern zugute, die benachteiligt und besonders von der Aufnahme der Treibhausgasemissionen von Gebäuden und aus dem Straßenverkehr in den Anwendungsbereich der Richtlinie [2003/87] betroffen sind, insbesondere von Energiearmut oder von Mobilitätsarmut betroffenen Haushalten.“

34      Nach Art. 2 Nr. 1 der Verordnung 2023/955 bezeichnet der Ausdruck „Energiearmut“ „den fehlenden Zugang eines Haushalts zu essenziellen Energiedienstleistungen, die einen angemessenen Lebens- und Gesundheitsstandard gewährleisten, einschließlich einer angemessenen Versorgung mit Wärme, Kälte und Beleuchtung sowie Energie für den Betrieb von Haushaltsgeräten, im jeweiligen nationalen Kontext, unter Berücksichtigung der bestehenden sozialpolitischen und anderer einschlägiger Maßnahmen“.

35      Nach Anhang II („Maximale Mittelzuweisung für jeden Mitgliedstaat im Rahmen des Fonds gemäß den Artikeln 10 und 14“) der Verordnung 2023/955 werden der Republik Polen 2026–2032 maximal 17,60 % der den Mitgliedstaaten insgesamt zugewiesenen Mittel zugewiesen, bis zu 11 439 026 446 Euro gemäß Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 1 und 2 der Verordnung und bis zu 9 608 782 215 Euro gemäß Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung.

 Verordnung (EU) 2023/956

36      Im 12. Erwägungsgrund der Verordnung (EU) 2023/956 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 zur Schaffung eines CO2-Grenzausgleichssystems (ABl. 2023, L 130, S. 52) heißt es:

„[Die Initiative für ein CO2-Grenzausgleichssystem (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)] soll diese bestehenden Mechanismen ersetzen, indem dem Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen auf andere Weise begegnet wird, nämlich durch die Sicherstellung einer gleich hohen CO2-Bepreisung von Einfuhren und inländischen Erzeugnissen. Um einen allmählichen Übergang vom derzeitigen System der kostenlosen Zertifikate zum CBAM sicherzustellen, sollte das CBAM schrittweise eingeführt werden, während die kostenlosen Zertifikate in den Sektoren, die unter das CBAM fallen, schrittweise auslaufen. Die übergangsweise kombinierte Anwendung der kostenlos zugeteilten EU-EHS-Zertifikate und des CBAM sollte in keinem Fall zu einer günstigeren Behandlung der Unionswaren im Vergleich zu in das Zollgebiet der Union eingeführten Waren führen.“

 Angefochtene Richtlinie

37      In den Erwägungsgründen 1 bis 9, 17, 20, 39, 43, 64, 70, 75, 77, 78, 80, 81, 84, 90, 91 und 107 der angefochtenen Richtlinie heißt es:

„(1)      Das … Übereinkommen von Paris … trat im 4. November 2016 in Kraft. Die Vertragsparteien des Übereinkommens von Paris haben vereinbart, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur deutlich unter 2 °C über dem vorindustriellen Niveau zu halten und Anstrengungen zu unternehmen, um den Temperaturanstieg auf 1,5 °C über dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Diese Verpflichtung wurde durch die Annahme des Klimapakts von Glasgow am 13. November 2021 im Rahmen des UNFCCC gestärkt, in dem die als Tagung der Vertragsparteien des Übereinkommens von Paris dienende Konferenz der Vertragsparteien des UNFCCC anerkennt, dass die Auswirkungen des Klimawandels bei einem Temperaturanstieg um 1,5 °C gegenüber 2 °C deutlich geringer sein werden, und ihre Entschlossenheit bekräftigt, die Bemühungen um eine Begrenzung des Temperaturanstiegs auf 1,5 °C fortzusetzen.

(2)      Die Dringlichkeit, am Ziel des Übereinkommens von Paris von 1,5 °C festzuhalten, ist nach den Erkenntnissen, zu denen der Zwischenstaatliche Ausschuss für Klimaänderungen in seinem sechsten Sachstandsbericht gelangt ist, noch deutlicher geworden; diesen Erkenntnissen zufolge kann die Erderwärmung nur dann auf 1,5 °C begrenzt werden, wenn innerhalb dieses Jahrzehnts sofort deutliche und nachhaltige Verringerungen der weltweiten Treibhausgasemissionen veranlasst werden.

(3)      Die Bewältigung klima- und umweltbezogener Herausforderungen und die Verwirklichung der Ziele des Übereinkommens von Paris stehen im Mittelpunkt der Mitteilung der Kommission vom 11. Dezember 2019 über den europäischen Grünen Deal (im Folgenden der ‚europäische Grüne Deal‘).

(4)      Der europäische Grüne Deal kombiniert ein umfassendes Paket sich gegenseitig verstärkender Maßnahmen und Initiativen, mit denen in der Union bis 2050 Klimaneutralität erreicht werden soll, und enthält eine neue Wachstumsstrategie, die darauf abzielt, die Union zu einer fairen und wohlhabenden Gesellschaft mit einer modernen, ressourceneffizienten und wettbewerbsfähigen Wirtschaft zu machen, in der das Wirtschaftswachstum von der Ressourcennutzung abgekoppelt ist. Außerdem sollen das Naturkapital der Union geschützt, bewahrt und verbessert und die Gesundheit und das Wohlergehen der Menschen vor umweltbedingten Risiken und Auswirkungen geschützt werden. Dieser Übergang wirkt sich auf die Arbeitskräfte der verschiedenen Wirtschaftszweige unterschiedlich aus. Gleichzeitig umfasst dieser Übergang Aspekte der Geschlechtergleichstellung und hat besondere Folgen für einige finanziell schwächere und gefährdete Gruppen wie ältere Menschen, Menschen mit Behinderungen, Angehörige einer Minderheit aufgrund ethnischen Hintergrunds sowie Privatpersonen und Privathaushalte mit niedrigem Einkommen und mittlerem Einkommen im unteren Bereich. Durch den Übergang werden außerdem bestimmte Regionen, insbesondere strukturell benachteiligte Gebiete, Randgebiete und Inseln, vor größere Herausforderungen gestellt. Es muss daher sichergestellt werden, dass der Übergang gerecht und inklusiv ist und niemand zurückgelassen wird.

(5)      … Da das … mit der Richtlinie [2003/87] eingeführte [EU-EHS] ein Eckpfeiler der Klimapolitik der Union und ihr wichtigstes Instrument zur kosteneffizienten Verringerung der Treibhausgasemissionen ist, sind die mit dieser Richtlinie angenommenen Änderungen der Richtlinie [2003/87], auch in Bezug auf deren Geltungsbereich, Teil der wesentlichen Elemente des Pakets ‚Fit für 55‘.

(6)      Vor dem Hintergrund der sehr schwerwiegenden Auswirkungen der COVID‑19-Pandemie auf die Gesundheit, die Lebens- und Arbeitsbedingungen und das Wohlergehen der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger ist es notwendiger und wertvoller denn je, den europäischen Grünen Deal in die Tat umzusetzen. Diese Auswirkungen haben gezeigt, dass unsere Gesellschaft und unsere Wirtschaft ihre Widerstandsfähigkeit gegenüber externen Schocks verbessern und frühzeitig handeln müssen, um solche Auswirkungen in einer Weise zu verhindern oder abzufedern, die gerecht ist und dazu führt, dass dabei niemand außer Acht gelassen wird, auch diejenigen nicht, die von Energiearmut bedroht sind. Die europäischen Bürgerinnen und Bürger sind nach wie vor fest davon überzeugt, dass dies insbesondere für den Klimawandel gilt.

(7)      Die Union hat sich mit dem aktualisierten, national festgelegten Beitrag, der dem UNFCCC‑Sekretariat am 17. Dezember 2020 übermittelt wurde, verpflichtet, die gesamtwirtschaftlichen Nettotreibhausgasemissionen der Union bis 2030 um mindestens 55 % gegenüber dem Niveau von 1990 zu senken.

(8)      Mit der Annahme [des Europäischen Klimagesetzes] hat die Union das Ziel, die gesamte Wirtschaft bis spätestens 2050 klimaneutral zu machen, und das Ziel, danach negative Emissionen zu erreichen, rechtlich verankert. Mit [dem Europäischen Klimagesetz] wird auch eine verbindliche EU-interne Verpflichtung zur Reduktion der Nettotreibhausgasemissionen (Emissionen nach Abzug des Abbaus) um mindestens 55 % gegenüber dem Stand von 1990 bis 2030 festgelegt, und darin ist vorgesehen, dass die Kommission sich darum bemüht, alle künftigen Entwürfe von Maßnahmen oder Gesetzgebungsvorschläge, einschließlich Haushaltsvorschlägen, mit den Zielen der genannten Verordnung in Einklang zu bringen und andernfalls im Rahmen der diese Vorschläge begleitenden Folgenabschätzung die Gründe hierfür darzulegen.

(9)      Zur Verwirklichung der mit [dem Europäischen Klimagesetz] eingeführten Emissionsminderungen müssen alle Wirtschaftszweige einen Beitrag leisten. Daher sollte das EU-EHS angepasst werden, damit es mit der gesamtwirtschaftlichen Zielvorgabe für die Senkung der Nettotreibhausgasemissionen bis 2030, mit dem Ziel, bis spätestens 2050 Klimaneutralität zu erreichen, und dem Ziel, danach gemäß [dem Europäischen Klimagesetz] negative Emissionen zu erreichen, übereinstimmt.

…

(17)      [Internationale] Seeverkehrstätigkeiten zwischen Häfen im Hoheitsgebiet von zwei verschiedenen Mitgliedstaaten oder zwischen einem Hafen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats und einem Hafen außerhalb der Hoheitsgebiete der Mitgliedstaaten waren das einzige Transportmittel, das nicht unter die früheren Verpflichtungen der Union zur Verringerung der Treibhausgasemissionen fiel. Die Emissionen aus Brennstoffen, die in der Union für Fahrten verkauft werden, die aus einem Mitgliedstaat abgehen und in einen anderen Mitgliedstaat oder ein Drittland ankommen, sind seit 1990 um rund 36 % gestiegen. Diese Emissionen machen annähernd 90 % aller Schifffahrtsemissionen der Union aus, da die Emissionen aus Brennstoffen, die in der Union für Fahrten verkauft werden, die aus demselben Mitgliedstaat abgehen und dort ankommen, seit 1990 um 26 % gesenkt wurden. Wenn nichts unternommen wird, werden die Emissionen aus internationalen Seeverkehrstätigkeiten zwischen 2015 und 2030 voraussichtlich um rund 14 % und zwischen 2015 und 2050 um 34 % steigen. Falls die Auswirkungen von Seeverkehrstätigkeiten auf den Klimawandel wie prognostiziert zunehmen, würde dies die von anderen Sektoren zur Bekämpfung des Klimawandels erzielten Reduzierungen und daher die Verwirklichung der gesamtwirtschaftlichen Zielvorgabe für die Senkung der Nettotreibhausgasemissionen bis 2030, des Unionsziels der Klimaneutralität bis spätestens 2050 und des in [dem Europäischen Klimagesetz] festgelegten Ziels, danach negative Emissionen zu erreichen, sowie der Ziele des Übereinkommens von Paris erheblich untergraben.

…

(20)      Die [CO2-Emissionen] aus dem Seeverkehr machen rund 3 % bis 4 % der Emissionen der Union aus. … In diesem Zusammenhang sollte die Richtlinie [2003/87] dahin gehend geändert werden, dass der Seeverkehr in das EU-EHS einbezogen wird, um sicherzustellen, dass dieser Sektor seinen gerechten Anteil zu den ehrgeizigeren Klimazielen der Union sowie zu den Zielen des Übereinkommens von Paris beiträgt …

…

(39)      Um das Emissionsreduktionsziel der Union für 2030 zu erreichen, müssen die Emissionen der unter das EU-EHS fallenden Sektoren gegenüber 2005 um 62 % gesenkt werden. Die unionsweite Menge der Zertifikate im Rahmen des EU-EHS muss verringert werden, um das notwendige langfristige CO2-Preissignal zu schaffen und die Dekarbonisierung in diesem Maß weiter voranzutreiben. Die Gesamtmenge der Zertifikate sollte in den Jahren 2024 und 2026 verringert werden, um sie besser in Einklang mit tatsächlichen Emissionen zu bringen. Ferner sollte 2024 und 2028 der lineare Kürzungsfaktor erhöht werden, auch unter Berücksichtigung der Emissionen aus dem Seeverkehr. Der sich aus diesen Änderungen ergebende steilere Deckelungspfad wird bis 2030 zu deutlich höheren Emissionsreduktionen insgesamt führen, als es gemäß der Richtlinie (EU) 2018/410 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2018 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Unterstützung kosteneffizienter Emissionsreduktionen und zur Förderung von Investitionen mit geringem CO2-Ausstoß und des Beschlusses (EU) 2015/1814 (ABl. 2018, L 76, S. 3)] der Fall gewesen wäre. …

…

(43)      Um den Verteilungseffekten und sozialen Folgen des Übergangs in einkommensschwachen Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen, sollte von 2024 bis 2030 außerdem ein zusätzlicher Anteil von 2,5 % der unionsweiten Menge von Zertifikaten verwendet werden, um über den Modernisierungsfonds gemäß Artikel 10d der Richtlinie [2003/87] die Energiewende der Mitgliedstaaten mit einem [BIP] pro Kopf von weniger als 75 % des Unionsdurchschnitts der Jahre 2016 bis 2018 zu finanzieren.

…

(64)      Der Anwendungsbereich des Modernisierungsfonds sollte an die jüngsten Klimaziele der Union angepasst werden, indem vorgeschrieben wird, dass die Investitionen mit den Zielen des europäischen Grünen Deals und [des Europäischen Klimagesetzes] im Einklang stehen müssen, und die Unterstützung für Investitionen im Zusammenhang mit Energieerzeugung auf der Grundlage fossiler Brennstoffe gestrichen wird, mit Ausnahme der Unterstützung für solche Investitionen mit Einnahmen aus Zertifikaten, die gemäß Artikel 10d Absatz 4 der Richtlinie [2003/87] freiwillig an den Modernisierungsfonds übertragen werden. Darüber hinaus sollte eine begrenzte Unterstützung solcher Investitionen mit Einnahmen aus den in Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 3 jener Richtlinie genannten Zuteilungen unter bestimmten Bedingungen weiterhin möglich sein, insbesondere wenn die Tätigkeit gemäß der Verordnung (EU) 2020/852 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 18. Juni 2020 über die Einrichtung eines Rahmens zur Erleichterung nachhaltiger Investitionen und zur Änderung der Verordnung (EU) 2019/2088 (ABl. 2020, L 198, S. 13)] als ökologisch nachhaltig eingestuft wird, und in Bezug auf die bis 2027 versteigerten Zertifikate. Bei der letztgenannten Kategorie von Zertifikaten sollte außerdem die nachgelagerte Verwendung von nicht festen fossilen Brennstoffen nicht mit Einnahmen aus Zertifikaten unterstützt werden, die nach 2028 versteigert werden. Ferner sollte der Anteil des Modernisierungsfonds, der für vorrangige Investitionen eingesetzt werden muss, auf 80 % für die gemäß Artikel 10d Absatz 4 der Richtlinie [2003/87] übertragenen und in Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 3 der genannten Richtlinie genannten Zertifikate des Modernisierungsfonds und auf 90 % für die zusätzliche Menge von 2,5 % aus der unionsweiten Menge von Zertifikaten erhöht werden.

Energieeffizienz, auch in den Bereichen Industrie, Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft und Abfall, Wärme- und Kälteerzeugung aus erneuerbaren Quellen, sowie die Unterstützung für Privathaushalte zur Bekämpfung der Energiearmut, auch in ländlichen und abgelegenen Gebieten, sollte in den Bereich der vorrangigen Investitionen aufgenommen werden. …

…

(70)      Der Ausschluss von ausschließlich mit Biomasse betriebenen Anlagen aus dem EU-EHS hat dazu geführt, dass Anlagen, die einen hohen Anteil an Biomasse verbrennen, Zufallsgewinne erzielen, weil ihnen für weit mehr als ihre tatsächlichen Emissionen kostenlos Zertifikate zugeteilt werden. Daher sollte ein Schwellenwert für die Verbrennung von Biomasse mit Emissionsfaktor null eingeführt werden, ab dem Anlagen aus dem EU-EHS ausgeschlossen sind. Die Einführung eines Schwellenwerts würde mehr Sicherheit darüber bieten, welche Anlagen in den Geltungsbereich des EU-EHS fallen, und eine gleichmäßigere Verteilung kostenloser Zertifikate auf Sektoren ermöglichen, in denen insbesondere das Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen höher ist. Der Schwellenwert sollte auf 95 % festgesetzt werden, damit sich für Anlagen, die weiterhin in den Geltungsbereich des EU-EHS fallen, Vor- und Nachteile die Waage halten. Daher sollten Anlagen, die weiterhin physisch zur Verbrennung fossiler Brennstoffe in der Lage sind, keinen Anreiz erhalten, wieder auf diese Brennstoffe zurückzugreifen. Ein Schwellenwert von 95 % würde dafür sorgen, dass für den Fall, dass eine Anlage fossile Brennstoffe verwendet, um weiterhin in den Geltungsbereich des EU-EHS zu fallen und so kostenlose Zuteilungen zu erhalten, die mit der Verwendung dieser fossilen Brennstoffe verbundenen CO2-Kosten hoch genug wären, um abschreckend zu wirken.

…

(75)      … [D]ie Kommission [kündigte] an, dass eine weitere Ausweitung des Emissionshandels auch Emissionen aus dem Gebäude- und dem Straßenverkehrssektor umfassen könnte, und dass die Erfassung sämtlicher Emissionen aus fossilen Brennstoffen erhebliche Vorteile für die Wirksamkeit der Emissionsreduktion bringen würde. Der Emissionshandel sollte auf Brennstoffe angewandt werden, die für die Verbrennung im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor sowie in zusätzlichen Sektoren, die nicht den unter Anhang I der Richtlinie [2003/87] fallenden industriellen Tätigkeiten entsprechen [(im Folgenden: zusätzliche Sektoren)], wie die Beheizung von Industrieanlagen …, verwendet werden. Für diese Sektoren sollte ein getrenntes, aber paralleles Emissionshandelssystem eingerichtet werden, um jede Störung des reibungslosen Emissionshandelssystems für ortsfeste Anlagen und Luftverkehr zu vermeiden. Das neue System wird von ergänzenden politischen Maßnahmen begleitet, die die Erwartungen der Marktteilnehmer prägen und auf ein CO2-Preissignal für die gesamte Wirtschaft abzielen und gleichzeitig Maßnahmen zur Vermeidung unangemessener Preisauswirkungen vorsehen. Die bisherigen Erfahrungen haben gezeigt, dass die Entwicklung des neuen Systems die Einrichtung eines wirksamen Überwachungs‑, Berichterstattungs- und Prüfungssystems erfordert. Um Synergien und Kohärenz mit der bestehenden Infrastruktur der Union für das EU-EHS zu gewährleisten, ist es angezeigt, ein Emissionshandelssystem für den Gebäude- und den Straßenverkehrssektor sowie für zusätzliche Sektoren durch eine Änderung der Richtlinie [2003/87] einzurichten.

…

(77)      Aufgrund der sehr großen Zahl von Kleinemittenten im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor sowie in zusätzlichen Sektoren ist es nicht möglich, die Regulierung unmittelbar auf der Ebene der Treibhausgas emittierenden Einrichtungen ansetzen zu lassen, wie dies bei ortsfesten Anlagen und im Luftverkehr der Fall ist. Aus Gründen der technischen Durchführbarkeit und der Verwaltungseffizienz ist es daher angemessener, die Regulierung in der Lieferkette weiter vorgelagert anzusetzen. Im Rahmen des neuen Emissionshandelssystems sollte die Compliance-Pflicht ab der Überführung von Brennstoffen für Verbrennungsprozesse im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor, einschließlich des Straßenverkehrs zur Beförderung von Treibhausgasen zum Zweck ihrer geologischen Speicherung sowie der zusätzlichen Sektoren, die den nicht unter Anhang I der Richtlinie [2003/87] fallenden industriellen Tätigkeiten entsprechen, in den steuerrechtlich freien Verkehr greifen. Um eine doppelte Erfassung zu vermeiden, sollte die Überführung von Brennstoffen in den steuerrechtlich freien Verkehr für Tätigkeiten gemäß Anhang I jener Richtlinie nicht erfasst werden.

(78)      Die beaufsichtigten Unternehmen im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor sowie in zusätzlichen Sektoren und der Ansatzpunkt der Regulierung sollten im Einklang mit dem mit der Richtlinie [2020/262] eingeführten Verbrauchsteuersystem mit den erforderlichen Anpassungen definiert werden, da diese Richtlinie bereits ein robustes Kontrollsystem in Bezug auf die Zahlung von Verbrauchsteuern für alle Brennstoffmengen vorsieht, die in den steuerrechtlich freien Verkehr überführt werden. …

…

(80)      Die Gesamtmenge der Zertifikate für das neue Emissionshandelssystem sollte linear gekürzt werden, um das Emissionsreduktionsziel für 2030 zu erreichen, wobei eine Emissionssenkung um 43 % bis 2030 gegenüber 2005 als kosteneffizienter Beitrag des Gebäude- und des Straßenverkehrssektors und eine Emissionssenkung um 42 % bis 2030 gegenüber 2005 als kombinierter kosteneffizienter Beitrag der zusätzlichen Sektoren zu berücksichtigen sind. Die Gesamtmenge der Zertifikate sollte erstmals im Jahr 2027 festgelegt werden und einem bei der Emissionsobergrenze für 2024 beginnenden Minderungspfad folgen, der gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung [2018/842] auf der Grundlage der Referenzemissionen für die erfassten Sektoren für 2005 und den Zeitraum 2016 bis 2018 gemäß Artikel 4 Absatz 3 jener Verordnung berechnet wird. Dementsprechend sollte der lineare Kürzungsfaktor auf 5,10 % festgesetzt werden. Ab 2028 sollte die Gesamtmenge der Zertifikate auf der Grundlage der für die Jahre 2024, 2025 und 2026 berichteten durchschnittlichen Emissionen festgelegt werden und um die gleiche ab 2024 anwendbare absolute jährliche Kürzungsrate gesenkt werden, was einem linearen Kürzungsfaktor von 5,38 % gegenüber dem vergleichbaren Wert 2025 des oben definierten Minderungspfads entspricht. Liegen diese Emissionen deutlich über diesem Minderungswert und ist eine solche Abweichung nicht auf geringfügige Unterschiede bei den Emissionsmessmethoden zurückzuführen, sollte der lineare Kürzungsfaktor angepasst werden, um die erforderliche Emissionsreduktion im Jahr 2030 zu erreichen.

(81)      Die Versteigerung von Zertifikaten ist die einfachste und wirtschaftlich effizienteste Methode für die Zuteilung von Emissionszertifikaten und vermeidet auch Zufallsgewinne. Sowohl im Gebäude- als auch im Straßenverkehrssektor besteht ein relativ geringer oder kein Wettbewerbsdruck von außerhalb der Union, und sie sind keinem Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen ausgesetzt. Daher sollten Zertifikate für Gebäude und den Straßenverkehr nur versteigert und nicht kostenlos zugeteilt werden.

…

(84)      Die Einführung der CO2-Bepreisung im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor sollte mit einer wirksamen sozialen Abfederung einhergehen, insbesondere angesichts des bestehenden Ausmaßes der Energiearmut. Etwa 34 Millionen Europäerinnen und Europäer, fast 6,9 % der Bevölkerung der Union, haben in einer unionsweiten Erhebung aus dem Jahr 2021 erklärt, dass sie es sich nicht leisten können, ihre Wohnung bzw. ihr Haus ausreichend zu heizen. Um einen wirksamen Sozial- und Verteilungsausgleich zu erreichen, sollten die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, die Versteigerungseinnahmen aus dem Emissionshandel für den Gebäude- und den Straßenverkehrssektor sowie für zusätzliche Sektoren für die klima- und energiebezogenen Zwecke auszugeben, die bereits für das bestehende Emissionshandelssystem festgelegt wurden, wobei sie Tätigkeiten Vorrang einräumen sollten, die zur Bewältigung sozialer Aspekte des Emissionshandels im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor sowie in zusätzlichen Sektoren beitragen können, oder auch für Maßnahmen, die speziell hinzugefügt wurden, um die mit diesen Sektoren verbundenen Bedenken anzugehen, einschließlich damit zusammenhängender politischer Maßnahmen im Rahmen der Richtlinie [2012/27].

Den Mitgliedstaaten werden über einen neuen Klima-Sozialfonds, der mit der Verordnung [2023/955] eingerichtet wurde, gesonderte Mittel zur Verfügung gestellt, um die am stärksten betroffenen finanziell schwächeren Gruppen zu unterstützen, insbesondere von Energie- oder Verkehrsarmut betroffene Haushalte. Der Klima-Sozialfonds wird Fairness und Solidarität zwischen den und innerhalb der Mitgliedstaaten fördern und gleichzeitig das Risiko von Energie- und Verkehrsarmut während des Übergangs mindern. Er wird auf bestehenden Solidaritätsmechanismen aufbauen und diese in Synergie mit anderen Ausgabenprogrammen und Fonds der Union ergänzen. 50 Millionen Zertifikate aus dem EU-EHS gemäß Artikel 10a Absatz 8b der Richtlinie [2003/87] und 150 Millionen Zertifikate aus dem Emissionshandel im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor sowie in zusätzlichen Sektoren und Einnahmen aus der Versteigerung von Zertifikaten für die neuen Sektoren, bis zu maximal 65 000 000 000 [Euro], sollten vorübergehend und ausnahmsweise in Form externer zweckgebundener Einnahmen für die Finanzierung des Klima-Sozialfonds verwendet werden, bis die Erörterungen und Beratungen über den Vorschlag der Kommission vom 22. Dezember 2021 für einen Beschluss des Rates zur Änderung des Beschlusses (EU, Euratom) 2020/2053 [des Rates vom 14. Dezember 2020 über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/335/EU (ABl. 2020, L 424, S. 1)] zur Schaffung einer neuen Eigenmittelquelle auf der Grundlage des EU-EHS gemäß Artikel 311 Absatz 3 AEUV stattfinden.

…

(90)      Es sollten Maßnahmen ergriffen werden, um dem potenziellen Risiko übermäßig steigender Preise zu begegnen, die, wenn sie zu Beginn des neuen Emissionshandelssystems besonders hoch sind, die Bereitschaft von Haushalten und Einzelpersonen, in die Verringerung ihrer Treibhausgasemissionen zu investieren, untergraben könnten. Diese Maßnahmen sollten die Schutzvorkehrungen der ab 2019 angewendeten Marktstabilitätsreserve ergänzen. Während der Markt weiterhin den CO2-Preis bestimmen wird, werden Schutzmaßnahmen durch einen regelbasierten automatischen Mechanismus ausgelöst, wonach Zertifikate nur dann aus der Marktstabilitätsreserve freigegeben werden, wenn eine oder mehrere konkrete auslösende Bedingungen im Hinblick auf den Anstieg des durchschnittlichen Zertifikatspreises erfüllt sind. Dieser zusätzliche Mechanismus sollte auch in hohem Maße reaktiv sein, um gegen übermäßige Volatilität vorzugehen, die auf andere Faktoren als veränderte grundlegende Marktbedingungen zurückzuführen ist. … Dies sollte unbeschadet etwaiger flankierender Maßnahmen gelten, die die Mitgliedstaaten zur Bewältigung nachteiliger sozialer Auswirkungen ergreifen könnten.

(91)      Um den Bürgern mehr Sicherheit darüber zu verschaffen, dass der CO2-Preis in den ersten Jahren des neuen Emissionshandelssystems 45 [Euro] nicht übersteigt, sollte ein zusätzlicher Preisstabilitätsmechanismus eingeführt werden, um Zertifikate aus der Marktstabilitätsreserve freizugeben, falls der CO2-Preis diese Höhe übersteigt. Grundsätzlich sollte die Maßnahme einmal während eines Zeitraums von zwölf Monaten gelten. … Angesichts des Ziels dieses Mechanismus, in den ersten Jahren des neuen Emissionshandelssystems Stabilität zu gewährleisten, sollte die Kommission seine Funktionsweise bewerten und prüfen, ob er nach 2029 fortgeführt werden sollte.

…

(107)      Da die Ziele dieser Richtlinie, nämlich auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken, und zwar in einer Weise, die der gesamtwirtschaftlichen Zielvorgabe für die Senkung der Nettotreibhausgasemissionen bis 2030 durch einen erweiterten und geänderten unionsweiten marktbasierten Mechanismus entspricht, von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs und ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 [EUV] niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das für die Verwirklichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.“

38      Art. 3 („Umsetzung“) der angefochtenen Richtlinie bestimmt in Abs. 1:

„Die Mitgliedstaaten setzen die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, die erforderlich sind, um Artikel 1 dieser Richtlinie bis zum 31. Dezember 2023 nachzukommen. Sie wenden diese Vorschriften ab dem 1. Januar 2024 an.

Ungeachtet dessen setzen die Mitgliedstaaten die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, die erforderlich sind, um den folgenden Artikeln bis zum 30. Juni 2024 nachzukommen:

a)      Artikel 1 Nummer 3 Buchstabe d der vorliegenden Richtlinie in Bezug auf Artikel 3 Buchstaben ae bis ai der Richtlinie 2003/87/EG in der durch die genannte Nummer angefügten Fassung,

b)      Artikel 1 Nummer 29 der vorliegenden Richtlinie mit Ausnahme des Artikels 30f Absatz 4 der Richtlinie [2003/87] in der durch die genannte Nummer eingefügten Fassung und

c)      Artikel 1 Nummer 31 dieser Richtlinie in Bezug auf die Anhänge III und IIIa der Richtlinie [2003/87] in der durch die genannte Nummer eingefügten Fassung.

…“

 Vereinbarung über bessere Rechtsetzung

39      Nr. 14 der Interinstitutionellen Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung vom 13. April 2016 (ABl. 2016, L 123, S. 1, im Folgenden: Vereinbarung über bessere Rechtsetzung) bestimmt:

„Das [Parlament] und der Rat werden bei der Prüfung der Gesetzgebungsvorschläge der Kommission in vollem Umfang die Folgenabschätzungen der Kommission berücksichtigen. Zu diesem Zweck werden die Folgenabschätzungen so dargelegt, dass das [Parlament] und der Rat die Entscheidungen der Kommission leichter prüfen können.“

40      Nr. 25 der Vereinbarung über bessere Rechtsetzung bestimmt in Abs. 1:

„Die Kommission legt dem [Parlament] und dem Rat zu jedem Vorschlag in der dem jeweiligen Vorschlag beiliegenden Begründung eine Erklärung und Rechtfertigung vor, warum sie die betreffende Rechtsgrundlage und die betreffende Art des Rechtsakts gewählt hat. Die Kommission sollte der unterschiedlichen Rechtsnatur und den unterschiedlichen Wirkungen von Verordnung und Richtlinie gebührend Rechnung tragen.“

 Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof

41      Die Republik Polen beantragt,

–        die angefochtene Richtlinie in vollem Umfang für nichtig zu erklären;

–        dem Parlament und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

42      Das Parlament und der Rat beantragen,

–        die Klage abzuweisen;

–        der Republik Polen die Kosten aufzuerlegen.

43      Mit Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 15. November 2023 ist die Kommission als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Parlaments und des Rates zugelassen worden.

44      Mit Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 15. November 2023 ist Ungarn als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Republik Polen zugelassen worden.

 Zur Klage

45      Die Republik Polen macht sieben Klagegründe geltend. Sie rügt einen Verstoß gegen Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV (erster Klagegrund), einen Verstoß gegen Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV (zweiter Klagegrund), einen Verstoß gegen den Grundsatz der Energiesolidarität (Art. 194 Abs. 1 Buchst. b AEUV) (dritter Klagegrund), einen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 3 EUV) (vierter Klagegrund), einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EUV) in Verbindung mit Art. 191 Abs. 2 AEUV (fünfter Klagegrund), einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung (sechster Klagegrund) und einen Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) (siebter Klagegrund).

 Zum ersten und zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV bzw. Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV

 Vorbringen der Parteien

46      Mit dem ersten Klagegrund macht die Republik Polen, unterstützt durch Ungarn, geltend, der Unionsgesetzgeber habe, weil er die angefochtene Richtlinie auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 1 AEUV erlassen habe, gegen Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV verstoßen, wonach der Rat Maßnahmen, die die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren, abweichend von dem Beschlussverfahren in Art. 192 Abs. 1 AEUV einstimmig erlässt.

47      Nach dem Grundsatz, dass spezielles Gesetz dem allgemeinen vorgehe, sei Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c, wenn seine Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt seien, zwingend anzuwenden. Aus den Gesetzesmaterialien der angefochtenen Richtlinie müsse daher eindeutig hervorgehen, dass der Unionsgesetzgeber diese Bestimmung nicht angewandt habe. Nur so könne der Gerichtshof objektiv überprüfen, ob der Erlass der Richtlinie gemäß Art. 192 Abs. 1 AEUV nicht gegen Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV verstoße.

48      Es bestehe ein anhaltender Trend der Unionsorgane, die Mitgliedstaaten von der Verwendung fossiler Brennstoffe abzuhalten und in ihrer durch Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV garantierten Wahlfreiheit hinsichtlich der Festlegung ihres Energiemixes einzuschränken. Dieser Trend zeige sich auch bei der angefochtenen Richtlinie, in der es heiße, dass die Unterstützung für Investitionen im Zusammenhang mit Energieerzeugung auf der Grundlage fossiler Brennstoffe gestrichen werde (64. Erwägungsgrund) und dass Anlagen, die weiterhin physisch zur Verbrennung fossiler Brennstoffe in der Lage seien, keinen Anreiz erhalten sollten, wieder auf diese Brennstoffe zurückzugreifen (70. Erwägungsgrund).

49      Dass die angefochtene Richtlinie der Änderung der Richtlinie 2003/87 und des Beschlusses 2015/1814 diene, die auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 1 AEUV erlassen worden seien, sei nicht von Belang. Nach dem Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat (C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 49), müsse ein Rechtsakt, mit dem ein anderer Rechtsakt geändert werde, nicht zwingend auf dieselbe Rechtsgrundlage gestützt sein wie der geänderte Rechtsakt.

50      Anders als der Gerichtshof in Rn. 42 dieses Urteils entschieden habe, komme Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV zum Tragen, sobald eine Maßnahme die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühre, und nicht nur dann, wenn dies das Hauptziel der Maßnahme sei. Da in Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV bei der Bestimmung der Tatbestandsvoraussetzungen der vorgesehenen Ausnahme ausdrücklich auf die Wirkungen des Rechtsakts abgestellt werde, sei eine Ersetzung dieses Kriteriums durch das des Ziels und des Inhalts des Rechtsakts nicht mit dem Wortlaut dieser Bestimmung zu vereinbaren. In bestimmten Bereichen des Unionsrechts, etwa dem Wettbewerbsrecht oder der Freizügigkeit, werde bei bestimmten Gesetzgebungsverfahren durchaus auf die Wirkungen des betreffenden Rechtsakts abgestellt.

51      Nach den Rn. 41, 42 und 46 des Urteils vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat (C‑5/16, EU:C:2018:483), würde es, um zu rechtfertigen, dass Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV nicht die einschlägige Rechtsgrundlage sei, genügen, dass das Organ, das einen Rechtsakt der Union erlassen habe, in dem betreffenden Rechtsakt vorgebe, dass Hauptziel nicht sei, die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen zu berühren. Eine solche Auslegung würde aber die Aufgabe der ständigen Rechtsprechung bedeuten, wonach die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts der Union nicht auf dem subjektiven Willen der Unionsorgane beruhen dürfe.

52      In der angefochtenen Richtlinie sei von der „Begrenzung“, der „Verringerung“ oder der „Senkung“ der Treibhausgasemissionen die Rede. Es werde tunlichst verschleiert, dass Hauptziel der Richtlinie die Dekarbonisierung der Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten und die schrittweise Verdrängung fossiler Brennstoffe als Energiequelle sei. Der Unionsgesetzgeber habe so Art. 194 Abs. 2 AEUV umgangen, wonach die Maßnahmen, die erforderlich seien, um die Ziele der Union im Bereich der Energie zu verwirklichen, „… unbeschadet des Artikels 192 Absatz 2 Buchstabe c [AEUV] nicht das Recht eines Mitgliedstaats [berühren], die Bedingungen für die Nutzung seiner Energieressourcen, seine Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung zu bestimmen“.

53      Die in dem Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat (C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 41), enthaltene Feststellung, dass Überlegungen über die wahrscheinlichen Auswirkungen einer Maßnahme, auf die der Unionsgesetzgeber seine Entscheidungen stütze, aufgrund ihrer Natur spekulativ seien und daher keinesfalls objektive und gerichtlich nachprüfbare Umstände darstellten, sei nicht haltbar. Eine solche Auslegung mache eine Folgenabschätzung überflüssig und verstoße gegen die Vereinbarung über bessere Rechtsetzung.

54      Nach dem Urteil vom 15. Februar 2005, Kommission/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2005:87, Rn. 39), müssten die Gerichte prüfen, ob die angeführten Beweise sachlich richtig und zuverlässig seien und die aus ihnen gezogenen Schlüsse zu stützen vermöchten.

55      Jedenfalls komme es nach dem Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat (C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 42), bei der Prüfung der Frage, ob der Unionsgesetzgeber gegen Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV verstoßen habe, nur im Zusammenhang mit dem Zweck und dem Inhalt des betreffenden Rechtsakts darauf an, wie der Unionsgesetzgeber die Wirkungen eines Rechtsakts eingeschätzt habe. Hauptziel oder Hauptwirkung der angefochtenen Richtlinie sei aber, die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung zu berühren. Die angefochtene Richtlinie hätte daher auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV erlassen werden müssen.

56      Neben dem Ziel und dem Inhalt des Rechtsakts müsse der Wille des Unionsgesetzgebers, wie er in den Gesetzesmaterialien der angefochtenen Richtlinie zum Ausdruck komme, als objektives Kriterium für die Anwendung von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV anerkannt werden, unter Berücksichtigung der besonderen Situation des betreffenden Mitgliedstaats.

57      Insoweit hätte dem Vorschlag COM(2021) 551 final der Kommission vom 14. Juli 2021 für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union, des Beschlusses (EU) 2015/1814 über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und der Verordnung (EU) 2015/757, der diesem Vorschlag beigefügten Folgenabschätzung (im Folgenden: Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie) und dem in der Folgenabschätzung erwähnten EU-Referenzszenario 2020 in Bezug auf die Hauptergebnisse in Sachen Energie, Transport und Treibhausgasemissionen entscheidende Bedeutung beigemessen werden müssen.

58      Die Kommission habe aber nicht klar, eigens und objektiv dargetan, dass sie geprüft hätte, ob das Ziel und der Inhalt der angefochtenen Richtlinie die Voraussetzung erfüllten, dass ihre Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur ihrer Energieversorgung im Sinne von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV erheblich berührt würden. Es bleibe ihr deshalb nichts anderes übrig, als anhand lückenhafter Gesetzesmaterialien wie der in der vorstehenden Randnummer genannten darzutun, dass die Richtlinie auf der Grundlage der genannten Bestimmung hätte erlassen werden müssen. Dies sei nicht mit Rn. 25 Abs. 1 der Vereinbarung über bessere Rechtsetzung vereinbar, wonach die Kommission dem Parlament und dem Rat zu jedem Vorschlag in der dem jeweiligen Vorschlag beiliegenden Begründung eine Erklärung und Rechtfertigung vorlegt, warum sie die betreffende Rechtsgrundlage und die betreffende Art des Rechtsakts gewählt hat.

59      Die angefochtene Richtlinie hätte wegen des mit ihr verfolgten Ziels der Verringerung von Treibhausgasemissionen aber auf Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV gestützt werden müssen. Sie schreibe nämlich vor, die Nettotreibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 55 % gegenüber dem Niveau von 1990 und bis 2050 auf 0 zu senken, wie aus ihren Erwägungsgründen 7 bis 9 hervorgehe, und lege damit ein derart ehrgeiziges Ziel fest, dass ihre Durchführung mit dem EHS 2 sie zwinge, nach und nach auf sämtliche umweltschädlichen fossilen Festbrennstoffe zu verzichten und gleichzeitig die Erzeugung von Energie aus alternativen Quellen zu steigern.

60      Die beiden Hauptgruppen von Bestimmungen der angefochtenen Richtlinie bestätigten, dass Letztere die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung im Sinne von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV erheblich berühre.

61      So schrieben Art. 9 Abs. 3 und 4 und Art. 30c Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2003/87 in Verbindung mit den Erwägungsgründen 39 und 80 der angefochtenen Richtlinie eine kontinuierliche Verringerung der Obergrenze der verfügbaren Treibhausgasemissionszertifikate vor. Bei den von dem aktuellen EU-EHS erfassten Tätigkeiten müsse sie daher die Verwendung fester fossiler Brennstoffe als Energiequelle reduzieren.

62      Weiter sähen Kapitel IVa und Anhang III der Richtlinie 2003/87 vor, dass die Menge der Brennstoffe, die für die Tätigkeiten der unter das EHS 2 fallenden Sektoren in den steuerrechtlich freien Verkehr überführt würden, wegen der unionsweiten Deckelung der Menge der Treibhausgasemissionszertifikate abnehmen müsse.

63      Da in Polen als Brennstoff jedoch hauptsächlich feste fossile Brennstoffe und Mineralölerzeugnisse verwendet würden, berühre das EHS 2 ihre Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur ihrer Energieversorgung im Sinne von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV erheblich.

64      Von einer „Technologieneutralität“ des EHS 2 könne daher keine Rede sein. Vielmehr gebe das EHS 2, indem es eine Erhöhung des Anteils der erneuerbaren Energien oder kohlenstofffreier Brennstoffe vorschreibe, für die Gestaltung des Energiemix der Mitgliedstaaten absichtlich eine bestimmte Richtung vor.

65      Bei der Beurteilung der Frage, ob Art. 120 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV anwendbar sei, sei zu prüfen, wie der betreffende Rechtsakt auf der Ebene eines jeden einzelnen Mitgliedstaats durchgeführt werde, und damit, inwieweit er die Wahl der einzelnen Mitgliedstaaten zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur ihrer Energieversorgung erheblich berühre. Dies müsse also nicht bei zumindest mehreren Mitgliedstaaten der Fall sein.

66      Mit dem zweiten Klagegrund macht die Republik Polen, unterstützt durch Ungarn, geltend, das EHS 2 sei eine „Vorschrif[t] überwiegend steuerlicher Art“, die auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV hätte erlassen werden müssen, wonach der Rat Vorschriften überwiegend steuerlicher Art, nämlich Rechtsnormen, mit denen steuerliche Lösungen festgelegt würden, die letztlich der Verwirklichung eines Umweltschutzziels dienten, abweichend von dem Beschlussverfahren in Art. 192 Abs. 1 AEUV einstimmig erlasse. Ihre Auffassung finde eine Stütze in dem Urteil vom 29. April 2004, Kommission/Rat (C‑338/01, EU:C:2004:253, Rn. 37), wonach der Begriff der Vorschriften überwiegend steuerlicher Art weit auszulegen sei. Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV ermögliche demnach die Einführung zwingender Abgaben, die einseitig erhoben würden, die für den Haushalt bestimmt seien und deren Höhe von der Körperschaft, die sie auferlege, festgelegt werde.

67      Beim EHS 2, das auf der Erhebung von Abgaben auf Brennstoffe, die als Kraft- oder Brennstoffe in den Verkehr gebracht würden, beruhe, seien diese Voraussetzungen erfüllt. Bei diesen Abgaben handele es sich also um eine Art indirekter Steuern auf den Verbrauch einer bestimmten Art von Brennstoffen. Entstehungstatbestand der Abgabe gemäß dem EHS 2 sei nämlich der Erwerb von Treibhausgasemissionszertifikaten durch den Steuerpflichtigen, um deren Kosten sich der Preis des verkauften Brennstoffs zum Zeitpunkt der Überführung in den steuerrechtlich freien Verkehr erhöhe. Die Abgaben, die im Rahmen des EHS 2 auf in den steuerrechtlich freien Verkehr überführte Brennstoffe erhoben würden, basierten auf dem Potenzial der Freisetzung von Treibhausgasen, das mit der Verwendung bestimmter Arten von Brennstoffen verbunden sei, und nicht auf den Treibhausgasemissionen, die tatsächlich durch die Verwendung des Brennstoffs verursacht würden. Die Sanktionen zeigten ebenfalls, dass die Abgaben zwingend seien. Mit ihnen werde sichergestellt, dass die Verpflichtung zur Abgabe der Treibhausgasemissionszertifikate im Rahmen des EHS 2 auch erfüllt werde.

68      Die Erlöse aus Versteigerungen von Treibhausgasemissionszertifikaten im Rahmen des EHS 2 flössen in den Klima-Sozialfonds, in die Haushalte der Mitgliedstaaten und in Zukunft auch in den Haushalt der Union, wie der Vorschlag COM(2021) 570 final der Kommission vom 22. Dezember 2021 für einen Beschluss des Rates zur Änderung des Beschlusses (EU, Euratom) 2020/2053 über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union vorsehe. Das EHS 2 habe eine Umverteilungsfunktion, wie sie für Steuern typisch sei. Die Einnahmen flössen nämlich in öffentliche Fonds, die für die Verwirklichung der Ziele der Klimapolitik der Union, die Milderung der sozialen Folgen dieser Politik und die Verwirklichung der allgemeinen Haushaltsziele bestimmt seien.

69      Wie sich insbesondere aus Art. 30h der Richtlinie ergebe, werde der Preis der Treibhausgasemissionszertifikate nicht mehr frei durch den Markt bestimmt, sondern unterliege einer Regelung, mit der sein Anstieg vermieden werden und er unterhalb einer Preisobergrenze von 45 Euro gehalten werden solle. Für die Wahl der Rechtsgrundlage der angefochtenen Richtlinie sei daher die für steuerliche Maßnahmen typische Funktion der Erzielung von Haushaltseinnahmen entscheidend. Ihrem Haushalt würden in dem Zeitraum von 2027 bis 2030 mehr als 14 Mrd. Euro gutgeschrieben werden, den Haushalten der übrigen Mitgliedstaaten mehr als 172 Mrd. Euro.

70      Hinzu komme, dass die Umweltschutzfunktion des EHS 2 durch die Ausnahmen für aus Siedlungs- oder gefährlichen Abfällen erzeugte Brennstoffe und den Ausschluss auf asphaltierten Straßen bewegter landwirtschaftlicher Fahrzeuge vom Transportsektor in gewissem Maß neutralisiert werde.

71      Falls der Gerichtshof Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV eng auslegen und seinen Anwendungsbereich auf steuerliche Maßnahmen mit den Merkmalen einer Steuer beschränken sollte, sei das EHS 2 als eine solche Maßnahme einzustufen. In Art. 30f Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 werde nämlich davon ausgegangen, dass das EHS 2 eine Maßnahme sei, die Steuern auf CO2-Emissionen, wie sie von bestimmten Mitgliedstaaten vor dem Inkrafttreten der Richtlinie eingeführt worden seien, gleichwertig sei.

72      Im Gegensatz zum EU-EHS sei das EHS 2 kein auf dem Markt basierendes Instrument, sondern eine Regelung, die Verbrauchsteuern entspreche. Soweit es die Rechtsnatur des EU-EHS betreffe, sei das Urteil vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a. (C‑366/10, EU:C:2011:864), wegen der Änderungen, die durch die angefochtene Richtlinie erfolgt seien, überholt.

73      Das Parlament und der Rat halten den ersten und den zweiten Klagegrund für unbegründet. Die Kommission teilt diese Auffassung.

 Würdigung durch den Gerichtshof

74      Mit dem ersten und dem zweiten Klagegrund macht die Republik Polen im Wesentlichen geltend, die angefochtene Richtlinie hätte nicht auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 1 AEUV, sondern auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a oder c AEUV erlassen werden müssen, weil die betreffende Maßnahme zumindest ihr Recht auf Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur ihrer Energieversorgung erheblich berühre und das EHS 2 eine Vorschrift überwiegend steuerlicher Art sei.

75      Die Wahl von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a oder c AEUV als Rechtsgrundlage eines Rechtsakts kann nicht auf andere Gesichtspunkte gestützt werden als die, die vom Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung berücksichtigt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 37 bis 39).

76      Erstens hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nicht allein davon abhängen kann, welches nach der Überzeugung eines Organs das angestrebte Ziel ist, sondern sich auf objektive gerichtlich nachprüfbare Umstände wie das Ziel und den Inhalt des Rechtsakts gründen muss (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. März 1987, Kommission/Rat, 45/86, EU:C:1987:163, Rn. 11, vom 29. April 2004, Kommission/Rat, C‑338/01, EU:C:2004:253, Rn. 54, und vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C‑157/21, EU:C:2022:98, Rn. 121).

77      Wäre für die Wahl der Rechtsgrundlage eines Gesetzgebungsakts die – zwangsläufig spekulative – Bewertung seiner wahrscheinlichen Auswirkungen maßgeblich, könnte nur im Nachhinein festgestellt werden, welche konkreten Auswirkungen er tatsächlich gehabt hat. Eine solche Bewertung kann keinesfalls einen objektiven gerichtlich nachprüfbaren Umstand darstellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 41).

78      Nach ständiger Rechtsprechung kann die Gültigkeit eines Rechtsakts der Union nicht von rückschauenden Betrachtungen über dessen Wirkungsgrad abhängen (Urteile vom 7. Februar 1973, Schroeder, 40/72, EU:C:1973:14, Rn. 14, vom 5. Oktober 1994, Crispoltoni u. a., C‑133/93, C‑300/93 und C‑362/93, EU:C:1994:364, Rn. 43, und vom 12. Juli 2001, Jippes u. a., C‑189/01, EU:C:2001:420, Rn. 84).

79      Die Bewertung der voraussichtlichen Wirkungen eines Rechtsakts der Union auf die Energiepolitik eines Mitgliedstaats kann mithin nur im Rahmen der Beurteilung des Ziels oder des Inhalts des betreffenden Rechtsakts berücksichtigt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 42).

80      Zweitens kann für die Bestimmung der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auch dessen Zusammenhang maßgeblich sein, der Aufschluss über das mit dem Rechtsakt verfolgte Ziel zu geben vermag (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 27. Februar 2014, Vereinigts Königreich/Rat, C‑656/11, EU:C:2014:97, Rn. 50, vom 3. Dezember 2019, Tschechische Republik/Parlament und Rat, C‑482/17, EU:C:2019:1035, Rn. 32, vom 8. Dezember 2020, Ungarn/Parlament und Rat, C‑620/18, EU:C:2020:1001, Rn. 39, und vom 16. Februar 2022, Polen/Parlament und Rat, C‑157/21, EU:C:2022:98, Rn. 122).

81      Insoweit ist zwischen einem Rechtsakt, der einem bestehenden Rechtsakt ähnelt, und einem Rechtsakt, mit dem ein bestehender Rechtsakt geändert wird, zu unterscheiden. Nach der Rechtsprechung hat die Bestimmung der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nämlich autonom in Ansehung seines eigenen Ziels und Inhalts zu erfolgen und nicht anhand der Rechtsgrundlage, die für den Erlass anderer, gegebenenfalls ähnliche Merkmale aufweisender Rechtsakte der Union herangezogen wurde (Urteile vom 10. Januar 2006, Kommission/Parlament und Rat, C‑178/03, EU:C:2006:4, Rn. 55, und vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 49). Bei einem Rechtsakt, mit dem eine bestehende Regelung geändert wird, sind für die Bestimmung der Rechtsgrundlage die bestehende Regelung, die durch ihn geändert wird, und insbesondere deren Ziel und Inhalt zu berücksichtigen (Urteile vom 3. Dezember 2019, Tschechische Republik/Parlament und Rat, C‑482/17, EU:C:2019:1035, Rn. 42, und vom 8. Dezember 2020, Ungarn/Parlament und Rat, C‑620/18, EU:C:2020:1001, Rn. 40).

82      Drittens ist die Rechtsgrundlage für den Erlass eines Rechtsakts der Union, wenn dessen Prüfung ergibt, dass er mehrere Zielsetzungen verfolgt oder mehrere Komponenten umfasst, und sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen lässt, während die anderen nur nebensächliche Bedeutung haben oder von äußerst begrenzter Tragweite sind, anhand dieser hauptsächlichen Zielsetzung oder Komponente zu bestimmen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 23. Februar 1999, Parlament/Rat, C‑42/97, EU:C:1999:81, Rn. 39 und 40, vom 8. Dezember 2020, Ungarn/Parlament und Rat, C‑620/18, EU:C:2020:1001, Rn. 38, und vom 21. März 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, EU:C:2024:251, Rn. 47).

83      Viertens bestünde bei einer weiten Auslegung von Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV die Gefahr, dass die Anwendung des besonderen Gesetzgebungsverfahrens, das den Charakter einer vom AEU-Vertrag vorgesehenen Ausnahme hat, zur Regel würde. Nach dem Grundsatz, dass Ausnahmen eng auszulegen sind, kann Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV aber nur dann die Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt der Union sein, wenn sich aus dessen Ziel und Inhalt ergibt, dass das in erster Linie mit ihm angestrebte Ergebnis darin besteht, die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich zu berühren (Urteil vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 44 bis 46). Ebenso kann Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV nur dann die Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt der Union sein, wenn sich aus dessen Ziel und Inhalt ergibt, dass das in erster Linie mit ihm angestrebte Ergebnis darin besteht, Vorschriften überwiegend steuerlicher Art zu erlassen.

84      Im vorliegenden Fall ist als Erstes festzustellen, dass durch die angefochtene Richtlinie die Richtlinie 2003/87 geändert wird, insbesondere indem neue Bestimmungen eingefügt werden. Die Richtlinie 2003/87 bildet also den rechtlichen Zusammenhang der angefochtenen Richtlinie. Bei der Bestimmung der richtigen Rechtsgrundlage sind gemäß der oben in Rn. 81 dargestellten Rechtsprechung daher sowohl der Zusammenhang, nämlich die Richtlinie 2003/87, als auch die Regelung in Gestalt der Änderungen, die die Richtlinie 2003/87 durch die angefochtene Richtlinie erfahren hat, zu berücksichtigen.

85      Insoweit ist festzustellen, dass Ziel der auf der Grundlage von Art. 175 Abs. 1 EG (jetzt Art. 192 Abs. 1 AEUV) erlassenen Richtlinie 2003/87 der Schutz der Umwelt ist. Denn wie sich aus ihrem fünften Erwägungsgrund ergibt, gehört die Richtlinie 2003/87, mit der ein EU-EHS eingeführt wird, mit dem die Treibhausgasemissionen in die Atmosphäre so stark verringert werden sollen, dass eine gefährliche anthropogene Beeinträchtigung des Klimasystems verhindert wird, was letztlich dem Schutz der Umwelt dient, zur Umweltpolitik der Union (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a., C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 29 und 30, vom 8. März 2017, ArcelorMittal Rodange et Schifflange, C‑321/15, EU:C:2017:179, Rn. 24, und vom 20. Juni 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, Rn. 62).

86      Mit der angefochtenen Richtlinie wird aber dasselbe Ziel verfolgt wie mit der durch sie geänderten Richtlinie 2003/87. Es geht insbesondere aus den Erwägungsgründen 1 bis 9 der angefochtenen Richtlinie hervor, dass mit ihr die Klimaziele der Union nach den Erkenntnissen, zu denen das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC, Zwischenstaatlicher Ausschuss für Klimaänderungen) in seinem sechsten Sachstandsbericht gelangt ist, verstärkt und angepasst werden sollen. Wegen der Verschärfung der Auswirkungen der Erderwärmung hat die Union nämlich u. a. das Europäische Klimagesetz erlassen, das das verbindliche Ziel vorgibt, die Nettotreibhausgasemissionen unionsweit bis 2030 gegenüber dem Stand von 1990 um mindestens 55 % zu senken (Art. 4 Abs. 1), und vorsieht, dass die Nettotreibhausgasemissionen unionsweit bis spätestens 2050 auf null gesenkt werden (Art. 2 Abs. 1). Das Europäische Klimagesetz sieht ebenfalls vor, dass die Kommission sich darum bemüht, zukünftige Maßnahmenentwürfe und Legislativvorschläge mit diesen Zielen in Einklang zu bringen. Nach der angefochtenen Richtlinie müssen alle Wirtschaftssektoren einen Beitrag dazu leisten, dass die mit dem Europäischen Klimagesetz festgelegten Senkungen der Treibhausgasemissionen erreicht werden. Wie es in ihrem 20. Erwägungsgrund heißt, soll mit der angefochtenen Richtlinie auch der Seeverkehr in das EU-EHS einbezogen werden, damit er zu den ehrgeizigeren Klimazielen der Union und den Zielen des Übereinkommens von Paris beiträgt.

87      Die angefochtene Richtlinie steht daher in einem Kontext, der in zweierlei Hinsicht neu ist: Der Klimawandel hat sich stark beschleunigt, und in das Europäische Klimagesetz wurde das verbindliche Ziel der Senkung der unionsweiten Nettotreibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 55 % gegenüber 1990 aufgenommen. Art. 30 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 bestimmt im Übrigen, dass die Richtlinie „unter Berücksichtigung der internationalen Entwicklungen und der zur Verwirklichung der langfristigen Ziele des Übereinkommens von Paris unternommenen Anstrengungen sowie der einschlägigen Verpflichtungen, die sich aus den Konferenzen der Vertragsparteien [der UNFCCC] ergeben“, fortlaufend überprüft wird.

88      Um die Verringerungsraten zu erreichen, die aus wissenschaftlicher Sicht zur Vermeidung gefährlicher Klimaänderungen erforderlich sind, schreibt Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2003/87 deshalb eine stärkere Verringerung von Treibhausgasemissionen vor. Die angefochtene Richtlinie soll so zur Verwirklichung des Unionsziels der Klimaneutralität und der im Europäischen Klimagesetz festgelegten Klimaziele der Union und damit der Ziele des Übereinkommens von Paris beitragen.

89      In den Erwägungsgründen 5, 17, 20 und 75 der angefochtenen Richtlinie wird das mit der Richtlinie 2003/87 eingeführte EU-EHS deshalb auch als Eckpfeiler der Klimapolitik der Union angesehen, dessen Anwendungsbereich insbesondere auf den Seeverkehr und den Gebäude- und den Straßenverkehrssektor ausgedehnt werden sollte, was dann insbesondere in Art. 3a, Kapitel IVa und Art. 30a der Richtlinie 2003/87 auch tatsächlich geschehen ist.

90      Weiter werden mit den Art. 9 und 10a der Richtlinie 2003/87 die unionsweite Menge der Treibhausgasemissionszertifikate und der lineare Faktor der Verringerung der Treibhausgasemissionszertifikate angepasst und Übergangsregelungen für die kostenlose Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten getroffen. Insoweit heißt es im 39. Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie ausdrücklich, dass die unionsweite Menge der Treibhausgasemissionszertifikate im Rahmen des EU-EHS verringert werden müsse, um das notwendige langfristige CO2-Preissignal zu schaffen und die Dekarbonisierung weiter voranzutreiben. Die Abschaffung der kostenlos zugeteilten Treibhausgasemissionszertifikate ist in dem durch die Verordnung 2023/956 vorgesehenen CBAM vorgesehen. Im zwölften Erwägungsgrund der Verordnung 2023/956 heißt es hierzu, dass das CBAM die bestehenden Mechanismen wie die kostenlose Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten im Rahmen des EU-EHS nach und nach ersetzen solle, indem dem Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen auf andere Weise begegnet werde, nämlich durch die Sicherstellung einer gleich hohen CO2-Bepreisung von Einfuhren und inländischen Erzeugnissen.

91      Gleichzeitig wird mit den Art. 10, 10a, 10d und 10e der Richtlinie 2003/87 der Kreis der Ziele und Maßnahmen ausgedehnt, die mit Mitteln des Innovationsfonds, des Modernisierungsfonds, des Klima-Sozialfonds und der Aufbau- und Resilienzfazilität gefördert werden können, und werden die diesen Fonds zugewiesenen Mittel, die zur Finanzierung der Klimawende beitragen, erhöht.

92      Als Zweites ist festzustellen, dass die Erwägungsgründe 64 und 70 der angefochtenen Richtlinie nicht dahin verstanden werden können, dass sie die Technologieneutralität der angefochtenen Richtlinie, insbesondere des EHS, in Frage stellen würden.

93      Im 64. Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie heißt es nämlich, dass der Anwendungsbereich des Modernisierungsfonds an die jüngsten Klimaziele der Union angepasst werden sollte und die mit Mitteln aus ihm geförderten Investitionen daher mit den Zielen des europäischen Grünen Deals und des Europäischen Klimagesetzes im Einklang stehen müssten. Nach dem Willen des Unionsgesetzgebers dürfen Investitionen im Zusammenhang mit Energieerzeugung auf der Grundlage fossiler Brennstoffe demnach nicht weiter gefördert werden. Der 64. Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie kann jedoch nicht dahin verstanden werden, dass der Unionsgesetzgeber die Erzeugung von Energie aus fossilen Brennstoffen verurteilen würde. Im Hinblick auf die Verstärkung der Klimaziele der Union weist der Unionsgesetzgeber lediglich darauf hin, dass die Erzeugung von Energie aus fossilen Brennstoffen grundsätzlich nicht mit Mitteln der genannten Fonds gefördert werden kann.

94      Der 70. Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie betrifft den speziellen Fall, dass der Ausschluss von ausschließlich mit Biomasse betriebenen Anlagen aus dem EU-EHS dazu führt, dass Anlagen, die einen hohen Anteil an Biomasse verbrennen, Zufallsgewinne erzielen, weil ihnen für weit mehr als ihre tatsächlichen Emissionen kostenlos Zertifikate zugeteilt werden.

95      Der 64. und der 70. Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie können mithin nicht dahin verstanden werden, dass sie den Grundsatz der Technologieneutralität, wonach das Gesetz die Rechte und Pflichten der Personen allgemein bezeichnen muss, damit nicht eine Technologie einer anderen vorgezogen wird, in Frage stellen würden (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. März 2022, Austro-Mechana, C‑433/20, EU:C:2022:217, Rn. 27, und vom 20. Juni 2024, GEMA, C‑135/23, EU:C:2024:526, Rn. 37). Die Verwendung einer bestimmten Energiequelle wird durch die angefochtene Richtlinie weder verboten noch vorgeschrieben. Es geht in der angefochtenen Richtlinie ausschließlich um die erforderliche Verringerung von Treibhausgasemissionen in allen unter das EU-EHS fallenden Sektoren. Es steht der Republik Polen daher frei, Technologien wie die CO2-Abscheidung und ‑speicherung einzusetzen, die nicht auf der Ebene der Menge der verbrannten fossilen Brennstoffe, sondern auf der Ebene der durch die Verbrennung verursachten Emissionen ansetzen.

96      Im Hinblick auf seine Aufgabe, über den Schutz der in den Verträgen anerkannten allgemeinen Interessen, u. a. des Umweltschutzes, zu wachen, kann der Unionsgesetzgeber nicht daran gehindert sein, die Richtlinie 2003/87 neuen Umständen oder Erkenntnissen anzupassen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 10. Dezember 2002, British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, Rn. 77, vom 3. Dezember 2019, Tschechische Republik/Parlament und Rat, C‑482/17, EU:C:2019:1035, Rn. 56, und vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 266 und 1426).

97      Als Drittes ist festzustellen, dass Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV nach dem Grundsatz, dass Ausnahmen eng auszulegen sind, nur dann die Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt der Union sein kann, wenn sich aus dessen Ziel und Inhalt ergibt, dass das in erster Linie mit ihm angestrebte Ergebnis darin besteht, Vorschriften überwiegend steuerlicher Art zu erlassen oder die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich zu berühren (siehe oben, Rn. 83).

98      Was erstens die Ausnahme gemäß Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. c AEUV angeht, machen das Parlament und der Rat zu Recht geltend, dass die Republik Polen allein auf die Wirkungen der angefochtenen Richtlinie auf ihren Energiemix abstellt und dabei das Ziel, das in Wirklichkeit mit der Richtlinie und ihren Vorschriften verfolgt wird, außer Acht lässt. Würde man der Auffassung der Republik Polen folgen, wäre der Erlass von Maßnahmen zur Verringerung von Treibhausgasemissionen auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 1 AEUV von vornherein ausgeschlossen. Die Verringerung von Treibhausgasemissionen berührt nämlich zwangsläufig Tätigkeiten, mit denen Treibhausgase in die Atmosphäre emittiert werden.

99      Ein solches Verständnis der angefochtenen Richtlinie ist nicht mit dem Grundsatz, dass Ausnahmen eng auszulegen sind, vereinbar. Es ist auch nicht mit den Vorschriften der angefochtenen Richtlinie vereinbar, die als solche nicht in erster Linie darauf abzielen, Maßnahmen zu erlassen, die die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren, sondern allenfalls mittelbare, nachgeordnete Wirkungen auf die allgemeine Struktur der Energieversorgung der Mitgliedstaaten haben (vgl. entsprechend Urteil vom 23. Februar 1999, Parlament/Rat, C‑42/97, EU:C:1999:81, Rn. 63).

100    Was zweitens die Ausnahme gemäß Art. 192 Abs. 2 Unterabs. 2 Buchst. a AEUV angeht, ist festzustellen, dass Ziel der angefochtenen Richtlinie in erster Linie der Umweltschutz ist (siehe oben, Rn. 84 bis 95). Dem Vorbringen der Republik Polen, dass das Umweltschutzziel der angefochtenen Richtlinie gegenüber deren steuer- oder haushaltsrechtlichem Ziel nachrangig sei, kann daher nicht gefolgt werden.

101    Insoweit ist ohne Belang, dass der Gerichtshof in dem Urteil vom 29. April 2004, Kommission/Rat (C‑338/01, EU:C:2004:253, Rn. 63), das die Art. 93 bis 95 EG (jetzt Art. 113 bis 115 AEUV) betraf, angenommen hat, dass der Ausdruck „Bestimmungen über die Steuern“ wegen seines allgemeinen Charakters nicht nur alle Gebiete des Steuerrechts ohne Unterscheidung der Art der betroffenen Steuern oder Abgaben abdeckt, sondern auch alle Aspekte dieses Rechtsgebiets, ganz gleich, ob es sich dabei um materielle oder Verfahrensregelungen handelt.

102    Im Übrigen hat der Gerichtshof in einer Rechtssache, die den Luftverkehrssektor betraf, bereits entschieden, dass das EU-EHS eine marktgestützte Maßnahme darstellt und es nach diesem System anders als bei einem Zoll, einer Gebühr oder einer Abgabe auf den Verbrauch von Treibstoff nicht möglich ist, anhand einer im Vorhinein festgelegten Bemessungsgrundlage und eines im Vorhinein festgelegten Abgabensatzes für alle in einem Kalenderjahr durchgeführten Flüge den für eine Tonne verbrauchten Treibstoff zu zahlenden Betrag zu bestimmen, abgesehen davon, dass es nicht Zweck des Systems ist, Einkünfte für den Staat zu erzielen (Urteil vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a., C‑366/10, EU:C:2011:864, Rn. 142 und 143).

103    Entgegen dem Vorbringen der ungarischen Regierung gilt dasselbe – mit den erforderlichen Anpassungen – auch für das EHS 2. Wie das Parlament geltend macht, sieht Art. 30e der Richtlinie 2003/87 nämlich vor, dass die abzugebenden Treibhausgasemissionszertifikate nach Regeln zu übertragen, abzugeben und zu löschen sind, die vergleichbar mit denen sind, die im Rahmen des EU-EHS gelten.

104    Nach Art. 30e Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 kann die zuständige Behörde des betreffenden Mitgliedstaats ein beaufsichtigtes Unternehmen, das in einem bestimmten Mitgliedstaat niedergelassen ist, wenn es einer für die Jahre 2027 bis 2030 geltenden nationalen CO2-Steuer, die für die in Anhang III der Richtlinie genannte Tätigkeit gilt, unterliegt, bis zum 31. Dezember 2030 ausnahmsweise unter bestimmten Voraussetzungen von der Verpflichtung zur Abgabe von Zertifikaten gemäß Art. 30e Abs. 2 der Richtlinie für ein bestimmtes Bezugsjahr befreien. Dennoch lässt sich aus Art. 30e Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 nicht ableiten, dass das EHS 2 eine Steuer darstellen würde. Dieser Vorschrift ist lediglich zu entnehmen, dass der Unionsgesetzgeber berücksichtigen wollte, dass bestimmte Mitgliedstaaten die in Anhang III der Richtlinie genannte Tätigkeit einer CO2-Steuer unterworfen haben. Das von der Union verfolgte Ziel der Klimaneutralität kann aber auch ohne die Einführung einer solchen Steuer erreicht werden.

105    Die Maßnahmen, die gemäß Art. 30h der Richtlinie 2003/87 bei übermäßigen Preiserhöhungen getroffen werden können, dienen dem 91. Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie zufolge dazu, den Bürgern Sicherheit darüber zu verschaffen, dass der CO2-Preis in den ersten Jahren des neuen EHS 2 45 Euro nicht übersteigt. Jedenfalls hat die Republik Polen nicht dargetan, inwieweit der Preis der Treibhausgasemissionszertifikate wegen eines solchen Willens des Unionsgesetzgebers, den CO2-Preis zu senken, steuerlicher Art wäre.

106    Dass in Art. 3 Buchst. ae der Richtlinie 2003/87 der Begriff des beaufsichtigten Unternehmens unter Bezug auf die Richtlinie 2020/262 definiert wird, ist allein auf den Willen des Unionsgesetzgebers zurückzuführen, sich für alle Mengen an Brennstoffen, die in den steuerrechtlich freien Verkehr überführt werden, auf ein solides Kontrollsystem zu stützen und somit den durch die Anpassung des EU-EHS entstehenden Verwaltungsaufwand zu minimieren. Das EHS 2 kommt allein wegen des Verweises auf die Richtlinie 2020/262 daher auf keinen Fall einer Verbrauchsteuer gleich.

107    Die Einnahmen aus dem EHS 2 kommen dem Umweltschutz zugute. Nach Art. 30d Abs. 6 der Richtlinie 2003/87 tragen sie nämlich zum Ausgleich der sozialen Auswirkungen des EHS 2 bei, insbesondere zur Finanzierung der Aufgaben der verschiedenen Fonds, die oben in Rn. 91 genannt sind.

108    Die den Mitgliedstaaten auferlegte Verpflichtung, wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen vorzusehen, die bereits in der ursprünglichen Fassung von Art. 16 der Richtlinie 2003/87 enthalten war, dient lediglich dazu, die Einhaltung der angefochtenen Richtlinie zu gewährleisten. Daher vermag allein die Existenz einer solchen Bestimmung die Rechtsnatur des EU-EHS nicht zu ändern. Das EHS 2 wird dadurch nicht zu einer Regelung überwiegend steuerlicher Art.

109    Die Unionsorgane sind nach keiner Vorschrift des Unionsrechts verpflichtet, zu begründen, warum sie nicht Art. 192 Abs. 2 AEUV als Rechtsgrundlage eines Unionsrechtsakts heranziehen, wenn die Heranziehung von Art. 192 Abs. 1 AEUV gerechtfertigt erscheint. Die Wahl einer bestimmten Rechtsgrundlage impliziert nämlich grundsätzlich, dass andere potenzielle Rechtsgrundlagen, auf die der Rechtsakt hätte gestützt werden können, nicht geeignet erschienen sind.

110    Der erste und der zweite Klagegrund sind somit als unbegründet zurückzuweisen.

 Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Energiesolidarität (Art. 194 Abs. 1 Buchst. b AEUV)

 Vorbringen der Parteien

111    Mit dem dritten Klagegrund macht die Republik Polen, unterstützt durch Ungarn, geltend, die angefochtene Richtlinie verstoße gegen den in Art. 194 Abs. 1 Buchst. b AEUV verbürgten Grundsatz der Energiesolidarität. Sie weist unter Berufung auf das Urteil vom 10. Juli 1984, Campus Oil u. a. (72/83, EU:C:1984:256, Rn. 34), darauf hin, dass die Versorgung mit Kohle für sie von außerordentlicher Bedeutung sei, und zwar für das Funktionieren der Wirtschaft, der Einrichtungen und der wichtigen öffentlichen Dienste und für das blanke Überleben der Bevölkerung.

112    Die angefochtene Richtlinie sei formal zwar im Rahmen der Umweltschutzpolitik der Union erlassen worden, betreffe aber ganz klar die Energiepolitik der Union. Die künstliche Erhöhung der Kosten der Stromerzeugung durch die angefochtene Richtlinie würde nicht nur zur Insolvenz zahlreicher Unternehmen des Industriesektors führen und negative soziale Auswirkungen haben. Wegen der Delokalisierung von Stromerzeugungsanlagen in Drittländer, deren Klimapolitik weniger restriktiv sei als die der Union, würde auch ein erhöhtes Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen bestehen.

113    Da sie keine vergleichende Analyse der Interessen der Union und der Interessen der eventuell betroffenen Mitgliedstaaten und auch keine Abwägung dieser unter Umständen widerstreitenden Interessen enthielten, verstießen der Vorschlag COM(2021) 551 final (siehe oben, Rn. 57) und die angefochtene Richtlinie gegen den in Art. 194 Abs. 1 Buchst. b AEUV verbürgten Grundsatz der Energiesolidarität, wie er in dem Urteil vom 15. Juli 2021, Deutschland/Polen (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, Rn. 73), ausgelegt worden sei.

114    Dies wiege umso schwerer, als „[d]as neue Ziel für 2030“ nach Nr. 14 der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 11. Dezember 2020, auf die die Kommission in dem Vorschlag COM(2021) 551 final Bezug nimmt, „… unter Wahrung der Wettbewerbsfähigkeit der Union und unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Ausgangssituationen und nationalen Gegebenheiten und des Emissionsreduktionspotenzials … sowie der unternommenen Anstrengungen der Mitgliedstaaten erreicht werden [muss]“. In diesen Schlussfolgerungen heiße es weiter, dass „[d]er Europäische Rat [an]erkennt …, dass … das Recht der Mitgliedstaaten, über ihren Energiemix zu entscheiden und die am besten geeigneten Technologien zur gemeinsamen Verwirklichung des Klimaziels für 2030, einschließlich Übergangstechnologien wie Gas, zu wählen, zu achten ist“.

115    Die Republik Polen stellt klar, dass sich der dritte Klagegrund weder auf das Funktionieren des Modernisierungs- oder des Klima-Sozialfonds noch auf die Frage der kostenlosen Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikate beziehe.

116    Das Parlament und der Rat halten den dritten Klagegrund für unbegründet. Die Kommission teilt diese Auffassung.

 Würdigung durch den Gerichtshof

117    Mit dem dritten Klagegrund macht die Republik Polen, unterstützt durch Ungarn, geltend, die angefochtene Richtlinie verstoße gegen den Grundsatz der Energiesolidarität (Art. 194 Abs. 1 AEUV). Obwohl die angefochtene Richtlinie ihre Energieversorgungssicherheit gefährde, hätten die Unionsorgane die Interessen der Union und der potenziell betroffenen Mitgliedstaaten nicht berücksichtigt, geschweige denn gegeneinander abgewogen.

118    Zunächst ist festzustellen, dass das Urteil vom 10. Juli 1984, Campus Oil u. a. (72/83, EU:C:1984:256), auf das sich die Republik Polen beruft, im vorliegenden Fall nicht einschlägig ist, da die Republik Polen nicht dargetan hat, dass die angefochtene Richtlinie zur Unterbrechung ihrer Versorgung mit fossilen Brennstoffen führen würde. Abgesehen davon ist dieses Urteil, das den freien Warenverkehr betrifft, ergangen, noch bevor in die Verträge irgendein Umweltschutzziel oder der Grundsatz der Energiesolidarität aufgenommen worden ist, was seine Bedeutung für die vorliegende Rechtssache relativiert.

119    Nach Art. 194 Abs. 1 AEUV verfolgt die Energiepolitik der Union im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen der Verwirklichung oder des Funktionierens des Binnenmarkts und unter Berücksichtigung der Notwendigkeit der Erhaltung und Verbesserung der Umwelt folgende Ziele: Sicherstellung des Funktionierens des Energiemarkts, Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union, Förderung der Energieeffizienz und von Energieeinsparungen sowie Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen und Förderung der Interkonnektion der Energienetze.

120    Wie die Prüfung des ersten und des zweiten Klagegrundes ergeben hat, wurde die angefochtene Richtlinie zu Recht auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 1 AEUV erlassen und fällt damit unter die Umweltpolitik der Union. Der Grundsatz der Energiesolidarität, der nur für Rechtsakte gilt, die unter die Energiepolitik der Union fallen, kommt daher überhaupt nicht zum Tragen.

121    Wie der Gerichtshof im Wesentlichen im Urteil vom 15. Juli 2021, Deutschland/Polen (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, Rn. 38 und 41), ausgeführt hat, stellt der Grundsatz der Energiesolidarität aber eine besondere Ausprägung des Solidaritätsgrundsatzes im Energiebereich dar, der seinerseits einer der tragenden Grundsätze des Unionsrechts ist und dem gesamten Rechtssystem der Union zugrunde liegt.

122    Mit dem Klagegrund, mit dem ein Verstoß gegen den Grundsatz der Energiesolidarität (Art. 194 Abs. 1 AEUV) gerügt wird, macht die Republik Polen also eigentlich einen Verstoß gegen den Solidaritätsgrundsatz geltend, der ebenso wie die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts ein Kriterium für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der von den Unionsorganen erlassenen Maßnahmen darstellt (vgl. entsprechend Urteil vom 15. Juli 2021, Deutschland/Polen, C‑848/19 P, EU:C:2021:598, Rn. 45).

123    Erstens gebietet der Grundsatz der Solidarität wie der Grundsatz der Energiesolidarität, dass sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten Rechte und Pflichten achten. Denn wie die Union zur Solidarität gegenüber den Mitgliedstaaten verpflichtet ist, so sind auch Letztere zur Solidarität untereinander und gegenüber dem gemeinsamen Interesse der Union und deren Politiken verpflichtet. Zweitens ist es nach dem Grundsatz der Energiesolidarität erforderlich, dass die Unionsorgane einschließlich der Kommission eine Abwägung der betroffenen Interessen im Licht dieses Grundsatzes unter Berücksichtigung der Interessen sowohl der Mitgliedstaaten als auch der Union insgesamt vornehmen. Drittens bedeutet die Anwendung des Grundsatzes der Energiesolidarität aber nicht, dass ein Rechtsakt der Union in keinem Fall negative Auswirkungen auf die besonderen Interessen eines Mitgliedstaats in dem Bereich haben dürfe, der Gegenstand des betreffenden Rechtsakts ist (vgl. entsprechend Urteil vom 15. Juli 2021, Deutschland/Polen, C‑848/19 P, EU:C:2021:598, Rn. 49, 53 und 73).

124    Im vorliegenden Fall macht die Republik Polen geltend, die künstliche Erhöhung der Kosten der Stromerzeugung durch die angefochtene Richtlinie würde negative soziale Auswirkungen haben und möglicherweise zu einer Verlagerung von CO2-Emissionen führen.

125    Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Der Unionsgesetzgeber hat die Interessen der Mitgliedstaaten jedenfalls berücksichtigt. Aus der angefochtenen Richtlinie geht nämlich eindeutig hervor, dass er ganz konkrete Ausgleichsmaßnahmen vorgesehen hat, um der Lage und den besonderen Interessen der einzelnen Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen. Entgegen dem Vorbringen der Republik Polen sind bei der Prüfung der Frage, ob die angefochtene Richtlinie mit dem Grundsatz der Solidarität in Einklang steht, daher die Ausgleichsmaßnahmen zu berücksichtigen, die in der Richtlinie vorgesehen sind oder gleichzeitig mit deren Erlass eingeführt worden sind.

126    Insoweit ist erstens festzustellen, dass es im 43. Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie, der über die Tragweite von Art. 10 Abs. 1 und Abs. 3 Buchst. ha und k der Richtlinie 2003/87 Aufschluss gibt, heißt, dass von 2024 bis 2030, um den Verteilungseffekten und sozialen Folgen des Übergangs in einkommensschwachen Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen, ein zusätzlicher Anteil von 2,5 % der unionsweiten Menge von Zertifikaten verwendet werden sollte, um über den Modernisierungsfonds die Energiewende der Mitgliedstaaten mit einem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf von weniger als 75 % des Unionsdurchschnitts der Jahre 2016 bis 2018 zu finanzieren.

127    Zweitens sollte nach Art. 10d Abs. 2 Buchst. e und f der Richtlinie 2003/87 in Verbindung mit Art. 10 Abs. 3 Buchst. ha der Richtlinie 2003/87 und dem 64. Erwägungsgrund (Abs. 1 und 2) der angefochtenen Richtlinie insbesondere der Anteil des Modernisierungsfonds, der für vorrangige Investitionen eingesetzt werden muss, erhöht werden. Er wird gemäß Art. 10d Abs. 4 der Richtlinie 2003/87 für die in Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 der dieser Richtlinie genannten Treibhausgasemissionszertifikate, die für den Modernisierungsfonds versteigert werden, auf 80 % erhöht. Nach Art. 10d Abs. 2 Buchst. e und f der Richtlinie 2003/87 in Verbindung mit Art. 10 Abs. 3 Buchst. k der Richtlinie 2003/87 zählen zu diesen vorrangigen Investitionen aber die Unterstützung einkommensschwacher Haushalte zur Bekämpfung der Energiearmut und die Unterstützung der Wiedereingliederung, Umschulung und Weiterbildung der Arbeitnehmer in den kohleabhängigen Regionen der Mitgliedstaaten, die Mittel aus dem Modernisierungsfonds erhalten.

128    Drittens geht nach Art. 30d Abs. 3 und 4 und Abs. 6 Buchst. a und b der Richtlinie 2003/87 in Verbindung mit dem 84. Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie mit der Einführung der CO2-Bepreisung im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor eine wirksame soziale Abfederung einher, insbesondere angesichts des bestehenden Ausmaßes der Energiearmut. Hierzu wird in dieser Bestimmung auf den neuen, mit der Verordnung 2023/955 eingerichteten Klima-Sozialfonds verwiesen, über den gesonderte Mittel zur Verfügung gestellt werden sollen, um die am stärksten betroffenen finanziell schwächeren Gruppen zu unterstützen, insbesondere von Energie- oder Verkehrsarmut betroffene Haushalte. Der Klima-Sozialfonds soll Fairness und Solidarität zwischen den und innerhalb der Mitgliedstaaten fördern und gleichzeitig das Risiko von Energie- und Verkehrsarmut während des Übergangszeitraums zwischen dem Inkrafttreten der angefochtenen Richtlinie und der tatsächlichen Anwendung des Versteigerungssystems im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor mindern. Dem Klima-Sozialfonds werden hierzu Mittel aus der Versteigerung von Treibhausgasemissionszertifikaten im Rahmen des EHS 2 in Höhe von insgesamt bis zu 65 Mrd. Euro zufließen.

129    Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 123), bedeutet der Grundsatz der Energiesolidarität aber nicht, dass ein Rechtsakt der Union in dem Bereich, der mit ihm geregelt wird, keine negativen Auswirkungen auf die besonderen Interessen eines Mitgliedstaats haben dürfe.

130    Wie aus Anhang II der Verordnung 2023/955 und Anhang IIb der angefochtenen Richtlinie hervorgeht, ist die Republik Polen der größte Nutznießer des Klima-Sozialfonds und des Modernisierungsfonds. Aus dem Klima-Sozialfonds wird die Republik Polen nach Anhang II der Verordnung 2023/955 für den Zeitraum 2026 bis 2032 gemäß Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 1 und 2 und Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 dieser Verordnung nämlich 11 439 026 446 Euro bzw. 9 608 782 215 Euro erhalten können. Das sind 17,6 % der Beträge, die sämtliche Mitgliedstaaten aus diesem Fonds erhalten. Von den Mitteln des Modernisierungsfonds stehen der Republik Polen nach Anhang IIb Teil A der Richtlinie 2003/87, der die Aufteilung der Mittel aus dem Modernisierungsfonds gemäß deren Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 festlegt, 43,41 % und nach Anhang IIb Teil B der angefochtenen Richtlinie, der die Aufteilung der Mittel aus dem Modernisierungsfonds gemäß deren Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 4 festlegt, 34,2 % zu.

131    Der dritte Klagegrund ist somit als unbegründet zurückzuweisen.

 Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 3 EUV)

 Vorbringen der Parteien

132    Mit dem vierten Klagegrund macht die Republik Polen geltend, die angefochtene Richtlinie verstoße gegen das in Art. 5 Abs. 3 EUV verankerte Subsidiaritätsprinzip. Die Mitgliedstaaten seien bereits nach Art. 4 Abs. 1 der Verordnung 2018/842 verpflichtet, ehrgeizigere Ziele der Verringerung von Treibhausgasemissionen im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor zu verwirklichen. Dies könne aber wirksamer auf nationaler Ebene geschehen, da die Verordnung 2018/842 den Mitgliedstaaten die Wahl der Mittel überlasse. Die Einführung des EHS 2 durch die angefochtene Richtlinie sei daher nicht im Sinne von Art. 5 Abs. 3 AEUV erforderlich, um es der Union zu ermöglichen, die für 2030 gesetzten Ziele der Verringerung von Treibhausgasemissionen zu verwirklichen.

133    Abgesehen davon habe die Einführung des EHS 2 eine ganze Reihe von negativen Auswirkungen, etwa eine Verschärfung der Energieknappheit, eine Erhöhung der Kosten der Unternehmen und eine Abnahme der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen. Der Unionsgesetzgeber habe nicht dargetan, dass das Ziel der Verringerung von Treibhausgasemissionen im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor besser durch ein Handeln der Union als durch ein Handeln der Mitgliedstaaten verwirklicht werden könne. Der Unionsgesetzgeber selbst halte die Maßnahmen, mit denen bestimmte Mitgliedstaaten einzeln nationale CO2-Steuern eingeführt hätten, für ausreichend. Denn er habe den Mitgliedstaaten, die solche Steuern eingeführt hätten, einen vorübergehenden Aufschub der Einführung des EHS 2 gewährt.

134    Es seien auch die Anforderungen gemäß Art. 5 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit im Anhang des EU-Vertrags und des AEUV-Vertrags (im Folgenden: Protokoll Nr. 2) nicht beachtet worden. Nach dieser Bestimmung müssten die Entwürfe von Gesetzgebungsakten im Hinblick auf die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit begründet werden, und detaillierte Angaben enthalten, die es ermöglichten, zu beurteilen, ob diese Grundsätze von einer bestimmten Maßnahme eingehalten worden seien. Die Feststellung, dass ein bestimmtes Ziel besser auf Unionsebene erreicht werden könne als auf nationaler Ebene, müsse auf qualitativen und, soweit möglich, quantitativen Kriterien beruhen.

135    Die Erforderlichkeit, im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor einen marktbasierten Mechanismus auf der Ebene der Union einzuführen, werde aber allein damit begründet, dass beabsichtigt sei, auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken, und zwar in einer Weise, die der gesamtwirtschaftlichen Zielvorgabe für die Senkung der Nettotreibhausgasemissionen bis 2030 entspreche, und dass die Mitgliedstaaten nicht in der Lage seien, diese Ziele ausreichend zu verwirklichen, wie es im 107. Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie heiße.

136    Es sei nicht geprüft worden, ob die Mitgliedstaaten in der Lage seien, die mit der Verordnung 2018/842 verfolgten Ziele zu verwirklichen. Dabei hätten diese durchaus Maßnahmen getroffen, um die nationalen Politiken und Maßnahmen betreffend den Gebäude- und den Straßenverkehrssektor zu verschärfen.

137    Die Kommission habe in ihrem Vorschlag COM(2021) 551 final (siehe oben, Rn. 57) darauf hingewiesen, dass es erforderlich sei, die Treibhausgasemissionen wie beim EU-EHS durch den Erlass kosteneffizienter, möglichst zweckmäßiger und marktbasierter Lösungen zu verringern. Sie habe auch darauf hingewiesen, dass es erforderlich sei, die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen durch die Schaffung von Treibhausgasemissionszertifikaten auf der Ebene der nationalen Märkte zu beseitigen. Die Kommission habe dieselben Argumente auch bei der Ausweitung des Systems der Bepreisung von Treibhausgasemissionen auf weitere Sektoren vorgebracht.

138    Die verschiedenen Szenarien, die die Kommission dargestellt habe, trügen aber den Auswirkungen der makroökonomischen Tendenzen und Politiken, der Kraftstoffpreise und der Technologien auf die Entwicklung des Energiesystems der Union, des Transports und der Treibhausgasemissionen Rechnung und sprächen für nationale Maßnahmen zur Verschärfung der im Rahmen der Energie- und der Transportpolitik erlassenen Regelungen und für die Abschaffung des EHS 2.

139    Der Gebäude- und der Straßenverkehrssektor seien kaum von der Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung betroffen, wenn die Mitgliedstaaten ihre eigene Politik der Verringerung von Treibhausgasemissionen anwendeten. Einige dieser Sektoren, insbesondere der Bausektor, hätten im Wesentlichen eine nationale Dimension. Dasselbe gelte für die zusätzlichen Sektoren. Etwaige Wettbewerbsverzerrungen könnten durch Maßnahmen, die die verschiedenen Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung 2018/842 träfen, verringert oder beseitigt werden.

140    Das Parlament und der Rat halten den vierten Klagegrund für unbegründet. Die Kommission teilt diese Auffassung.

 Würdigung durch den Gerichtshof

141    Mit dem vierten Klagegrund macht die Republik Polen, unterstützt durch Ungarn, geltend, die angefochtene Richtlinie verstoße gegen das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 3 EUV).

142    „Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind“ (Art. 5 Abs. 3 Unterabs. 1 EUV). Art. 5 des Protokolls Nr. 2 bestimmt u. a.: „Die Feststellung, dass ein Ziel der Union besser auf Unionsebene erreicht werden kann, beruht auf qualitativen und, soweit möglich, quantitativen Kriterien.“

143    Das Parlament und der Rat machen zu Recht geltend, dass sich aus der Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie eindeutig ergibt, dass die Anforderungen des Subsidiaritätsprinzips beim Erlass der angefochtenen Richtlinie berücksichtigt worden sind.

144    Aus den Abschnitten 2.1 und 2.4 der Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie geht hervor, dass das Ziel der Verringerung von Treibhausgasemissionen um 55 % bis 2030 mit der Regelung der Union, wie sie vor der angefochtenen Richtlinie existiert habe, nicht hätte erreicht werden können. In der Folgenabschätzung heißt es hierzu, dass, wenn die vor der angefochtenen Richtlinie existierenden Regelungen der Union unverändert geblieben wären, die Sektoren, die derzeit vom EU-EHS erfasst seien, die Treibhausgasemissionen 2030 nach dem Referenzszenario der Union für 2020 (siehe oben, Rn. 57) insgesamt um 51 % gegenüber 2005 verringert hätten. Im Hinblick auf das allgemeine Ziel der Verringerung von Treibhausgasemissionen um 55 % gegenüber 1990 würde ein solcher Beitrag aber nicht ausreichen.

145    In Abschnitt 2.4.2 der Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie heißt es weiter, dass es im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor auf nationaler Ebene oft keine oder nur eine eingeschränkte CO2-Bepreisung gebe, was zeige, dass ein Handeln auf Unionsebene erforderlich sei.

146    Dass die angefochtene Richtlinie mit dem Subsidiaritätsprinzip in Einklang steht, ergibt sich aus den Abschnitten 3.2 und 3.3 der Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie, in denen darauf hingewiesen wird, dass das Handeln der Union erforderlich sei bzw. einen Mehrwert habe.

147    Was die Erforderlichkeit des Handelns der Union angeht, heißt es in der Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie, dass es sich beim Klimawandel um ein grenzüberschreitendes Problem handele und dass die Maßnahmen, die auf internationaler und europäischer Ebene getroffen würden, Maßnahmen, die auf regionaler, nationaler und lokaler Ebene getroffen würden, wirksam ergänzen und verstärken könnten. Die Anhebung des Ziels der Verringerung von Treibhausgasemissionen der Union bis zum Jahr 2030 werde sich auf zahlreiche Sektoren der europäischen Wirtschaft auswirken. Ein koordiniertes Vorgehen auf der Unionsebene sei mithin unerlässlich und könne bei dem notwendigen Wandel im Hinblick auf die Verringerung von Treibhausgasemissionen treibende Kraft sein. Das Handeln der Union könne zudem als Inspiration dienen und den Weg für die Entwicklung marktorientierter Maßnahmen auf globaler Ebene ebnen.

148    Was den Mehrwert des Handelns der Union angeht, ist festzustellen, dass das EU-EHS als CO2-Markt Anreize schafft, Treibhausgasemissionen zu verringern, indem zunächst für sämtliche erfasste Tätigkeiten die kosteneffizientesten Lösungen gewählt werden, was aufgrund der Größe des Unionsmarkts eine höhere Effizienz ermöglicht. Die Umsetzung einer ähnlichen Maßnahme auf nationaler Ebene würde zur Entstehung von CO2-Märkten führen, die kleiner und fragmentierter wären als der Unionsmarkt. Dies könnte zu Wettbewerbsverzerrungen und zu höheren Gesamtkosten der Verringerung von Treibhausgasemissionen führen. Dasselbe würde für die Ausdehnung der CO2-Bepreisung auf den Gebäude- und den Straßenverkehrssektor gelten.

149    Nach Art. 5 des Protokolls Nr. 2 muss die Folgenabschätzung eines Gesetzgebungsakts „soweit möglich“ quantitative Kriterien enthalten. Sie muss also nicht stets quantitative Kriterien enthalten. Jedenfalls enthielten, wie das Parlament und der Rat geltend machen, sowohl die Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie als auch die Folgenabschätzung für die Mitteilung COM(2020) 562 final der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 17. September 2020 mit dem Titel „Mehr Ehrgeiz für das Klimaziel Europas bis 2030“ solche Kriterien. Die Republik Polen hat nicht dargetan, dass diese ungenügend oder nicht relevant gewesen wären.

150    Der vierte Klagegrund ist somit als unbegründet zurückzuweisen.

 Zum fünften Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EUV) in Verbindung mit Art. 191 Abs. 2 AEUV

 Vorbringen der Parteien

151    Mit dem fünften Klagegrund macht die Republik Polen geltend, Art. 1 Nr. 29 der angefochtenen Richtlinie, mit dem das EHS 2 eingeführt werde, sei nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Verbindung mit Art. 191 Abs. 2 AEUV vereinbar.

152    Erstens sei das EHS 2 nicht erforderlich. Die Verringerung von Treibhausgasemissionen in den von ihm erfassten Sektoren wäre durch die Anwendung der Verordnung 2018/842 erreicht worden, die zudem für die Mitgliedstaaten weniger einschränkend sei. Die Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie bestätige, dass die Verringerung von Treibhausgasemissionen im Jahr 2030 im Vergleich zum Jahr 2005 in den nicht vom EU-EHS erfassten Sektoren nach dem REG-Szenario, bei dem nicht von der Einführung des EHS 2 ausgegangen worden sei, stärker ausgefallen wäre als nach dem MIX- und dem MIX-CP-Szenario, bei denen von der Einführung des EHS 2 ausgegangen worden sei. Die Treibhausgasemissionen würden nach dem REG-Szenario unionsweit durchschnittlich um 40,49 % verringert, nach dem MIX- und dem MIX-CP-Szenario um 38,93 % bzw. 39,80 %. Die erforderliche Verringerung von Treibhausgasemissionen könne mithin auf andere Weise als durch die Einführung des EHS 2 erreicht werden. Und die Treibhausgasemissionen würden dabei sogar stärker verringert.

153    Der Unionsgesetzgeber habe daher gegen Art. 5 des Protokolls Nr. 2 verstoßen. So, wie er im Urteil vom 7. September 2006, Spanien/Rat (C‑310/04, EU:C:2006:521, Rn. 122 und 133), ausgelegt worden sei, gebiete dieser Artikel, dass die Unionsorgane, die den betreffenden Rechtsakt erlassen hätten, in der Lage seien, vor dem Gerichtshof zu belegen, dass sie beim Erlass des Rechtsakts ihr Ermessen tatsächlich ausgeübt hätten, was voraussetze, dass alle erheblichen Faktoren und Umstände der Situation, die mit dem Rechtsakt habe geregelt werden sollen, berücksichtigt worden seien.

154    Zweitens liege der wesentliche Mangel der Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie darin, dass die unverhältnismäßige Zunahme der Energiearmut wegen der Einführung des EHS 2 nicht ordnungsgemäß geprüft worden sei. Insbesondere werde in der Folgenabschätzung nicht auf das REG-Szenario eingegangen. Nach der Folgenabschätzung würde sich der durchschnittliche Anteil der Energieausgaben der polnischen Haushalte durch die Einführung des EHS 2 für das Jahr 2030 nach dem Szenario REF 2020 um 8,0 %, nach dem REG-Szenario um 9,16 % und nach dem MIX- und dem MIX-CP-Szenario um bis zu 9,7 % bzw. 9,8 % erhöhen. Ein Anteil der Energieausgaben von mehr als 10 % des Budgets der Haushalte sei jedoch ein Indiz für Energiearmut.

155    Außerdem sei eine solche Beurteilung nur für das Jahr 2030 vorgenommen worden. Die Verpflichtung zur Abgabe von Treibhausgasemissionszertifikaten im Rahmen des EHS 2 werde 2030 aber noch nicht in vollem Umfang ihre Wirkung entfaltet haben.

156    Im Übrigen hätte in der Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie wegen der Aufteilung der Mitgliedstaaten nach dem Pro-Kopf-BIP in drei Gruppen (weniger als 60 %, zwischen 60 % und 100 % oder mehr als 100 % des Unionsdurchschnitts) der unterschiedlichen geografischen Lage der einzelnen Mitgliedstaaten nicht Rechnung getragen werden können. Die Leistung derjenigen Mitgliedstaaten, die wegen ihres kühleren Klimas einen höheren Heizbedarf hätten, würde durch die Ergebnisse der Mitgliedstaaten, die aufgrund ihrer geografischen Lage einen geringen Heizbedarf hätten, neutralisiert.

157    Anhand der Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie lasse sich weder feststellen, welches Risiko von Energiearmut bestanden hätte, wenn die vor der Richtlinie geltende Regelung beibehalten worden wäre, noch, wie hoch dann das Risiko der Energiearmut in der Union und insbesondere in den aufgrund ihrer geografischen Lage am stärksten gefährdeten Mitgliedstaaten gewesen wäre. Die Mängel der Folgenabschätzung beträfen somit entscheidende Aspekte. Das Parlament und der Rat hätten daher nicht dargetan, dass sie beim Erlass der angefochtenen Richtlinie die Grenzen ihres Ermessens nicht überschritten hätten.

158    Drittens sei die Folgenabschätzung überholt, und die negativen Auswirkungen des EHS 2 auf die Brennstoffpreise würden in ihr heruntergespielt. Die u. a. durch den Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine bedingte Erhöhung der Brennstoffpreise werde nämlich nicht berücksichtigt. Sie wirke sich jedoch negativ auf die Möglichkeit aus, sehr umweltschädliche Brennstoffe durch weniger umweltschädliche zu ersetzen. Beim REG-Szenario seien im Übrigen die geringsten Einfuhren von Brennstoffen in die Union erforderlich.

159    Viertens betreffe der in der Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie enthaltene Verweis auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht die Rechtfertigung der Einführung des EHS 2, sondern nur dessen Anwendungsbereich. In der Folgenabschätzung werde in Bezug auf die Notwendigkeit der Einrichtung des EHS 2 lediglich festgestellt, dass es bei den beiden in Betracht gezogenen Varianten, nämlich der EXT1- und der EXT2-Option, die darin bestanden hätten, vorgelagert auf Unionsebene ein gesondertes gemeinschaftliches System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten einzuführen, das Gebäude und den Straßenverkehr (EXT1) bzw. alle nicht unter das EU-EHS fallenden Emissionen aus der Verbrennung fossiler Brennstoffe (EXT2) umfasse, sicherer sei, dass die Treibhausgasemissionen insgesamt verringert würden. In der Folgenabschätzung werde auch nicht dargelegt, wie sich das EHS 2 jeweils auf das BIP der einzelnen Mitgliedstaaten auswirke. Das verstoße gegen Art. 5 des Protokolls Nr. 2.

160    In der Folgenabschätzung für das Legislativpaket „Fit für 55“, ein umfassendes Paket sich gegenseitig verstärkender Maßnahmen und Initiativen mit dem Ziel der Verwirklichung der Klimaneutralität in der Union bis 2050, sei die Kommission davon ausgegangen, dass der Durchschnittspreis der Zertifikate im Rahmen des EHS 2 bis 2030 50 Euro (MIX-Szenario) bzw. und 84 Euro (MIX-CP-Szenario) betragen würde. Diese Prognosen stünden jedoch in Widerspruch zu den Prognosen der meisten Denkfabriken, die im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor sehr hohe dreistellige Preise für Treibhausgasemissionszertifikate für sehr wahrscheinlich hielten. Die Kommission habe die Preise, die sie zugrunde gelegt habe, nicht gerechtfertigt. Die Marktstabilitätsreserve sei zwar geschaffen worden, um den Markt zu stabilisieren. Sie würde eine Erhöhung des Preises der Treibhausgasemissionszertifikate, die abrupt sein könne, aber nicht verhindern. Wegen der Struktur des EHS 2 und der in der angefochtenen Richtlinie vorgesehenen Fälle, in denen die Marktstabilitätsreserve in Anspruch genommen werden könne, bestehe ein ernsthaftes Risiko der Instabilität, der Verringerung der Marktliquidität und einer unkontrollierten Erhöhung des Preises der Zertifikate.

161    Weder die Einrichtung des Klima-Sozialfonds noch die Einbeziehung der Unterstützung für Haushalte in die Maßnahmen, die aus dem Modernisierungsfonds finanziert werden können, lösten das Problem der hohen Energiekosten für die Haushalte. Die Mittel, die diesen beiden Fonds zugewiesen seien, seien im Verhältnis zum Bedarf der Mitgliedstaaten viel zu gering. Sie dürfte aus diesen beiden Fonds bis 2032 ungefähr 22 Mrd. Euro erhalten. Das reiche nicht aus, um die Verbesserung der Energieeffizienz der Gebäude zu finanzieren, wofür bis 2050 schätzungsweise ungefähr 340 Mrd. Euro erforderlich seien.

162    Das Parlament und der Rat halten den fünften Klagegrund für unbegründet. Die Kommission teilt diese Auffassung.

 Würdigung durch den Gerichtshof

163    Mit ihrem fünften Klagegrund macht die Republik Polen, unterstützt durch Ungarn, geltend, Art. 1 Nr. 29 der angefochtenen Richtlinie verstoße gegen den in Art. 5 Abs. 4 EUV verbürgten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Verbindung mit Art. 191 Abs. 2 AEUV. Zu einem Verstoß gegen Art. 191 Abs. 2 AEUV hat die Republik Polen in ihren Schriftsätzen allerdings nichts weiter vorgetragen. Der fünfte Klagegrund ist daher nur insoweit zu prüfen, als mit ihm die Feststellung eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begehrt wird.

164    Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehen die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinaus (Art. 5 Abs. 4 Unterabs. 1 EUV).

165    Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die von einer Unionsbestimmung eingesetzten Mittel zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet sind und nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die verursachten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen (Urteile vom 13. November 1990, Fedesa u. a., C‑331/88, EU:C:1990:391, Rn. 13, vom 13. März 2019, Polen/Parlament und Rat, C‑128/17, EU:C:2019:194, Rn. 94, und vom 3. Dezember 2019, Tschechische Republik/Parlament und Rat, C‑482/17, EU:C:2019:1035, Rn. 76).

166    Was die gerichtliche Nachprüfbarkeit der Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit betrifft, hat der Gerichtshof dem Unionsgesetzgeber im Rahmen der Ausübung der ihm übertragenen Zuständigkeiten in Bereichen, in denen seine Tätigkeit sowohl politische als auch wirtschaftliche oder soziale Entscheidungen verlangt und in denen er komplexe Prüfungen und Beurteilungen vornehmen muss, ein weites Ermessen zugebilligt. Dies gilt erst recht, wenn Letztere dynamische Sachverhalte betreffen. Das weite Ermessen des Unionsgesetzgebers betrifft die Art und die Tragweite der Maßnahmen, die er erlässt, und in bestimmtem Umfang auch die Feststellung der Grunddaten (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. Juli 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, Rn. 28, 33 und 46, vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 150, 151 und 170, und vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 219 und 242).

167    Eine in einem solchen Bereich erlassene Maßnahme kann daher nur dann rechtswidrig sein, wenn sie zur Erreichung des von den Unionsorganen verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist. Es geht somit nicht darum, ob sie die einzig mögliche oder die bestmögliche war. Die Unionsgerichte dürfen die Beurteilung wissenschaftlicher und technischer Elemente des Sachverhalts, die der nach den Verträgen hierfür zuständige Unionsgesetzgeber vorgenommen hat, nicht durch ihre eigene ersetzen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 12. Juli 2001, Jippes u. a., C‑189/01, EU:C:2001:420, Rn. 82 und 83, und vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 242).

168    Auch bei einem weiten Ermessen ist der Unionsgesetzgeber jedoch verpflichtet, seine Entscheidung auf objektive Kriterien zu stützen und zu untersuchen, ob die mit der gewählten Maßnahme verfolgten Ziele nachteilige oder gar erhebliche wirtschaftliche Folgen für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigen können. Die Unionsorgane, die den betreffenden Rechtsakt erlassen haben, müssen daher in der Lage sein, vor dem Gerichtshof zu belegen, dass sie beim Erlass des Rechtsakts ihr Ermessen tatsächlich ausgeübt haben, was voraussetzt, dass alle erheblichen Faktoren und Umstände der Situation, die mit dem Rechtsakt geregelt werden sollte, berücksichtigt wurden. Daraus folgt, dass die Unionsorgane zumindest in der Lage sein müssen, die Grunddaten, die zur Begründung der angefochtenen Maßnahmen des Rechtsakts zu berücksichtigen waren und von denen die Ausübung ihres Ermessens abhing, beizubringen und klar und eindeutig darzulegen. Die Gültigkeit eines Rechtsakts der Union ist gemessen an den Informationen, über die der Unionsgesetzgeber zum Zeitpunkt des Erlasses der betreffenden Regelung verfügte, zu beurteilen. Sie kann nicht von rückschauenden Betrachtungen über ihren Wirkungsgrad abhängen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. Februar 1973, Schroeder, 40/72, EU:C:1973:14, Rn. 14, vom 12. Juli 2001, Jippes u. a., C‑189/01, EU:C:2001:420, Rn. 84, und vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 152 und 153).

169    Der Unionsgesetzgeber ist nicht verpflichtet, die besondere Situation eines Mitgliedstaats zu berücksichtigen, wenn der betreffende Rechtsakt der Union Auswirkungen in allen Mitgliedstaaten hat und im Hinblick auf die mit dem Rechtsakt verfolgten Ziele die Wahrung eines Gleichgewichts zwischen den verschiedenen betroffenen Interessen voraussetzt. Dass bei dem Versuch, ein solches Gleichgewicht herzustellen, nicht die besondere Situation eines einzelnen Mitgliedstaats, sondern die Situation aller Mitgliedstaaten der Union berücksichtigt wird, kann für sich genommen daher keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begründen (Urteile vom 18. Juni 2015, Estland/Parlament und Rat, C‑508/13, EU:C:2015:403, Rn. 39, vom 21. Juni 2018, Polen/Parlament und Rat, C‑5/16, EU:C:2018:483, Rn. 167, und vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 246).

170    Wie bereits im Zusammenhang mit der Beurteilung der Frage, ob die angefochtene Richtlinie mit dem Grundsatz der Solidarität in Einklang steht, ausgeführt (siehe oben, Rn. 125), sind bei der Prüfung der Frage, ob die Richtlinie mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang steht, die in der Richtlinie selbst vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen und die gleichzeitig mit ihr eingeführten zu berücksichtigen.

171    Im vorliegenden Fall geht die Republik Polen, um einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit darzutun, als Erstes von der Prämisse aus, dass die vor der angefochtenen Richtlinie geltenden Rechtsvorschriften der Union, insbesondere die Verordnung 2018/842, ausgereicht hätten, um das im Europäischen Klimagesetz festgelegte Ziel der Verringerung von Treibhausgasemissionen um 55 % bis 2030 zu erreichen, was durch das REG-Szenario bestätigt werde. Sie meint, der Erlass der angefochtenen Richtlinie sei daher nicht erforderlich gewesen.

172    Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 167), kann in Fällen, in denen der Unionsgesetzgeber über ein weites Ermessen verfügt, eine von ihm erlassene Maßnahme nur dann rechtswidrig sein, wenn sie zur Erreichung des verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist. Es geht somit nicht darum, ob die Maßnahme die einzig mögliche oder die bestmögliche war. Die Unionsgerichte dürfen die Beurteilung wissenschaftlicher und technischer Elemente des Sachverhalts, die der nach den Verträgen hierfür zuständige Unionsgesetzgeber vorgenommen hat, nicht durch ihre eigene ersetzen.

173    Selbst wenn das ehrgeizigere Ziel der Verringerung von Treibhausgasemissionen um 55 % bis 2030 auch mit den Rechtsvorschriften der Union, die vor der angefochtenen Richtlinie gegolten haben, hätte erreicht werden können, wäre der Unionsgesetzgeber dadurch also in keiner Weise daran gehindert, neue Rechtsvorschriften zu erlassen, um dieses Ziel zu erreichen.

174    Jedenfalls ist die Prämisse, auf der das Vorbringen der Republik Polen beruht, unzutreffend (siehe oben, Rn. 144). In Teil 1 Abschnitt 2.1 der Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie heißt es nämlich, dass das ehrgeizigere Ziel der Verringerung von Treibhausgasemissionen um 55 % bis 2030 mit den Rechtsvorschriften der Union, die vor der angefochtenen Richtlinie gegolten hätten, nicht hätte erreicht werden können. Entsprechend heißt es im neunten Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie, dass es erforderlich sei, das EU-EHS anzupassen, damit es mit diesem ehrgeizigeren Ziel und darüber hinaus mit dem Ziel, bis spätestens 2050 Klimaneutralität zu erreichen, übereinstimme.

175    Die Republik Polen macht auch zu Unrecht geltend, dass sich das REG-Szenario darauf beschränke, den Status quo aufrechtzuerhalten. Das REG-Szenario sieht zwar keine Ausweitung des EU-EHS auf den Gebäude- und den Straßenverkehrssektor vor. Aus Teil 2 Abschnitt 8.5.2 der Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie geht jedoch klar hervor, dass es auf einer erheblichen Verschärfung der Anforderungen in Bezug auf Energieeffizienz, erneuerbare Energien und die Verkehrspolitik beruht. Außerdem haben das Parlament und der Rat in ihren Schriftsätzen, ohne dass die Republik Polen dem widersprochen hätte, geltend gemacht, dass die zusätzlichen Investitionen, die beim REG-Szenario im Vergleich zum MIX-Szenario, das der letztlich vom Unionsgesetzgeber gewählten Option am nächsten kommt, für den Zeitraum von 2021 bis 2030 erforderlich seien, mit 21 Mrd. Euro angesetzt werden könnten. Die Republik Polen hat diese Mehrkosten gegenüber den anderen von der Kommission in Betracht gezogenen Szenarien, die im REG-Szenario angesetzt worden sind, in keiner Weise berücksichtigt.

176    Als Zweites ist das Vorbringen zurückzuweisen, es sei die Verschärfung der Energiearmut nicht ordnungsgemäß geprüft worden. Ein Prozentsatz der Energieausgaben von mehr als 10 % des Budgets der Haushalte sei ein Indikator für Energiearmut. Dieser Ansatz steht nicht im Einklang mit der Definition in Art. 2 Nr. 1 der Verordnung 2023/955, deren Anwendungsbereich nach deren Art. 1 dem der Richtlinie 2003/87 entspricht. Danach bezeichnet der Ausdruck „Energiearmut“ „den fehlenden Zugang eines Haushalts zu essenziellen Energiedienstleistungen, die einen angemessenen Lebens- und Gesundheitsstandard gewährleisten, einschließlich einer angemessenen Versorgung mit Wärme, Kälte und Beleuchtung sowie Energie für den Betrieb von Haushaltsgeräten, im jeweiligen nationalen Kontext, unter Berücksichtigung der bestehenden sozialpolitischen und anderer einschlägiger Maßnahmen“.

177    Vor allem berücksichtigt die Republik Polen insoweit nicht, dass es den Mitgliedstaaten freisteht, die Mittel aus der Versteigerung von CO2-Emissionszertifikaten im Rahmen des EHS 2 zur Bekämpfung der Energiearmut zu verwenden.

178    Wie bereits ausgeführt (siehe oben, Rn. 126 bis 128), tragen die Mittel aus der Versteigerung der Zertifikate des EHS 2 aber, wie auch das Parlament und der Rat zu Recht geltend machen, dazu bei, die Auswirkungen dieses Systems auf schutzbedürftige Haushalte auszugleichen. In der Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie wurde im Übrigen darauf hingewiesen, dass sich eine pauschale Umverteilung der CO2-Einnahmen auf nationaler Ebene, bei der auf der Größe der Haushalte abgestellt werde, positiv auf den Rückgang der Ausgaben für die Bevölkerung der Union insgesamt auswirken könne, insbesondere nach dem MIX-Szenario. In der Folgenabschätzung wird auch klargestellt, dass die CO2-Einnahmen auf nationaler Ebene ausreichen sollten, um die negativen Auswirkungen des EHS 2 auf die am stärksten betroffenen Personen auszugleichen. Die Umlenkung dieser Einnahmen auf schutzbedürftige Haushalte trage somit dazu bei, die Auswirkungen, die die Einführung des EHS 2 auf diese habe, auszugleichen.

179    Art. 30d Abs. 6 der Richtlinie 2003/87 fordert die Mitgliedstaaten ausdrücklich dazu auf, die Einnahmen aus der Versteigerung von Treibhausgasemissionszertifikaten vorrangig zu verwenden, um den sozialen Auswirkungen der Einführung des EHS 2 entgegenzuwirken. Hierzu können die Mitgliedstaaten gemäß Art. 30d Abs. 6 Buchst. a und b der Richtlinie 2003/87 Maßnahmen ergreifen, die zur Dekarbonisierung der Wärme- und Kälteversorgung von Gebäuden oder zur Verringerung des Energiebedarfs von Gebäuden beitragen sollen, einschließlich der Integration erneuerbarer Energien, und Maßnahmen zur finanziellen Unterstützung einkommensschwacher Haushalte in Gebäuden mit der schlechtesten Energiebilanz. Sie können auch Maßnahmen erlassen, die darauf abzielen, die Einführung emissionsfreier Fahrzeuge zu beschleunigen oder finanzielle Unterstützung bereitzustellen, um soziale Aspekte im Zusammenhang mit Verkehrsteilnehmern mit niedrigem und mittlerem Einkommen anzugehen.

180    Ganz allgemein waren die Abschnitte 6.3.2 und 6.3.3 von Teil 1 der Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie speziell der Prüfung der wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der Einführung des EHS 2 insbesondere auf die Beschäftigung und auf schutzbedürftige einkommensschwache Haushalte gewidmet. All dies zeigt, dass dem Unionsgesetzgeber daran gelegen war, der Problematik der Bekämpfung der Energiearmut besondere Aufmerksamkeit zu widmen.

181    Wie das Parlament und der Rat vortragen, ergibt sich daraus u. a., dass in den Mitgliedstaaten zwar deutlich höhere Investitionen für einkommensschwache Haushalte erforderlich sein werden. Hierzu wurde mit der Verordnung 2023/955 jedoch der Klima-Sozialfonds eingerichtet, der durch die Versteigerung von Treibhausgasemissionszertifikaten im Rahmen des EHS 2 finanziert wird und am meisten der Republik Polen zugutekommt. Zu berücksichtigen sind auch die aus dem Modernisierungsfonds gewährten Beträge, die ebenfalls am meisten der Republik Polen zugutekommen (siehe oben, Rn. 130).

182    Als Drittes ist zu dem Vorbringen, in der Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie sei der Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine nicht berücksichtigt worden, festzustellen, dass die Gültigkeit eines Rechtsakts der Union nach der in den Rn. 78 und 168 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung gemessen an den Informationen, über die der Unionsgesetzgeber zum Zeitpunkt des Erlasses der betreffenden Regelung verfügte, zu beurteilen ist und nicht von rückschauenden Betrachtungen über deren Wirkungsgrad abhängen kann. Die Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie war aber am 14. Juli 2021, also vor dem Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine erstellt worden.

183    Jedenfalls steht außer Frage, dass der Unionsgesetzgeber in die angefochtene Richtlinie Mechanismen aufgenommen hat, die die Union in die Lage versetzen, auf externe Schocks wie den Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine reagieren zu können.

184    Art. 30h („Maßnahmen bei übermäßigen Preiserhöhungen“) der Richtlinie 2003/87 sieht nämlich in Abs. 1 die Möglichkeit vor, 50 Millionen Treibhausgasemissionszertifikate gemäß Kapitel IVa aus der Marktstabilitätsreserve freizugegeben, wenn der Durchschnittspreis der Treibhausgasemissionszertifikate bei Versteigerungen in mehr als drei aufeinanderfolgenden Monaten über dem Zweifachen des Durchschnittspreises der Zertifikate bei Versteigerungen der Zertifikate in den sechs vorangegangenen aufeinanderfolgenden Monaten liegt. Ebenso erlaubt Art. 30h Abs. 3 der angefochtenen Richtlinie die Freigabe von 150 Millionen Treibhausgasemissionszertifikaten des EHS 2, wenn der Durchschnittspreis der versteigerten Treibhausgasemissionszertifikate über dem Dreifachen des Durchschnittspreises der Zertifikate in den sechs vorangegangenen aufeinanderfolgenden Monaten liegt.

185    Für die Jahre 2027 und 2028 kann die Freigabe von 50 Millionen Treibhausgasemissionszertifikaten sogar erfolgen, wenn der Durchschnittspreis der Treibhausgasemissionszertifikate über dem 1,5-Fachen des Durchschnittspreises der Zertifikate in den sechs vorangegangenen aufeinanderfolgenden Monaten liegt. Weiter sieht Art. 30h Abs. 2 der angefochtenen Richtlinie die Freigabe von 20 Millionen Treibhausgasemissionszertifikaten vor, wenn der Durchschnittspreis der Treibhausgasemissionszertifikate während eines Zeitraums von zwei aufeinanderfolgenden Monaten eine Preisobergrenze von 45 Euro übersteigt.

186    In Krisensituationen kommt somit die abgestufte Regelung gemäß Art. 30h der Richtlinie 2003/87 zum Tragen.

187    Wie aus dem 90. Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie hervorgeht, haben diese Schutzmaßnahmen, die der potenziellen Gefahr übermäßiger Preiserhöhungen entgegenwirken sollen, objektiven Charakter. Sie werden nämlich ausgelöst, wenn eine oder mehrere Bedingungen im Hinblick auf den Anstieg des durchschnittlichen Preises der Treibhausgasemissionszertifikate erfüllt sind. Diese in Art. 30h der Richtlinie 2003/87 vorgesehene zusätzliche Regelung ist in hohem Maß reaktiv, um gegen übermäßige Volatilität vorzugehen, die auf andere Faktoren als veränderte grundlegende Marktbedingungen zurückzuführen ist. Sie schließt nicht aus, dass die Mitgliedstaaten irgendwelche flankierenden Maßnahmen ergreifen, die sie für erforderlich halten, um nachteilige soziale Auswirkungen zu bewältigen.

188    Es darf auch nicht außer Acht gelassen werden, dass die angefochtene Richtlinie Teil des Gesetzgebungspakets „Fit für 55“ ist, wie es in ihrem fünften Erwägungsgrund heißt. Der durch den Beschluss 2015/1814 eingerichtete Mechanismus der Marktstabilitätsreserve zielt nach dem neunten Erwägungsgrund des Beschlusses 2023/852 aber gerade darauf ab, das EU-EHS bei unvorhersehbaren externen Schocks wie dem Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine widerstandsfähiger zu machen.

189    Im Übrigen sieht der durch Art. 5 der Verordnung 2023/435 eingefügte Art. 10e Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 als außerordentliche und einmalige Maßnahme vor, dass für die Aufbau- und Resilienzfazilität bis zum 31. August 2026 Treibhausgasemissionszertifikaten in Höhe von insgesamt 20 Mrd. Euro versteigert werden. Ebenso ist es nach Art. 10e Abs. 4 der Richtlinie 2003/87 zulässig, dem Innovationsfonds bis zum 31. Dezember 2030 27 Millionen Treibhausgasemissionszertifikate aus der Marktstabilitätsreserve zuzuteilen, um die Energieversorgung der Union rasch zu diversifizieren und die Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen vor 2030 zu verringern.

190    Als Viertes ist schließlich zu dem Vorbringen, die Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie genüge nicht den Anforderungen des Protokolls Nr. 2, weil die Kommission darin nicht dargelegt habe, wie sich das EHS 2 jeweils auf das BIP der einzelnen Mitgliedstaaten auswirke, festzustellen, dass die Republik Polen nicht dargetan hat, dass Letztes als Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit anzusehen wäre. Wie der Rat geltend macht, lässt sich ein solches Erfordernis auch nicht aus dem Wortlaut von Art. 191 Abs. 3 AEUV ableiten, wonach die Union bei der Erarbeitung ihrer Umweltpolitik u. a. die ausgewogene Entwicklung ihrer Regionen berücksichtigt.

191    Somit ist festzustellen, dass sowohl die Entscheidung des Unionsgesetzgebers, ein EHS 2 einzuführen, als auch die Modalitäten der Anwendung dieses Systems, wie er sie in Art. 1 Nr. 29 der angefochtenen Richtlinie festgelegt hat, im Hinblick auf das vom Unionsgesetzgeber verfolgte Ziel, die Treibhausgasemissionen bis 2030 um 55 % zu senken, nicht als offensichtlich ungeeignet im Sinne der oben in Rn. 167 dargestellten Rechtsprechung angesehen werden können.

192    Der fünfte Klagegrund ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

 Zum sechsten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung

 Vorbringen der Parteien

193    Mit dem sechsten Klagegrund, mit dem ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung gerügt wird, macht die Republik Polen, unterstützt durch Ungarn, geltend, dass der Unionsgesetzgeber dadurch, dass er die nicht unter das EHS fallenden Sektoren der Energieindustrie sowie die in Anhang III der Richtlinie 2003/87 genannten Sektoren des verarbeitenden Gewerbes und des Baugewerbes vom Anspruch auf kostenlose Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten ausgeschlossen habe, die Anlagenbetreiber dieser Sektoren gegenüber den Betreibern der unter das EHS fallenden Sektoren diskriminiert habe.

194    Nach Art. 10b Abs. 4 der Richtlinie 2003/87 würden Fernwärmenetzen und hocheffizienten Kraft-Wärme-Kopplungen im Sinne der Richtlinie 2012/27 kostenlose Treibhausgasemissionszertifikate zugeteilt, um den wirtschaftlich gerechtfertigten Bedarf nach Wärme- oder Kälteerzeugung zu decken. Beim EHS 2 sei die einzige Methode, Treibhausgasemissionszertifikate in den Verkehr zu bringen, hingegen die Versteigerung.

195    Die unter das EU-EHS fallenden Anlagen und die Anlagen, die zu den nicht unter das EU-EHS fallenden Sektoren der Energieindustrie sowie zu den in Anhang III der Richtlinie 2003/87 genannten Sektoren der verarbeitenden Industrie und des Baugewerbes gehörten, seien sehr ähnlich. Während die Nutzer von Brennstoffen, die unter das EU-EHS fallende Anlagen betrieben, aber kostenlos Treibhausgasemissionszertifikate zugeteilt bekämen, sei dies den Betreibern von Anlagen, die zu Sektoren gehörten, die nicht unter Anhang I der Richtlinie 2003/87 fallende Industrietätigkeiten entsprächen, durch Art. 10a der Richtlinie verwehrt. Dies verstoße gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung. Dies wiege umso schwerer, als die Betreiber von Anlagen, die unter das EU-EHS fielen, in der Regel über mehr finanzielle Ressourcen und über höhere Investitionskapazitäten verfügten, die durch verschiedene Förderregelungen, die ebenfalls auf die Bestimmungen der Richtlinie zurückgingen, noch verstärkt würden. Sie seien wegen des höheren Umsatzes, den sie erzielten, auch besser in der Lage, den Anstieg der Produktionskosten zu bewältigen. Die angefochtene Richtlinie rechtfertige diese Differenzierung jedoch nicht objektiv.

196    Das Parlament und der Rat halten den sechsten Klagegrund für unbegründet. Die Kommission teilt diese Auffassung.

 Würdigung durch den Gerichtshof

197    Mit dem sechsten Klagegrund macht die Republik Polen im Wesentlichen geltend, die angefochtene Richtlinie verstoße dadurch gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, dass sie die Möglichkeit ausschließe, im Rahmen des EHS 2 kostenlose Treibhausgasemissionszertifikate zu erhalten.

198    Der Grundsatz der Gleichbehandlung ist ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts, der in Art. 20 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union niedergelegt ist. Er verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleichbehandelt werden, es sei denn, dies ist objektiv gerechtfertigt. Die Vergleichbarkeit der jeweiligen in Rede stehenden Situationen ist nicht allgemein und abstrakt, sondern spezifisch und konkret anhand aller diese Situationen kennzeichnenden Merkmale zu beurteilen. Letztere sind u. a. im Licht des Gegenstands und des Ziels der Unionsmaßnahme, die die fragliche Unterscheidung einführt, zu bestimmen und zu beurteilen. Außerdem sind die Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs zu berücksichtigen, in den die betreffende Maßnahme fällt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a., C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 23, 25 und 26, vom 12. Mai 2011, Luxemburg/Parlament und Rat, C‑176/09, EU:C:2011:290, Rn. 31 und 32, und vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 308 und 309).

199    Im vorliegenden Fall ist jedoch festzustellen, dass sich das EHS 2 und das EU-EHS objektiv unterscheiden. Nach dem EHS 2 sind nämlich nicht die Endverbraucher, sondern die beaufsichtigten Unternehmen im Sinne von Art. 3 Buchst. ae der Richtlinie 2003/87 zur Abgabe von Treibhausgasemissionszertifikaten verpflichtet, nach dem EU-EHS hingegen unmittelbar die Endverbraucher. Das EHS 2 ist der Lieferkette also vorgelagert, das EU-EHS nachgelagert. Hierzu heißt es im 77. Erwägungsgrund der angefochtenen Richtlinie, dass es aufgrund der sehr großen Zahl von Kleinemittenten im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor nicht möglich sei, die Regulierung unmittelbar auf der Ebene der Treibhausgas emittierenden Einrichtungen ansetzen zu lassen, wie dies bei ortsfesten Anlagen und im Luftverkehr der Fall sei. Aus Gründen der technischen Durchführbarkeit und der Verwaltungseffizienz sei es daher angemessener, die Regulierung in der Lieferkette weiter vorgelagert anzusetzen. Im Rahmen des EHS 2 greife die Compliance-Pflicht somit ab der Überführung von Brennstoffen für Verbrennungsprozesse im Gebäude- und im Straßenverkehrssektor in den steuerrechtlich freien Verkehr.

200    Das Parlament und der Rat weisen zu Recht darauf hin, dass, wenn Anlagen und Betreibern, die unter das EU-EHS fallen, unter bestimmten Bedingungen kostenlose Treibhausgasemissionszertifikate zugeteilt werden können, dann deshalb, weil sie verpflichtet sind, solche Zertifikate für ihre eigenen Emissionen abzugeben. Hingegen haben die Einrichtungen, die im Rahmen des EU-EHS 2 zur Abgabe von Treibhausgasemissionszertifikaten verpflichtet sind, soweit sie die Emissionskosten auf die Endverbraucher abwälzen können und die finanzielle Belastung durch die Einhaltung der Emissionsgrenzwerte somit nicht zwangsläufig tragen müssen, keinen Anspruch auf solche kostenlosen Zertifikate. Die Betreiber der zusätzlichen Sektoren, die für die Emissionen der von ihnen in den steuerrechtlich freien Verkehr überführten Brennstoffe verantwortlich sind, sind aufgrund ihrer Größe unterhalb des im EHS 2 festgelegten Schwellenwerts weder im Rahmen des EHS 2 noch im Rahmen des EU-EHS zur Abgabe von Zertifikaten verpflichtet.

201    In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Anlagen in den zusätzlichen Sektoren, obwohl sie zu Sektoren gehören, die in den Anwendungsbereich des EU-EHS fallen, nur solche sind, die selbst nicht in den Anwendungsbereich des EU-EHS fallen. Der durch die angefochtene Richtlinie eingefügte Anhang III der Richtlinie 2003/87 schließt nämlich den Verbrauch von Brennstoffen, die für die in Anhang I der Richtlinie 2003/87 aufgeführten Tätigkeiten, d. h. die unter das EU-EHS fallenden Tätigkeiten, verwendet werden, vom Anwendungsbereich des EHS 2 aus. Da sie im Rahmen des EU-EHS aufgrund ihrer Tätigkeiten keine Kosten tragen, befinden sich Anlagen, die zu den zusätzlichen Sektoren im Sinne des EHS 2 gehören, daher in einer anderen Situation als Anlagen, die unter das EU-EHS fallen. Entgegen dem Vorbringen der Republik Polen kann die angefochtene Richtlinie mithin keine Einschränkung des Wettbewerbs zwischen diesen verschiedenen Arten von Anlagen bewirken.

202    Somit ist festzustellen, dass sich Betreiber in zusätzlichen Sektoren und Betreiber, die unter das EU-EHS fallen, hinsichtlich des Mechanismus der kostenlosen Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten nicht in einer vergleichbaren Situation befinden.

203    Der sechste Klagegrund ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

 Zum siebten Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV)

 Vorbringen der Parteien

204    Mit dem siebten Klagegrund macht die Republik Polen geltend, bei der angefochtenen Richtlinie sei im Gesetzgebungsverfahren gegen den in Art. 4 Abs. 3 EUV garantierte Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verstoßen worden. Erstens sei die Sache trotz der erheblichen Gefahr einer Verschärfung der Energiearmut nicht eingehend erörtert worden. Es sei auch nicht im Einzelnen auf die Standpunkte der Mitgliedstaaten zur Rechtmäßigkeit der Einführung des EHS 2 eingegangen worden. Zweitens sei der Anwendungsbereich des EHS 2 gegenüber dem Vorschlag COM(2021) 551 final (siehe oben, Rn. 57) auf die zusätzlichen Sektoren ausgeweitet worden. Der Vorsitz des Rates habe damit die ihm erteilte Verhandlungsvollmacht überschritten. Drittens sei für die Umsetzung von Art. 1 Nrn. 29 und 31 der angefochtenen Richtlinie mit Ausnahme von Art. 30f Abs. 4 der Richtlinie 2003/87 eine zu kurze Frist gesetzt worden. Viertens liege ein Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit vor. Zum einen gelte die Verpflichtung zur Berichterstattung gemäß Art. 30f Abs. 4 der Richtlinie 2003/87 für einen Zeitraum vor dem Ablauf der Umsetzungsfrist der angefochtenen Richtlinie. Zum anderen seien Fristen zur Umsetzung der angefochtenen Richtlinie gesetzt worden, die überhaupt nicht eingehalten hätten werden können.

205    Nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit sollten die Union und ihre Mitgliedstaaten einander gegenseitig Beachtung schenken und den von ihnen vorgebrachten Argumenten und Standpunkten Rechnung tragen, um insbesondere zu verhindern, dass ein am Gesetzgebungsverfahren Beteiligter das Gefühl habe, dass seine Argumente von den übrigen Beteiligten nicht berücksichtigt würden.

206    Im vorliegenden Fall seien sich die Unionsorgane der sozioökonomischen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Heizung der Gebäude in Polen bewusst gewesen. Sie habe sie bereits in der Rechtssache, in der das Urteil vom 22. Februar 2018, Kommission/Polen (C‑336/16, EU:C:2018:94, Rn. 27 und 89), ergangen sei, angesprochen gehabt. Kohle sei für polnische Haushalte nach wie vor ein wichtiger Heizstoff. Im Jahr 2021 seien auf sie etwa 75 % des Verbrauchs fester fossiler Brennstoffe in den Haushalten in der Union entfallen, und nach den Daten des Główny Urząd Statystyczny (Zentrales Amt für Statistik, Polen) hätten in diesem Jahr etwa 21 % der polnischen Haushalte mit Kohle geheizt. Der Verbrauch von Energie für die Heizung von Gebäuden liege in Polen weit über dem Unionsdurchschnitt, insbesondere bei den einkommensschwächsten Haushalten, was erkläre, dass in Polen im Jahr 2020 etwa 10 % der Haushalte unter Energiearmut gelitten hätten.

207    Es sei daher sehr wahrscheinlich, dass die Energiearmut durch die Einführung des EHS 2, die zur Folge haben werde, dass der Preis für CO2-Emissionen in den Preis des vom Endverbraucher gekauften Brennstoffs einbezogen werde, verschärft werden würde. Dieses Risiko werde durch den Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine noch weiter erhöht.

208    Im Verfahren zum Erlass der angefochtenen Richtlinie sei jedoch nicht geprüft worden, wie es in den einzelnen Mitgliedstaaten um die Energiearmut bestellt sei. In Teil 1 Abschnitt 6.3.2.1 der Folgenabschätzung für die angefochtene Richtlinie habe die Kommission lediglich die Entwicklung der Prognosen für die jährlichen Ausgaben der privaten Haushalte für Wohnen im Vergleich zum Verbrauch der gesamten Union bis 2030 untersucht, und zwar anhand von drei nach dem Pro-Kopf-BIP gebildeten Ländergruppen. Nach den Daten des Statistischen Amtes der Europäischen Union (Eurostat) für das Haushaltsjahr 2020 hätten 14 Mitgliedstaaten ein Pro-Kopf-BIP zwischen 60 % und 100 % des durchschnittlichen Pro-Kopf-BIP der Union, darunter das Königreich Spanien, die Republik Kroatien, die Italienische Republik und die Portugiesische Republik. Die Energiearmut lasse sich anhand einer solchen Einteilung der Mitgliedstaaten nach der Höhe des BIP ohne Berücksichtigung der jeweiligen klimatischen Verhältnisse nicht richtig beurteilen. Ein Anstieg der Ausgaben für die Heizung von Gebäuden wäre in Südeuropa weniger stark zu spüren als in den Ländern des Ostseeraums.

209    Darüber hinaus sei die Frist für die Umsetzung der angefochtenen Richtlinie, die auf den 30. Juni 2024 festgelegt worden sei, im Hinblick auf die durch das EHS 2 bedingten Änderungen zu kurz. Die dem EHS 2 unterliegenden Einrichtungen müssten Maßnahmen zur Erhebung und Verarbeitung einer großen Menge von Daten über die Überführung von Brennstoffen in den steuerrechtlich freien Verkehr in den vom EHS erfassten Sektoren ergreifen.

210    Der Unionsgesetzgeber habe auch dadurch gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verstoßen, dass er beaufsichtigten Unternehmen, die am 1. Januar 2025 im Besitz einer Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen gewesen seien, in Art. 30f Abs. 4 der Richtlinie 2003/87 mit Wirkung vom 30. April 2025 die Verpflichtung auferlegt habe, ihre historischen Emissionen, d. h. ihre Emissionen vor der Anwendung der Richtlinie, zu berichten.

211    Schließlich sei auch dadurch gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoßen worden, dass der in der angefochtenen Richtlinie vorgesehene Zeitplan den dem EHS 2 unterliegenden Unternehmen Aufgaben auferlege, die nicht erfüllt werden könnten, etwa die Verpflichtung, Daten über die CO2-Emissionsmengen für einen Zeitraum zu erheben, in dem sie noch nicht verpflichtet gewesen seien, im Besitz einer Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen zu sein, und auch nicht in der Lage gewesen seien, einen von der zuständigen nationalen Behörde genehmigten Plan zur Überwachung des Volumens der Treibhausgasemissionen anzuwenden. Denn in dem von dieser Berichtspflicht erfassten Zeitraum, d. h. ab dem 1. Januar 2024, hätte das Verfahren zur Umsetzung der angefochtenen Richtlinie in dem einen oder anderen Mitgliedstaat durchaus noch im Gang sein können. Die Umsetzungsfrist sei erst Ende April 2024 abgelaufen. Indem sie den beaufsichtigten Unternehmen die Verpflichtung auferlege, bis zum 30. April 2025 die historischen Emissionen für das Geschäftsjahr 2024 zu berichten, enttäusche die angefochtene Richtlinie somit schwer das Vertrauen, das Unternehmen und Bürger in den Staat und in die Union setzten, und verstoße gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit.

212    Das Parlament und der Rat halten den siebten Klagegrund für unbegründet. Die Kommission teilt diese Auffassung.

 Würdigung durch den Gerichtshof

213    Mit ihrem siebten Klagegrund macht die Republik Polen, unterstützt durch Ungarn, geltend, die angefochtene Richtlinie verstoße gegen den in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, da den Bedenken, die sie im Verfahren zum Erlass der Richtlinie geäußert habe, nicht Rechnung getragen worden sei.

214    Zunächst ist festzustellen, dass von den vier oben in Rn. 204 zusammengefassten Argumenten, die die Republik Polen mit dem siebten Klagegrund geltend macht, nur das erste dem Klagegrund zugeordnet werden kann, mit dem ein Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gerügt wird, nämlich das Argument, dass ein Verstoß gegen diesen Grundsatz vorliege, weil die Sache trotz der erheblichen Gefahr einer Verschärfung der Energiearmut nicht eingehend erörtert worden sei und auch nicht im Einzelnen auf die Standpunkte der Mitgliedstaaten zur Rechtmäßigkeit der Einführung des EHS 2 eingegangen worden sei.

215    Wie das Parlament in seiner Klagebeantwortung im Wesentlichen geltend macht, lassen die drei anderen Argumente der Republik Polen, die oben in Rn. 204 dargestellt sind, nämlich in keiner Weise einen Verstoß des Unionsgesetzgebers gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit erkennen, wonach sich die Union und die Mitgliedstaaten gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben, achten und unterstützen.

216    Weder das Argument, mit dem die Ausdehnung des Anwendungsbereichs des EHS 2 auf zusätzliche Sektoren beanstandet wird, noch das Argument, dass eine zu kurze Frist für die Umsetzung von Art. 1 Nrn. 29 und 31 der angefochtenen Richtlinie gesetzt worden sei, vermögen einen Verstoß der Union gegen die Verpflichtung zur Achtung und gegenseitigen Unterstützung aufzuzeigen, die sie gegenüber den Mitgliedstaaten bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben, zu beachten hat. Mit diesen Argumenten bringt die Republik Polen ihre Unzufriedenheit mit der Entscheidung des Unionsgesetzgebers zum Ausdruck. Sie legt aber nicht dar, inwiefern Letztere einen Verstoß gegen das Erfordernis der Unterstützung bei der Erfüllung der jeweiligen Aufgaben der Union und der Mitgliedstaaten darstellen soll.

217    Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit hätte eigenständig geltend gemacht werden müssen. Er lässt sich nicht dem Klagegrund eines Verstoßes gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zuordnen.

218    Die letzten drei der Argumente, die oben in Rn. 204 dargestellt sind, gehen daher ins Leere.

219    Wie insbesondere die Prüfung des dritten und des fünften Klagegrundes ergeben hat, zeigt die Systematik nicht nur der angefochtenen Richtlinie, sondern ganz allgemein des Gesetzgebungspakets „Fit für 55“, dass der Unionsgesetzgeber den Bedenken, die die Republik Polen hinsichtlich der Gefahr einer Zunahme der Energiearmut der schutzbedürftigsten Haushalte geäußert hat, in vollem Umfang Rechnung getragen hat. Die Kritik der Republik Polen beruht auf einem falschen Verständnis des Begriffs der Energiearmut (siehe oben, Rn. 176).

220    Abgesehen davon geht es der Republik Polen, wenn sie sich auf einen Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit beruft, wie das Parlament und der Rat im Wesentlichen geltend machen, in erster Linie darum, die Anwendung der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit im Rahmen des Erlasses eines Rechtsakts im Rat in Frage zu stellen.

221    Die Grundsätze über die Willensbildung der Unionsorgane sind aber in den Verträgen festgelegt und stehen nicht zur Disposition der Mitgliedstaaten oder der Organe selbst (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 23. Februar 1988, Vereinigtes Königreich/Rat, 68/86, EU:C:1988:85, Rn. 38, und vom 6. September 2017, Slowakei und Ungarn/Rat, C‑643/15 und C‑647/15, EU:C:2017:631, Rn. 149). Würde daher einem Organ die Möglichkeit zur Schaffung abgeleiteter Rechtsgrundlagen gegeben, die den Erlass von Gesetzgebungsakten oder Durchführungsmaßnahmen ermöglichen, sei es im Sinne einer Verschärfung oder einer Erleichterung der Modalitäten des Erlasses eines Rechtsakts, so liefe dies darauf hinaus, ihm eine Rechtsetzungsbefugnis zu verleihen, die über das in den Verträgen vorgesehene Maß hinausginge (Urteile vom 6. Mai 2008, Parlament/Rat, C‑133/06, EU:C:2008:257, Rn. 56, und vom 22. September 2016, Parlament/Rat, C‑14/15 und C‑116/15, EU:C:2016:715, Rn. 47).

222    Im vorliegenden Fall wurde die angefochtene Richtlinie auf der Grundlage von Art. 192 Abs. 1 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen, in dem der Rat gemäß Art. 16 Abs. 4 EUV mit qualifizierter Mehrheit beschließt. Dass ein Mitgliedstaat mit der vom Rat getroffenen Entscheidung nicht einverstanden ist, stellt keinen Grund dar, der zur Feststellung eines Verstoßes des Rates gegen seine Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit führen könnte, wie der Rat im Wesentlichen zu Recht geltend macht. Sonst könnte überhaupt kein Gesetzgebungsakt ohne Einstimmigkeit der Mitglieder des Rates erlassen werden, was gegen den für das ordentliche Gesetzgebungsverfahren geltenden Grundsatz der qualifizierten Mehrheit verstoßen würde.

223    Der siebte Klagegrund ist daher als unbegründet zurückzuweisen und die Klage damit in vollem Umfang abzuweisen.

 Kosten

224    Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Republik Polen mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr, wie vom Parlament und dem Rat beantragt, neben ihren eigenen Kosten die des Parlaments und des Rates aufzuerlegen.

225    Ungarn und der Kommission sind gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung, wonach die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten tragen, jeweils ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.      Die Klage wird abgewiesen.

2.      Die Republik Polen trägt neben ihren eigenen Kosten die des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union.

3.      Ungarn und die Europäische Kommission tragen jeweils ihre eigenen Kosten.

Unterschriften

*      Verfahrenssprache: Polnisch.